政府治理對(duì)低碳農(nóng)業(yè)的作用探析

袁梁

摘 要：全球氣候問(wèn)題的凸顯和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)促使我國(guó)推動(dòng)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。低碳農(nóng)業(yè)是政府產(chǎn)業(yè)政策的體現(xiàn)，政府治理改革對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的作用。從政府治理與低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論邏輯上看，政府財(cái)政稅收的支持力度、政府的公共服務(wù)能力建設(shè)、組織協(xié)調(diào)能力、監(jiān)管能力建設(shè)對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：政府治理；低碳農(nóng)業(yè)；作用

中圖分類號(hào)：F323.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）28-0017-02

一、引言

近年來(lái)，隨著全球氣候問(wèn)題的日益凸顯和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益，克服傳統(tǒng)粗放式發(fā)展的弊端成為我國(guó)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在相當(dāng)程度上影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成效。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的推行和各項(xiàng)國(guó)家利農(nóng)惠農(nóng)政策的頒布，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但是從農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)還處于石化農(nóng)業(yè)的階段，農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立在大量消耗石油、化肥、農(nóng)業(yè)等工業(yè)產(chǎn)品的投入，由此導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染還是很高的。在全球氣候問(wèn)題凸顯和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，大力發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。事實(shí)上，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅是農(nóng)業(yè)技術(shù)層面的進(jìn)步，同時(shí)也離不開(kāi)政府的引導(dǎo)與支持。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，政府的引導(dǎo)和扶持都是不可或缺的因素。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革戰(zhàn)略，治理現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國(guó)改革的關(guān)鍵議題。從這個(gè)意義上講，探討政府治理對(duì)低碳農(nóng)業(yè)的作用具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府治理的重要性分析

隨著歷史的發(fā)展，國(guó)家在人類社會(huì)中所發(fā)揮的作用也越來(lái)越突出。在工業(yè)革命以前，國(guó)家的作用主要體現(xiàn)在維護(hù)基本的社會(huì)秩序，保障國(guó)家的生存安全。相比于今天，前工業(yè)革命時(shí)代國(guó)家的作用是相對(duì)單一的。隨著19世紀(jì)以來(lái)工業(yè)革命的發(fā)生以及資本主義經(jīng)濟(jì)體制的確立，人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜化，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和波動(dòng)頻繁發(fā)生。在這種情況下，國(guó)家改變了此前單一化和被動(dòng)化的角色，開(kāi)始在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮更加積極和關(guān)鍵的重要作用。國(guó)家的作用不能局限在維持社會(huì)秩序方面，同時(shí)還需要維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范，還向社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品。同時(shí)隨著世界體系的形成，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈化，國(guó)家開(kāi)始越來(lái)越深地介入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。在這樣的背景下，制定產(chǎn)業(yè)政策、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家的關(guān)鍵職能。從后發(fā)展國(guó)家的情況看，產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家職能的核心要素。一個(gè)國(guó)家只有具備強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策的制定和規(guī)劃能力，才能夠在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的國(guó)際環(huán)境中不斷發(fā)展自己。從這個(gè)意義上講，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策是現(xiàn)代國(guó)家治理能力的重要體系。政府作為國(guó)家治理體系的核心組織，其功能的發(fā)揮將直接決定著國(guó)家治理的狀況，因而政府治理構(gòu)成國(guó)家治理的核心要素。

三、政府治理對(duì)低碳農(nóng)業(yè)的作用

在當(dāng)今的世界，農(nóng)業(yè)同樣離不開(kāi)政府產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃和實(shí)施。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和繁榮具有基礎(chǔ)性作用。各國(guó)在實(shí)現(xiàn)政府治理中，都高度重視農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)業(yè)政策是政府產(chǎn)業(yè)政策在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的典型體系。低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政府的相關(guān)政策的支持，強(qiáng)有力的政府治理將對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。從內(nèi)在邏輯上講，政府治理對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)將具有如下幾個(gè)方面的作用。

首先，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展與政府財(cái)政稅收的支持力度密不可分。低碳農(nóng)業(yè)是新興事物，代表著未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。但是低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展還面臨著資金、技術(shù)乃至民眾觀念等方面的問(wèn)題。尤其在低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的初始階段，上述方面的困難還是非常明顯的。因此，推動(dòng)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，就離不開(kāi)政府財(cái)政稅收的相關(guān)支持乃至鼓勵(lì)。財(cái)稅政策作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展意義重大：政府財(cái)政資金的投入、財(cái)政補(bǔ)貼的方式、資源與環(huán)境的稅收政策，都將影響到低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平。從某種程度上講，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展是新技術(shù)新方法被逐步接受和采用的過(guò)程。由于受到傳統(tǒng)習(xí)慣、思維的影響，舊有的技術(shù)方法還將持續(xù)發(fā)揮作用。面對(duì)著上述的阻力，加快技術(shù)的替代過(guò)程至關(guān)重要。政府財(cái)政稅收支持力度將有效推動(dòng)技術(shù)更新替代的過(guò)程，引導(dǎo)更多農(nóng)民發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)。

其次，低碳農(nóng)業(yè)的普及推廣離不開(kāi)政府強(qiáng)有力的公共服務(wù)能力。公共服務(wù)能力是現(xiàn)代政府職能的核心要素，同時(shí)也是政府治理能力的決定性標(biāo)志。在農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型方面，政府的公共服務(wù)體系和服務(wù)能力至關(guān)重要。政府是否能夠提供低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的服務(wù)將影響到農(nóng)民發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的積極性和成效。一方面，低碳農(nóng)業(yè)包含諸多農(nóng)業(yè)新技術(shù)，新方法，新設(shè)備。作為新生事物，低碳農(nóng)業(yè)并不會(huì)自然而然地發(fā)展起來(lái)，這需要政府提供政策層面的支持，為低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展供給必不可少的公共服務(wù)，這些公共服務(wù)包括新技術(shù)的推廣、新設(shè)備的培訓(xùn)、新方法的學(xué)習(xí)等方面。在現(xiàn)實(shí)的情況下，這些方面的公共服務(wù)離不開(kāi)各級(jí)政府的供給。另一方面，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的制度和規(guī)范建設(shè)。提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的制度和規(guī)范，是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。在低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、碳交易制度平臺(tái)等方面都需要政府提供制度和規(guī)范，以促進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從這個(gè)角度而言，推動(dòng)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的制度和規(guī)范是政府公共服務(wù)的重要組成部分。

再次，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要政府強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)能力。低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，僅僅靠政府的某個(gè)部門或機(jī)構(gòu)是無(wú)法領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。事實(shí)上，低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及到政府體系中的農(nóng)業(yè)、財(cái)政、環(huán)境、工商、質(zhì)量監(jiān)督、林業(yè)等諸多部門。在推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，離不開(kāi)政府強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)能力。具體來(lái)說(shuō)，政府的組織協(xié)調(diào)能力體現(xiàn)在兩個(gè)方面。從橫向上看，政府需要在自身體系內(nèi)部有效協(xié)調(diào)上述部門的工作，以推動(dòng)低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展為核心任務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃各個(gè)部門在此過(guò)程中的定位和職責(zé)，厘清各自的權(quán)限，避免部門之間的相互推諉、議而不決、效率低效的困境。從縱向上看，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府之間同樣存在著組織協(xié)調(diào)的問(wèn)題。發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)是中央政府推動(dòng)的重大發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于地方政府而言，如何將中央的發(fā)展戰(zhàn)略貫徹好、落實(shí)好就需要處理好各級(jí)地方政府之間的組織協(xié)調(diào)關(guān)系。由于陜西省地域遼闊，各地區(qū)情況差異較大，政府層級(jí)相對(duì)較多，因此面臨著縱向協(xié)調(diào)的問(wèn)題。省內(nèi)各級(jí)政府需要將低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的任務(wù)逐級(jí)落實(shí)，并根據(jù)不同地區(qū)的各自特點(diǎn)，制定適合本地情況的低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展方案。由于我國(guó)各級(jí)政府間存在著職責(zé)同構(gòu)的體制性特征，因而容易導(dǎo)致目標(biāo)和任務(wù)層層下壓，加劇基層政府的壓力，影響政策實(shí)施效果。政府的組織協(xié)調(diào)能力建設(shè)要從橫向和縱向兩個(gè)方面都積極有效地進(jìn)行改革探索，構(gòu)建低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展所事宜的政府治理體系。

最后，低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政府監(jiān)管能力建設(shè)。監(jiān)管能力是現(xiàn)代政府治理的組成部分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日趨復(fù)雜化，能否對(duì)于這些活動(dòng)施加有效的監(jiān)管反映了政府治理水平的高低。低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展同樣離不開(kāi)政府的監(jiān)管，監(jiān)管的必要性來(lái)自于如下兩方面：一是低碳農(nóng)業(yè)還處在初級(jí)階段，各方面的舉措和實(shí)踐還有待鞏固。面對(duì)這種局面，政府施加必要的監(jiān)管非常必要，它有利于保障低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展按照相關(guān)規(guī)劃順利落實(shí)。對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，能夠及時(shí)有效地加以糾正。二是低碳農(nóng)業(yè)涉及到大量資源的投入和分配，施加必要的政府監(jiān)管有助于提高資源配置的效率。在國(guó)家的倡導(dǎo)下，陜西省各級(jí)政府高度重視，投入大量的人力、財(cái)力和物力，保障和支持低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。有效地監(jiān)管這些資源的使用效率同樣是政府的職責(zé)，就此而言，強(qiáng)化政府的監(jiān)管能力在推動(dòng)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。

綜合上述的分析我們認(rèn)為，在低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，政府治理發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。政府治理從財(cái)政稅收支持力度、公共服務(wù)能力、協(xié)調(diào)組織能力、監(jiān)管能力四個(gè)方面對(duì)于低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮不可或缺的推動(dòng)作用。通過(guò)這四個(gè)方面政府治理的改革探索，能夠更好服務(wù)于低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 吳高君]endprint