中國社會(huì)工作行政化發(fā)展模式及其轉(zhuǎn)型

摘 要：我國社會(huì)工作行政化發(fā)展模式包含行政化推動(dòng)、行政化支持和行政化管理三個(gè)基本要素，具有政出多門、外延發(fā)展、政社關(guān)系失衡、社會(huì)治理目標(biāo)等基本特征。行政化模式極大地推動(dòng)了我國社會(huì)工作的發(fā)展，但是也導(dǎo)致社會(huì)工作事業(yè)面臨一系列困境。要突破這些困境，就必須推動(dòng)行政化發(fā)展模式向?qū)I(yè)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。專業(yè)化發(fā)展模式的三個(gè)基本要素是行政化推動(dòng)、社會(huì)化支持和專業(yè)化管理，其主要發(fā)展路徑是：從政策化推動(dòng)向法制化發(fā)展轉(zhuǎn)變；從單一的行政化支持向多元的社會(huì)化支持轉(zhuǎn)變；從單向的行政化管理向雙向的專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；行政化發(fā)展模式；專業(yè)化發(fā)展模式

中圖分類號(hào)：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）10-0090-08

作者簡介：徐道穩(wěn)，深圳大學(xué)心理與社會(huì)學(xué)院教授、副院長 （廣東 深圳 518060）

如果把1987年民政部和北京大學(xué)合作舉辦社會(huì)工作專業(yè)作為起點(diǎn)，那么今年正好是我國恢復(fù)專業(yè)社會(huì)工作30周年。30年來，我國社會(huì)工作事業(yè)取得的成績有目共睹，但是存在的問題也比較突出。這些問題如何解決？社會(huì)工作的未來如何發(fā)展？學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界和政府部門對此都有探討，但是，多數(shù)討論僅限于具體問題，未觸及社會(huì)工作發(fā)展模式。其實(shí)，發(fā)展模式?jīng)Q定社會(huì)工作的發(fā)展方向和路徑，有些問題是發(fā)展模式導(dǎo)致的，成為該發(fā)展模式的固有特征。因此，不改變發(fā)展模式，這些問題是無法解決的。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，分析我國社會(huì)工作發(fā)展模式的性質(zhì)及其特征，闡述該發(fā)展模式的成就和問題，提出向新發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的路徑。

一、行政化發(fā)展模式的形成及其特征

2006年，中央提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”。以此為分界線可以把社會(huì)工作30年的發(fā)展歷程分為兩個(gè)階段。第一階段的特點(diǎn)是社會(huì)工作教育高速發(fā)展，社會(huì)工作職業(yè)化從地方起步。中國社會(huì)工作發(fā)展具有教育先行的特色，與歐美社會(huì)工作從志愿服務(wù)到職業(yè)化服務(wù)的發(fā)展歷程形成鮮明對照。1社會(huì)工作教育的恢復(fù)可以追溯到20世紀(jì)80年代的民政教育。1987年9月，民政部與北京大學(xué)簽訂合作辦學(xué)協(xié)議，由北京大學(xué)招收社會(huì)工作與管理本科生和研究生，從此，社會(huì)工作教育慢慢恢復(fù)。2000年以后，社會(huì)工作教育快速發(fā)展。全國舉辦社會(huì)工作本科專業(yè)的高校從1999年的27所迅速增長到2006年的198所。1997年，上海浦東新區(qū)開始探索社會(huì)工作職業(yè)化。2003年，上海推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化制度建設(shè)，使社會(huì)工作成為一項(xiàng)職業(yè)。第二階段以民政部人事部發(fā)布《社會(huì)工作者職業(yè)水平評價(jià)暫行規(guī)定》為標(biāo)志，其特點(diǎn)是中央多個(gè)部門聯(lián)合起來全面推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化，社會(huì)工作教育界在推進(jìn)社會(huì)工作職業(yè)化過程中起著至關(guān)重要的作用。在這一階段，中央和地方關(guān)于社會(huì)工作發(fā)展的政策相繼發(fā)布，在短時(shí)間內(nèi)使社會(huì)工作職業(yè)化制度體系初具雛形，推動(dòng)了社會(huì)工作行業(yè)快速發(fā)展。

對我國社會(huì)工作的發(fā)展過程，不同的學(xué)者從不同的角度作了總結(jié)。王思斌運(yùn)用嵌入理論對我國社會(huì)工作發(fā)展模式作了較為深入的研究。他認(rèn)為，目前我國存在兩種類型的社會(huì)工作，即行政性社會(huì)工作和專業(yè)性社會(huì)工作，后者嵌入在前者之中。嵌入性和弱自主性是我國專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的顯著特征，未來兩種社會(huì)工作在發(fā)展過程中呈“互構(gòu)性演化”的態(tài)勢。1李迎生等認(rèn)為，我國社會(huì)工作發(fā)展模式正在從非專業(yè)模式向?qū)I(yè)模式轉(zhuǎn)型，目前具有兩種模式并存、過渡性、不平衡性和民間組織發(fā)育不良等特點(diǎn)。2筆者曾把不同試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展社會(huì)工作的做法總結(jié)為內(nèi)生模式和嵌入模式。內(nèi)生模式重視社工的體制內(nèi)轉(zhuǎn)化，特別是充分發(fā)揮義工的作用；嵌入模式則鼓勵(lì)民間力量開辦社工機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作的專業(yè)化。3王思斌和李迎生對社會(huì)工作發(fā)展模式的總結(jié)具有縱深歷史感，而筆者曾僅對某一時(shí)點(diǎn)不同試點(diǎn)地區(qū)的差異性作了描述。相比而言，王思斌的研究不僅具有歷史感，而且理論性更強(qiáng)，其對專業(yè)社會(huì)工作的關(guān)注與本文的主題相一致。

王思斌從波蘭尼和格蘭諾維特那里借鑒嵌入性概念來研究中國社會(huì)工作發(fā)展，但是他的嵌入性與后兩者又有明顯的不同。在波蘭尼和格蘭諾維特那里，嵌入實(shí)際上是一種原生狀態(tài)，是一種實(shí)然的社會(huì)事實(shí)4，即嵌入是一種結(jié)構(gòu)性的客觀狀態(tài)，而王思斌是從主體意義上使用嵌入概念的。他認(rèn)為，作為主體的專業(yè)性社會(huì)工作主動(dòng)嵌入行政性社會(huì)工作是我國社會(huì)工作發(fā)展的主要特征。不過，從主體意義上看，“專業(yè)性社會(huì)工作嵌入行政性社會(huì)工作”與“行政性社會(huì)工作吸納專業(yè)性社會(huì)工作”只是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。換句話說，社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展與吸納性發(fā)展是等價(jià)的，前者是專業(yè)性角度，后者是行政性角度。從專業(yè)性和行政性的關(guān)系看，專業(yè)社會(huì)工作的嵌入是政府主導(dǎo)的弱嵌入過程，在這一過程中，政府讓渡有限的服務(wù)空間，引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作發(fā)揮依附性功能。綜上所述，我國社會(huì)工作發(fā)展確實(shí)具有專業(yè)性嵌入的特點(diǎn)，但是行政化吸納的特點(diǎn)更為明顯，因此，筆者更傾向于將我國社會(huì)工作發(fā)展總結(jié)為行政化發(fā)展模式。這里的“行政化”與前述行政性社會(huì)工作中“行政性”含義不同?！靶姓浴笔轻槍鹘y(tǒng)社會(huì)工作服務(wù)的性質(zhì)而言，而“行政化”是針對專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展方式和路徑而言的。

社會(huì)工作行政化發(fā)展模式的官方表達(dá)是“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)推動(dòng)，社會(huì)組織運(yùn)作，公眾廣泛參與”，其核心是黨委政府主導(dǎo)。行政化發(fā)展模式有三個(gè)基本要素，即行政化推動(dòng)、行政化支持和行政化管理。行政化推動(dòng)是指政府自上而下發(fā)文、層層動(dòng)員落實(shí)，以政策先行、資源配套、檢查督促的方式來推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展。行政化支持是指發(fā)展社會(huì)工作所需經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自政府的財(cái)政撥款、福彩公益金、公募基金會(huì)資金等行政化渠道。行政化管理是指政府部門把專業(yè)化的社工服務(wù)納入行政管理體系，用命令服從、量化考核等方式來管理社工服務(wù)活動(dòng)。行政化發(fā)展模式具有以下特點(diǎn)。一是政出多門。每個(gè)部門包括群團(tuán)組織都有可能發(fā)布推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的政策，提供社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)費(fèi)，不同部門也可以聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策，導(dǎo)致每個(gè)部門都有可能參與社會(huì)工作事務(wù)管理。當(dāng)然，實(shí)踐中是否真的參與管理取決于部門的參與意愿。二是外延發(fā)展。運(yùn)用“層層動(dòng)員、量化分解、評估激勵(lì)”的方式在短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大社會(huì)工作發(fā)展規(guī)模，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作規(guī)劃指標(biāo)。三是政社關(guān)系失衡。政府掌握發(fā)展社會(huì)工作的資源，控制發(fā)展社會(huì)工作的節(jié)奏，在政社關(guān)系中處于絕對的優(yōu)勢地位；社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)則處于“伙計(jì)”地位，當(dāng)面唯唯諾諾，背后牢騷滿腹。四是社會(huì)治理目標(biāo)。從中央多個(gè)部門的文件中可以看出，發(fā)展社會(huì)工作的目的是“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”。社會(huì)工作的直接目標(biāo)應(yīng)該是增進(jìn)特殊群體的福利，但是在行政化模式中，社會(huì)工作的目標(biāo)是社會(huì)治理或社會(huì)控制。endprint

二、行政化發(fā)展模式的成就

近些年來，我國社會(huì)工作事業(yè)在職業(yè)化制度建設(shè)、崗位開發(fā)、人才隊(duì)伍建設(shè)、社工機(jī)構(gòu)建設(shè)、服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)效益等方面取得了令人矚目的成就，主要表現(xiàn)如下。

（一）社會(huì)工作制度體系初步建立

十年來，中央和地方出臺(tái)了一系列政策，初步建立了綜合政策引領(lǐng)、專項(xiàng)政策配套、地方政策支撐的社會(huì)工作制度框架。綜合政策有中央18部門《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，中央19部門《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2010-2020）》。專項(xiàng)政策包括職業(yè)水平評價(jià)、職業(yè)水平考試、崗位開發(fā)、人才激勵(lì)、政府購買社工服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展等。專門領(lǐng)域政策包括社區(qū)、災(zāi)害、青少年、社會(huì)救助、精神衛(wèi)生、社區(qū)矯正，以及社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。為貫徹落實(shí)中央政策，各地出臺(tái)了大量的支持社會(huì)工作發(fā)展的政策，包括督導(dǎo)、評估、薪酬福利等創(chuàng)新性政策。此外，國家頒布了與社會(huì)工作相關(guān)的法規(guī)政策更是達(dá)到30多項(xiàng)，如《反家庭暴力法》《社會(huì)救助暫行辦法》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等。在社會(huì)工作領(lǐng)域迅速拓展的同時(shí)，社會(huì)工作行政管理體系和行業(yè)管理體系也逐步建立。2007年，民政部成立社會(huì)工作司，開啟行政管理體系建設(shè)。截至 2016 年底，北京、上海、廣東等13個(gè)?。ㄊ小^(qū)）或計(jì)劃單列市的民政部門設(shè)立了獨(dú)立的社會(huì)工作處（室）；天津、江蘇、山東等20個(gè)?。ㄊ小^(qū)）或計(jì)劃單列市的民政部門在相關(guān)處室加掛了社會(huì)工作處牌子，其中內(nèi)蒙古、貴州和新疆在省級層面還成立了社會(huì)工作事業(yè)單位；133 個(gè)地級市和縣（區(qū)）在民政局設(shè)立了相對獨(dú)立的社會(huì)工作處室（科）；全國共成立各級社會(huì)工作（者）協(xié)會(huì)（聯(lián)合會(huì)）591 家，其中省級34家，地市級196家，縣級361家。1

（二）社會(huì)工作行業(yè)初具規(guī)模

在政府各部門的聯(lián)合推動(dòng)下，我國社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍和志愿服務(wù)隊(duì)伍迅速壯大，社會(huì)工作行業(yè)從業(yè)人員和服務(wù)機(jī)構(gòu)初具規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國社會(huì)工作專業(yè)人才總量達(dá)到76萬人，取得助理社會(huì)工作師和社會(huì)工作師證書的人員總量達(dá)到28.8萬人，其中，廣東將近 6 萬人，北京、江蘇、浙江超過 2 萬人，遼寧、上海、山東、四川、陜西超過 1 萬人；城鄉(xiāng)社區(qū)和相關(guān)事業(yè)單位共開發(fā)設(shè)置社會(huì)工作崗位達(dá)到27.3萬個(gè)，其中，北京、上海、江蘇、廣東社會(huì)工作專業(yè)崗位總量超過2 萬個(gè)，遼寧、浙江、安徽、山東超過 1 萬個(gè)；民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到5880家，其中廣東一枝獨(dú)秀，達(dá)到1254家，其他省份從幾百家到幾十家不等；在民政部門依法登記的志愿服務(wù)組織已達(dá)5.95萬家，單位和社區(qū)內(nèi)部成立的志愿服務(wù)組織 24.7萬家，全國注冊志愿者超過7344萬人。

（三）社會(huì)工作服務(wù)影響力逐步擴(kuò)大

隨著社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的拓展，社會(huì)工作的影響力逐步擴(kuò)大，公眾對社會(huì)工作的認(rèn)知和認(rèn)同逐步提高。從2011年開始，民政部、財(cái)政部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部、團(tuán)中央、全國總工會(huì)、全國婦聯(lián)等政府部門和群團(tuán)組織相繼發(fā)文，推動(dòng)社會(huì)工作在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展。2社會(huì)工作服務(wù)已經(jīng)從傳統(tǒng)的民政領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到防災(zāi)減災(zāi)、司法矯治、就業(yè)援助、雙擁服務(wù)、信訪維穩(wěn)、民族宗教、人口計(jì)生、流動(dòng)人口、青少年輔導(dǎo)、流浪乞討人員等諸多領(lǐng)域。社會(huì)工作實(shí)務(wù)正在從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)延伸，從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸，社會(huì)工作行業(yè)在保障改善民生、創(chuàng)新社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮日益重要的作用。以災(zāi)害社會(huì)工作為例。汶川地震后，社會(huì)工作者運(yùn)用社區(qū)工作方法幫助災(zāi)區(qū)群眾發(fā)展生計(jì)，培養(yǎng)災(zāi)區(qū)群眾自我發(fā)展的能力，初步探索了社會(huì)工作嵌入災(zāi)區(qū)發(fā)展的模式。1魯?shù)榈卣鸷螅鐣?huì)工作者運(yùn)用社會(huì)工作整合服務(wù)模式有效推進(jìn)了災(zāi)后社區(qū)關(guān)系的修復(fù)、重建和整合，擴(kuò)大了服務(wù)受益對象，增強(qiáng)了服務(wù)的可持續(xù)性。2隨著社工服務(wù)在各專業(yè)領(lǐng)域的拓展與深入，社會(huì)工作作為一個(gè)新興行業(yè)逐漸為公眾所認(rèn)知，社工的職業(yè)形象在各地已經(jīng)成為了一道新的風(fēng)景線，社會(huì)工作的服務(wù)更是因?yàn)槠淅髁x的價(jià)值引領(lǐng)和專業(yè)的助人理念為廣大市民所認(rèn)可。社會(huì)工作主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)通過社工宣傳周和網(wǎng)絡(luò)自媒體的運(yùn)用，充分展示社會(huì)工作的行業(yè)風(fēng)貌和服務(wù)成效，有效地增強(qiáng)了社會(huì)工作的社會(huì)影響力，增進(jìn)了社會(huì)各界對社工的認(rèn)知與認(rèn)同。

（四）社會(huì)工作服務(wù)的財(cái)政支持逐步制度化

我國社會(huì)工作職業(yè)化由地方探索起步，一些地方嘗試用福彩公益金購買社會(huì)工作服務(wù)。2012年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了政府購買社會(huì)工作服務(wù)的原則、主體、范圍和程序和相關(guān)部門職責(zé)。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，擴(kuò)大了購買主體和承接主體的范圍，明確了購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理和績效管理。隨后，河北、安徽、廣西、山東、深圳、東莞、廈門等地相繼出臺(tái)了關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)施意見。中央和地方政府購買服務(wù)政策的發(fā)布大大推動(dòng)了政府和社會(huì)各界對社會(huì)工作的資金投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國32個(gè)省級地方財(cái)政資金、福彩公益金和社會(huì)資金對社會(huì)工作投入總計(jì)達(dá)42.68 億元，比2015年增長 66.23%。其中，上海、廣東社會(huì)工作投入突破10 億元，北京、天津、江蘇、浙江、山東、重慶、四川社會(huì)工作投入超過 1 億元。

三、行政化發(fā)展模式面臨的困境

我國社會(huì)工作事業(yè)雖然取得了顯著成就，但是發(fā)展的時(shí)間不長，仍然存在不少問題，面臨發(fā)展困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）發(fā)展不平衡，地域和城鄉(xiāng)之間差別過大

地域和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡是我國的顯著特點(diǎn)，這一特點(diǎn)同樣表現(xiàn)社會(huì)工作發(fā)展方面。從持證情況看，在全國28.8萬持證人員中，廣東省持證人員近 6 萬人，北京、江蘇、浙江分別超過2萬人，遼寧、上海、山東、四川、陜西超過1萬人，最少的?。▍^(qū)）只有幾百人。從崗位開發(fā)看，北京、上海、江蘇、廣東社會(huì)工作專業(yè)崗位總量超過2萬個(gè)，遼寧、浙江、安徽、山東社會(huì)工作專業(yè)崗位總量超過1萬個(gè)，最少的也只有幾百個(gè)。從民辦社工機(jī)構(gòu)看，廣東一枝獨(dú)秀，達(dá)到1254家，北京、江蘇、浙江、山東、四川超過300家，內(nèi)蒙古、上海、安徽、福建、河南、湖南、重慶、云南超過100家，但是省份最少的只有幾十家。從資金投入看，2016年上海、廣東社會(huì)工作投入突破10億元，北京、天津、江蘇、浙江、山東、重慶、四川社會(huì)工作投入超過1億元，但是最少省份只有200萬元。上述各項(xiàng)數(shù)據(jù)的地域差異詳見下表。endprint

（二）社工待遇偏低，職業(yè)流動(dòng)頻繁

在社會(huì)工作職業(yè)化初期，一些地方政府購買服務(wù)的價(jià)格較高，社工工資水平也高于在崗職工平均工資。但是隨后政府購買服務(wù)的價(jià)格增長緩慢，導(dǎo)致社工待遇偏低的問題日益突出。以社會(huì)工作發(fā)展較好的深圳為例。2007年，深圳購買社工服務(wù)的價(jià)格是6萬元/年人，其中，直接用于支付社工薪酬福利和社會(huì)工作業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)不應(yīng)低于購買總款額的80%。如果工資福利按70%計(jì)，社工年平均工資達(dá)到42000元，而當(dāng)年深圳在崗職工平均工資只有38796元。2015年，深圳購買社工服務(wù)的價(jià)格提高到7.6萬元/年人，而當(dāng)年深圳在崗職工年平均工資為81034元，折算成月平均工資為6753元。即使這7.6萬元全部支付給社工，社工的年工資也比在崗職工平均年工資低5000多元。如果按70%計(jì)，社工年工資也只有53200元，比在崗職工年平均工資低27834元，比職工月平均工資低2319元。從2007年到2015年，8年間深圳政府購買社工服務(wù)的價(jià)格僅增長了27%，而同期在崗職工平均工資卻增長了109%，最低工資標(biāo)準(zhǔn)從850元增加到2030元，增加了1.4倍，同期房價(jià)更是翻了幾番。社工的待遇偏低、地位不高導(dǎo)致社工的自我認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同較低，相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生從事社會(huì)工作的意愿不足，社工行業(yè)人才短缺。在此背景下，各社工機(jī)構(gòu)競相挖人，導(dǎo)致社工流動(dòng)頻繁，流失偏多。據(jù)深圳市社會(huì)工作協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2008年，深圳社工流失率僅為8.2%，但此后逐年攀升，至2014年高達(dá)22.2%。2015年雖降至18.8%，但仍維持在高位。

（三）社工服務(wù)形式化宣傳化，專業(yè)水平有待提高

目前各地發(fā)展社會(huì)工作幾乎都采用政府購買服務(wù)方式，具體做法是：政府購買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)，并對其進(jìn)行量化考核和評估，同時(shí)要求社工服務(wù)有創(chuàng)新、出亮點(diǎn)。在政府購買服務(wù)背景下，各地社工機(jī)構(gòu)如雨后春筍，但是，由于社工薪酬缺乏吸引力，社工機(jī)構(gòu)普遍存在招工困難，不得不降低用人門檻，導(dǎo)致大量非專業(yè)人員涌入社工行業(yè)，稀釋、沖淡了社工服務(wù)的專業(yè)性。從工作內(nèi)容看，許多社工特別是社區(qū)服務(wù)中心社工提供的服務(wù)技術(shù)含量低、專業(yè)性不強(qiáng)，表現(xiàn)為“吹拉彈唱、視頻照相”；有些專業(yè)崗位社工由于缺乏后續(xù)培訓(xùn)、監(jiān)管和資源支持，服務(wù)的可持續(xù)性不足，職業(yè)倦怠較為普遍。有些社工出于考核評估的需要，花費(fèi)大量時(shí)間從事資料整理和文字工作，有的甚至不惜資料造假，騙取資金。此外，有關(guān)部門提出“有困難，找社工”的口號(hào)，導(dǎo)致社工給人以無所不能、無處不在的印象，也影響了社會(huì)工作的專業(yè)認(rèn)同。在量化考核和創(chuàng)新要求的雙重壓力下，社工機(jī)構(gòu)重視“鋪攤子”、“搶位子”，忽視社會(huì)工作的專業(yè)品質(zhì)和價(jià)值追求，熱衷于舉辦大型活動(dòng)，制造所謂“亮點(diǎn)”，爭取媒體報(bào)道，疲于完成量化指標(biāo)，疏于回應(yīng)居民的真實(shí)需求，導(dǎo)致社工服務(wù)形式化、宣傳化。

（四）管理體制不順，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重

行政化發(fā)展模式?jīng)Q定了社會(huì)工作的行政化管理方式。從表面看，在行政化管理方式中，政府無疑處于強(qiáng)勢地位，但是在實(shí)際運(yùn)作中，政府強(qiáng)勢和軟弱現(xiàn)象并存。一方面，政府在服務(wù)招標(biāo)、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)中表現(xiàn)強(qiáng)勢。政府享有單方定價(jià)權(quán)和管理權(quán)，社工機(jī)構(gòu)對購買服務(wù)的價(jià)格沒有任何談判空間，導(dǎo)致政府購買服務(wù)的程序虛置、價(jià)格偏低。另一方面，政府在社工機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作、勞動(dòng)關(guān)系、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面又表現(xiàn)出軟弱無力。目前，部分社工機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范、勞動(dòng)關(guān)系不和諧、財(cái)務(wù)過程不透明的現(xiàn)象比較突出，但是，政府監(jiān)管卻遭遇法律依據(jù)模糊，監(jiān)管手段乏力，監(jiān)管人員不足的尷尬。行政化管理方式的另一個(gè)特點(diǎn)是多頭管理現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以各地社區(qū)服務(wù)中心為例，除市、區(qū)兩級民政部門外，街道辦事處和居委會(huì)（工作站）都會(huì)對社區(qū)服務(wù)中心提出各種管理要求，甚至直接安排工作任務(wù)；同時(shí)，各級工青婦組織也會(huì)向社區(qū)服務(wù)中心分派任務(wù)。各部門的工作同時(shí)壓向社工，導(dǎo)致社工工作量增加，工作壓力加大，無法堅(jiān)持社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值，也降低了服務(wù)質(zhì)量和對職業(yè)的認(rèn)同感。多頭管理還表現(xiàn)在評估方面：市級層面既有對社工機(jī)構(gòu)的績效評估，也有對社會(huì)組織的等級評估；區(qū)級層面也有相應(yīng)的社工機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)。對于社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目，市、區(qū)、街道都有可能對項(xiàng)目運(yùn)作情況進(jìn)行評估。更糟糕的是，各個(gè)評估主體提出的評估標(biāo)準(zhǔn)往往不同，導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)中心疲于應(yīng)付，浪費(fèi)了大量的人力物力。

四、實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的轉(zhuǎn)型發(fā)展

對中國社會(huì)工作發(fā)展面臨的困境，學(xué)者們從不同的角度予以解釋，有學(xué)者將其總結(jié)為效率邏輯、社會(huì)認(rèn)同邏輯和路徑依賴邏輯。1效率邏輯認(rèn)為，社會(huì)工作是否能夠獲得社會(huì)的認(rèn)可最終取決于它所提供的服務(wù)是否有效。2換言之，社會(huì)工作的發(fā)展取決于它能在多大程度上解決社會(huì)問題。社會(huì)認(rèn)同邏輯認(rèn)為，社會(huì)工作作為一項(xiàng)有效的社會(huì)管理和服務(wù)制度，獲得了廣泛的社會(huì)認(rèn)同3，但是在我國只獲得形式承認(rèn)，而不是實(shí)質(zhì)承認(rèn)4，因此，實(shí)踐中出現(xiàn)某種程度的制度擱置現(xiàn)象。路徑依賴邏輯指出，社會(huì)工作的困境是制度變遷中路徑依賴的結(jié)果，這種路徑依賴通過“回報(bào)遞增”和“體制鎖定”這兩種具體機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。5

上述觀點(diǎn)對中國社會(huì)工作的發(fā)展都有一定的解釋力，但是，它們不能解釋社會(huì)工作發(fā)展的地域差異，也不能解釋多頭管理、薪酬待遇低、社工服務(wù)形式化等具體現(xiàn)象。毫無疑問，地域差異主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平造成的，但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的遼寧、安徽社工崗位在全國排名分別是第5和第6位，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的天津在持證人數(shù)、崗位開發(fā)和社工機(jī)構(gòu)數(shù)量上排名都靠后。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是唯一決定的因素。筆者認(rèn)為，行政化發(fā)展模式是解釋社會(huì)工作困境的有效視角。行政化推動(dòng)是行政化發(fā)展模式的基本要素之一，但是為什么現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)“推而不動(dòng)”現(xiàn)象？社工界經(jīng)常拿中共中央十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”來說明黨和政府對社會(huì)工作的重視。其實(shí)，黨的全會(huì)重視的事項(xiàng)很多，這種重視只是“宣示性重視”而不是“約束性重視”。換言之，它只是為政府發(fā)展社會(huì)工作提供了政策依據(jù)和可能性，并沒有成為約束政府行為的依據(jù)。政府系統(tǒng)對某項(xiàng)工作的重視也有“政府重視”和“部門重視”之分，前者的權(quán)威性和執(zhí)行力明顯高于后者。1目前對社會(huì)工作的重視主要是部門重視。宣示性重視和部門重視導(dǎo)致地方政府和部門對社會(huì)工作的選擇性關(guān)注，這是社會(huì)工作發(fā)展地域差異的重要原因之一。行政化支持和行政化管理是行政化發(fā)展模式的另外兩個(gè)基本要素。行政化支持對社會(huì)工作發(fā)展無疑是有利的，但是它存在兩個(gè)缺陷：一是行政化支持具有隨意性。政府對項(xiàng)目和崗位的資金支持額度偏低，社工機(jī)構(gòu)和社工沒有話語權(quán)。二是在行政化支持的同時(shí)，政府的制度供給不足導(dǎo)致社工機(jī)構(gòu)難以從其他渠道籌集資金。這兩個(gè)缺陷是社工待遇偏低的重要原因。多頭管理和社工服務(wù)形式化是行政化管理的表現(xiàn)形式和必然結(jié)果，這一點(diǎn)容易理解，此處不贅述。endprint

綜上所述，社會(huì)工作面臨的困境是行政化發(fā)展模式三個(gè)基本要素的具體體現(xiàn)，是行政化發(fā)展模式的固有內(nèi)容，因此，要突破這些困境，就必須調(diào)整和改革行政化發(fā)展模式。改革的方向是什么？如何調(diào)整？要回答這些問題就必須要充分認(rèn)識(shí)我國社會(huì)工作的發(fā)展趨勢。我國社會(huì)工作未來發(fā)展可能呈現(xiàn)如下態(tài)勢：一是推動(dòng)和參與主體從部門化到社會(huì)化。社會(huì)工作將不僅是某一政府部門的工作，而是眾多政府部門和社會(huì)各界共同參與的社會(huì)福利事業(yè)。二是服務(wù)內(nèi)容從職業(yè)化到專業(yè)化。專業(yè)性是社會(huì)工作發(fā)展的依據(jù)和生命線。可以預(yù)測，我國社會(huì)工作行業(yè)分工將越來越細(xì)化，專業(yè)領(lǐng)域快速發(fā)展，服務(wù)水平逐步提高。三是社會(huì)工作的影響從邊緣化到主流化。隨著社會(huì)工作成為全社會(huì)參與的社會(huì)福利事業(yè)，社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)知度和認(rèn)可度將越來越高，社會(huì)影響力也越來越大。為適應(yīng)社會(huì)工作的發(fā)展趨勢，社會(huì)工作發(fā)展模式需要從行政化向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變。

與行政化發(fā)展模式不同，專業(yè)化發(fā)展模式的三個(gè)基本要素是行政化推動(dòng)、社會(huì)化支持和專業(yè)化管理。圍繞這三個(gè)基本要素，通過以下路徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作發(fā)展模式向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變。

第一，從政策化推動(dòng)向法制化發(fā)展轉(zhuǎn)變。在行政化模式和專業(yè)化模式的基本要素中，有一點(diǎn)是相同的，即行政化推動(dòng)。作為中央集權(quán)國家，我國有行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)和制度基礎(chǔ)。發(fā)展社會(huì)工作離不開行政主導(dǎo)，需要行政化推動(dòng)。但是，專業(yè)化模式中的行政推動(dòng)與行政化模式有所不同，它通過社會(huì)工作法制化引領(lǐng)社會(huì)工作政策，推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展，克服宣示性重視和部門重視的不足。十年來，中央和地方出臺(tái)了一系列政策，極大推動(dòng)了社會(huì)工作的發(fā)展，但是也積累了一些問題。政策的特點(diǎn)是宣示性內(nèi)容多、操作性內(nèi)容少，而且不同部門甚至同一部門的政策難免有齟齬之處。因此，社會(huì)工作健康發(fā)展需要法律對成熟的政策加以確認(rèn)，對未來的方向加以引導(dǎo)，從而形成法律、法規(guī)、政策相銜接的社會(huì)工作制度體系，讓社會(huì)工作發(fā)展步入法制化軌道。

第二，從單一的行政化支持向多元的社會(huì)化支持轉(zhuǎn)變。要改變目前政府獨(dú)家資助社會(huì)工作的局面。政府要增加制度供給，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)登記為慈善組織，促進(jìn)其與基金會(huì)、企業(yè)對接，從而形成政府、基金會(huì)、企業(yè)、公眾等多元主體支持社會(huì)工作事業(yè)的格局；鼓勵(lì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開發(fā)特色服務(wù)項(xiàng)目，并試點(diǎn)服務(wù)收費(fèi)，探索和總結(jié)收費(fèi)項(xiàng)目在服務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠等方面的政策需求，為建立免費(fèi)服務(wù)和收費(fèi)服務(wù)相結(jié)合的社會(huì)工作服務(wù)體系奠定基礎(chǔ)。要改變目前只有社會(huì)工作機(jī)構(gòu)才能開展社會(huì)工作服務(wù)的狀況。鼓勵(lì)公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)本機(jī)構(gòu)專業(yè)發(fā)展需要，在業(yè)務(wù)范圍中增加社會(huì)工作項(xiàng)目，吸納社會(huì)工作者開展專業(yè)社工服務(wù)；鼓勵(lì)基層群團(tuán)組織、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、社會(huì)福利單位內(nèi)設(shè)社會(huì)工作事務(wù)部，吸納社會(huì)工作者開展與本單位業(yè)務(wù)相關(guān)的專業(yè)社工服務(wù)；鼓勵(lì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位合作，通過公辦民營、民辦公助等方式共同舉辦新型事業(yè)單位，吸納社會(huì)工作者開展專業(yè)社工服務(wù)。

第三，從單向的行政化管理向雙向的專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。專業(yè)化管理在管理理念、主體、過程和方式等方面與行政化管理有顯著差異，具有以下特點(diǎn)：在管理理念上，管理機(jī)關(guān)尊重社會(huì)工作的獨(dú)立品格和專業(yè)價(jià)值，在社會(huì)工作面前保持適當(dāng)?shù)闹t抑性。在管理主體上，除政府職能部門外，充分發(fā)揮社會(huì)工作行業(yè)組織的管理職能，通過制定行業(yè)規(guī)范、建立投訴機(jī)制、建設(shè)專業(yè)委員會(huì)等措施強(qiáng)化行業(yè)公信力。在管理過程中，管理機(jī)關(guān)和管理相對人之間既有自上而下的行政化要求，又有自下而上的專業(yè)化訴求，行政化要求得以落實(shí)，專業(yè)化訴求得以傾聽。在管理方式上，充分考慮社會(huì)工作服務(wù)主體、對象、方式的特殊性，把政府購買福利性服務(wù)與購買普通貨物區(qū)別開來，制定政府購買服務(wù)法作為政府采購法的特別法，采取與政府購買貨物不同的管理方式；除傳統(tǒng)的年檢等方式外，采取信息公開、黑名單、審計(jì)、抽檢、罰款等方式加強(qiáng)對社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在評估管理上，建立評估組織準(zhǔn)入制度，規(guī)范評估組織行為；簡化評估指標(biāo)體系，重點(diǎn)評估服務(wù)質(zhì)量和財(cái)務(wù)管理；改革評估方式，變多頭評估為集中統(tǒng)一評估，時(shí)間安排在年中和年末。

結(jié) 語

社會(huì)工作發(fā)展模式的實(shí)質(zhì)是國家和行業(yè)的關(guān)系。有學(xué)者從國家干預(yù)的角度，把社會(huì)工作分為三種形態(tài)：權(quán)力依附型，以英國為代表；合作型，以美國為代表；自主型，以澳大利亞為代表。1我國社會(huì)工作形態(tài)明顯屬于權(quán)力依附型，即使轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化發(fā)展模式也仍然具有強(qiáng)烈的權(quán)力依附特點(diǎn)。無論是行政化模式還是專業(yè)化模式，行政化推動(dòng)都是其基本要素，從這個(gè)意義上說，專業(yè)化發(fā)展模式只是對行政化發(fā)展模式的調(diào)整和揚(yáng)棄，而不是全盤否定。當(dāng)然，與行政化模式相比，專業(yè)化模式中的專業(yè)元素更多。正如王思斌指出，我國專業(yè)社會(huì)工作將從政府主導(dǎo)下的專業(yè)弱自主性嵌入向政府和專業(yè)合作下深度嵌入發(fā)展。2同時(shí)，政府的角色也有很大變化。政府既要擴(kuò)大社會(huì)工作職業(yè)化的規(guī)模，又要重視提高社會(huì)工作的專業(yè)服務(wù)水平；既要加強(qiáng)對社會(huì)工作職業(yè)化的管理，又要尊重社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值和獨(dú)立品格；既要培育、促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，也要對其加強(qiáng)規(guī)范管理，特別要加強(qiáng)對財(cái)務(wù)過程的監(jiān)管，保障社工的合法權(quán)益，確保機(jī)構(gòu)的非營利性。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

The Administrative Development Model and Transformation of Social Work in China

Xu Daowen

Abstract： The administrative development model of Chinas social work consists of three basic elements：administrative promotion， administrative support and administrative management. There are some basic characteristics in the model： policies from many departments， extensive development， imbalance between government and society， social governance goals. The administrative model has greatly promoted the development of social work in China， but it has also led to a series of difficulties in social work. To break through these difficulties， it is necessary to push the administrative model into a professional model. The three basic elements of professional model include the administrative promotion， social support and professional management. Accordingly， there are three development paths： transform policy dependency into the development by the legal system； transform administrative support into multiply social support； transform administrative management into professional management.

Keywords： Social Work； Administrative Development Model； Professional Development Modelendprint