“利劍”伸向基層：市縣有了巡察組

“建立巡察制度就是要把巡視的成果向基層延伸，把巡視的一些好的做法和經(jīng)驗，向基層進行推廣，打通黨內(nèi)監(jiān)督的‘最后一公里?！?/p>

“巡視之所以形成那么大的震懾力，很大程度上來自于在調(diào)配人員上的空間很大，有強大的、專業(yè)的巡視組?！北本┐髮W廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水總結(jié)，巡察的難點就在于資源不足、人力不足，還有千絲萬縷避不開的人際關(guān)系。

“巡察作為一種流動性的監(jiān)督手段畢竟是短期的，只能作為監(jiān)督的一種補充手段，長期監(jiān)督主要還得依靠制度力量?！?/p>

南方周末記者 張笛揚 錢昊平

在黨的十九大開幕大會上，一個此前少有人注意到的制度被首次寫入中國共產(chǎn)黨最高級別的工作報告中。習近平同志在報告中提出，“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，“深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)?！?/p>

巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在十八大以來被廣泛應(yīng)用，在中央層面的表述中，巡視制度被形容為在反腐敗中發(fā)揮了“利劍”作用。巡察制度則被視為巡視制度向基層的延伸。

在巡察制度被寫進十九大報告之前，已有一系列中央文件闡述了這一新的制度。2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過了新的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中就明確：省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸。

2017年7月黨中央修改通過的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確提出：黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。

“地方上已經(jīng)有了一定的探索實踐，多項文件也在制度上確定了巡察制度在黨內(nèi)監(jiān)督的地位?！北本┐髮W廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水對南方周末記者分析，“十九大報告中再次提到建立巡察制度，這又加了一把火，意味著要把巡察制度在全國進行推開?！?/p>

基層存在巡視空白

一般認為，巡察制度被寄望于能覆蓋巡視難以觸及的基層監(jiān)督空白。

十八大以來，巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮了巨大作用，通過巡視，中央發(fā)現(xiàn)和查處了一批高級干部的腐敗問題。但按照《中國共產(chǎn)黨章程》，巡視制度僅限于黨中央和省級黨委開展，不過，黨的十九大上通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》則明確表述：實現(xiàn)巡視全覆蓋，開展中央單位巡視、市縣巡察，是巡視工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，必須加以堅持和發(fā)展。

“建立巡察制度就是要把巡視的成果向基層延伸，把巡視的一些好的做法和經(jīng)驗，向基層進行推廣，打通黨內(nèi)監(jiān)督的‘最后一公里?！鼻f德水對南方周末記者說，“就是要解決‘上面九級風浪，下面紋絲不動的問題?！?/p>

“相對于‘遠在天邊的‘老虎，群眾對‘近在眼前的‘蠅貪感受更為真切；‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！敝醒胙惨暪ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組辦公室曾這樣解釋建立巡察制度的原因：加強巡察監(jiān)督，就是要著力發(fā)現(xiàn)并及時糾正基層體制不健全、制度不完善、工作不扎實、執(zhí)行不到位等問題。

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華則認為，將巡視制度延伸推進到基層，同時反映了基層紀委的監(jiān)督作用有限。

基層是“熟人社會”，在一個縣里，干部之間怎么都能找到互相認識的人。“越是基層紀委，查案壓力越大，尤其是縣鄉(xiāng)一級紀委，能夠發(fā)揮的獨立辦案的作用非常有限?！甭欇x華對南方周末記者說，“我接觸過的不少基層紀委官員也覺得，最好是上級來查，他們配合就好了?！?/p>

在中央的要求下，各地關(guān)于建立巡察制度的規(guī)范相繼出臺。南方周末記者梳理發(fā)現(xiàn)，在各地出臺的文件當中，巡察工作機構(gòu)都是參照巡視工作組織架構(gòu)設(shè)定的，均成立了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察辦和巡察組。

南方周末記者注意到，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長一般由同級黨委書記或紀委書記擔任，副組長由組織部部長擔任。黨委書記為組長的，紀委書記一般為副組長。地級市的巡察辦主任和巡察組組長一般確認為正處級，縣巡察辦主任和巡察組組長一般是正科級。

何威在中部地區(qū)一個縣擔任巡察辦主任，他向南方周末記者介紹，當?shù)匾还渤闪⒘?個巡察組，巡察組長抽調(diào)自紀檢和組織部門，“我這個巡察辦主任是正科級，3個組長也是正科級，所以我開玩笑跟他們說，‘我不是你們的領(lǐng)導(dǎo)，但在工作上，你們要聽我的。”

對于巡察干部隊伍的建設(shè)，在各地建立巡察制度的文件當中也被專門提及。各地均提出要建立巡察干部人才庫，在吉林省委關(guān)于建立巡察制度的意見當中專門提出要“暢通巡察干部晉升、交流渠道，把巡察崗位作為培養(yǎng)鍛煉干部重要平臺”。內(nèi)蒙古的做法是，建立巡察干部考核機制，對專職巡察干部和抽調(diào)到巡察組參加巡察工作滿半年以上的干部，由同級黨委考核辦單獨進行考核。

南方周末記者觀察發(fā)現(xiàn)，在對巡察對象的范圍規(guī)定中，巡察制度也效仿了巡視制度可“下沉一級”的工作方法，多個地方的文件中均提出，由市級黨委巡察縣級、延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級黨委巡察鄉(xiāng)級、延伸到村和社區(qū)。

2017年8月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，要求市縣黨委在一屆任期內(nèi)實現(xiàn)巡察全覆蓋。

地方探索走在前面

從實際運行情況來看，巡察和巡視的主要工作方式都一樣，區(qū)別主要在于工作主體和監(jiān)督對象的級別不同。

“區(qū)分巡視和巡察，是為了實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的層次化和系統(tǒng)化?！鼻f德水告訴南方周末記者，“巡視關(guān)注一些宏觀性問題，比方說選人用人，巡察更多地關(guān)注一些老百姓身邊諸如‘雁過拔毛、‘鄉(xiāng)匪村霸之類的事情?！?/p>

在莊德水看來，巡察雖然在基層，面臨的問題看起來小，但是應(yīng)該有巡視等同的政治站位，要把巡視的震懾力和實踐總結(jié)得出的方法運用到基層反腐敗當中。

擔任縣巡察辦主任一職的何威告訴南方周末記者，在巡察過程中，“發(fā)現(xiàn)和解決的小問題較多，比如黨費交得不全，亂發(fā)補助?！辈贿^巡察發(fā)現(xiàn)的問題不少，其所在的縣2016年開展了兩輪巡察，巡察了12個單位，共發(fā)現(xiàn)了225個問題，全縣共有16人受到了組織處理。

事實上，在中央文件正式確定建立市縣黨委巡察制度之前，地方上普遍已經(jīng)開始了前期探索。來自中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年8月，全國市級黨委已全部開展巡察工作，94.8%的縣級黨委建立了巡察制度。

中部省份一地級市的紀檢官員向南方周末記者透露，當?shù)卦?016年5月就掛牌成立了巡察辦和6個巡察組，隨即開始了第一輪巡察工作。該官員稱，在首輪巡察開展之前，當?shù)貙ｉT邀請了省委巡視辦的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對巡察組的工作人員開展了培訓(xùn)。

河南是在探索建立市縣黨委巡察制度起步較早的省份。河南是一個有13萬個縣以下基層黨組織、61萬多名鄉(xiāng)科級以下黨員干部的中原大省，巡視制度難以覆蓋到基層的問題尤為突出。

河南省紀委公布的一組數(shù)據(jù)稱，2014年中央第八巡視組對河南省巡視發(fā)現(xiàn)的問題，90%以上來自基層；全省各級受理的群眾來信來訪中，來自基層干部和群眾的占80%以上。正是這組數(shù)據(jù)引起了河南省委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，2015年4月，河南省委決定在全省建立市、縣兩級黨委巡察制度。

河南省巡視辦主任張戰(zhàn)偉在接受媒體采訪時稱，“建立巡察制度，一方面可以把巡視工作向市縣延伸，尤其盯住‘一把手；另一方面，使市、縣兩級黨委由巡視監(jiān)督的被監(jiān)督者變?yōu)榘l(fā)力者，尤其是發(fā)揮縣委‘一線指揮部的作用，實現(xiàn)巡視監(jiān)督真正向基層延伸?！?/p>

2015年底，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黎曉宏到河南信陽召開現(xiàn)場會，黎曉宏在會上表態(tài)稱將在全國探索建立巡察制度，推動巡視工作向下延伸。南方周末記者了解到，這是中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)負責人對建立巡察制度的首次表態(tài)，而這個現(xiàn)場會選擇在河南信陽召開，也和當?shù)氐奶剿髦苯酉嚓P(guān)。

“不能全部照搬 巡視的做法”

對于已經(jīng)開始探索巡察制度的地方來說，也發(fā)現(xiàn)了不少問題。

“我們縣一級巡察跟上級的巡視工作差別很大，這也是我們的困惑所在，”何威告訴南方周末記者，“我們每個一個單位，也都公布了舉報電話號碼、電子郵箱，而且還實行給巡察組郵寄免費，這些也在當?shù)仉娨暸_公布了，但幾乎沒有實名舉報的，原因就在于縣域是個小地方，熟人社會下，群眾反映問題放不開。”

何威介紹，“通過談話，也很難發(fā)現(xiàn)問題，一般都不會說別人的問題和缺點。所以，我們發(fā)現(xiàn)問題，更多的是通過查閱資料、賬目，從中發(fā)現(xiàn)一些問題。”

“群眾反映問題放不開”的現(xiàn)象在基層的巡察工作中普遍存在。河南濮陽縣第一巡察組組長王亞民在接受媒體采訪時介紹，很多村民世代生活在本地，不便直接指出某人的問題，對巡察組人員來說，學會從“話里找話”就顯得特別重要。

濮陽縣的一個案例是，巡察組在巡察過程中聽到村民在聊天中評價，村支書陳某是個“大孝子”。巡察組隱隱感覺到這話味道不對，進一步了解情況發(fā)現(xiàn)，陳某的母親剛剛六十出頭，卻把村里一個八十多歲老人的補貼給頂了。巡察組將這一問題線索移交紀委后，作出對陳某黨內(nèi)嚴重警告處分，并責令其返還冒領(lǐng)的補貼。

基層的熟人社會不僅影響巡察組收集問題線索，對巡察人員的回避也提出了更高的要求。何威到單位巡察時，遇到過不少求情、打招呼的情況，“中央和省里巡視組對回避的要求很嚴格，組長、副組長是不能到自己的原籍地和工作過的地方去巡視，一般工作人員也有回避要求?！?/p>

何威所在縣的官員幾乎都是本地人，“我們只能做到對巡察組長和副組長進行適當回避，一般是組長副組長不能去工作過的部門巡察，我們在分配巡察任務(wù)時，會讓巡察組人員先說說他們跟被巡察單位的主要領(lǐng)導(dǎo)以及財物人員有無深的交往，讓他們先申報，能做的也僅此而已。”

巡察組的駐地選擇也會給巡察工作造成影響?！把惨曇话愣际羌凶∷?，便于大家溝通工作，也方便群眾找到地點舉報。但在縣里就不行了，現(xiàn)在嚴格遵守八項規(guī)定，在巡察縣直機關(guān)時，我們怕群眾說我們離家這么近還要集中住宿，擔心群眾說‘巡察還沒有開始，你們的生活標準就提高了?！焙瓮δ戏街苣┯浾哒f，他曾向上級反映過集中住宿的問題，但考慮到影響，最終決定在縣城進行巡察時就不集中住宿了，但是這給工作帶來的影響是顯而易見的。

在巡察組的人員配置上，基層面臨著不小的壓力。何威向南方周末記者透露，其所在的縣巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組共有18個行政編制，“這些編制的到位是很困難的，現(xiàn)在要求總的行政編制不增加，只能從其他部門調(diào)劑，哪個部門被砍掉一個編制，那簡直都是要命的事。”

作為縣巡察辦主任的何威本想從紀委機關(guān)多抽調(diào)一些人來補充，但該縣紀委本身也很缺人手，巡察辦只能從其他機構(gòu)抽人，“這就導(dǎo)致很多人經(jīng)驗不足，我們巡察辦現(xiàn)在有18個人，但有過紀檢工作經(jīng)驗的只有5人，有組織工作經(jīng)歷的就兩三人?！?/p>

“巡視之所以形成那么大的震懾力，很大程度上來自于在調(diào)配人員上的空間很大，有強大的、專業(yè)的巡視組?！鼻f德水總結(jié)，巡察的難點就在于資源不足、人力不足，還有千絲萬縷避不開的人際關(guān)系。諸多問題考驗著派出巡察組的黨委的行動力，不過，莊德水認為，“只要地方黨委愿意在巡察上動真格，肯定能創(chuàng)新出解決這些問題的方法。”

張戰(zhàn)偉在總結(jié)河南探索巡察制度的經(jīng)驗時也指出，“巡察工作主體和對象不同，決定了巡察不能全部照搬照抄巡視的做法?！?/p>

中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員、辦公室主任黎曉宏也曾撰文指出，市縣巡察起步穩(wěn)、推進快、成效好，同時還有一些具體困難和現(xiàn)實問題有待解決，特別是巡察工作的法規(guī)依據(jù)、職能定位、工作規(guī)范、機構(gòu)設(shè)置等需要進一步明確。

不少地方已經(jīng)注意到了巡察工作中存在的困難并試圖拿出解決方案。為了規(guī)避人情風險，多地采取巡察“一事一授權(quán)”等工作規(guī)則，在常規(guī)巡察的同時還采取“異地巡察”、“交叉巡察”等方式。

雖然巡察制度填補了巡視無法深入基層的空白，但中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華認為，巡察制度很難徹底解決基層腐敗問題，“巡察作為一種流動性的監(jiān)督手段畢竟是短期的，只能作為監(jiān)督的一種補充手段，長期監(jiān)督主要還得依靠制度力量?！甭欇x華把長期監(jiān)督的希望寄予當下正探索成立的監(jiān)察委上。

聶輝華還提出，“基層的行政力量有限，基層的腐敗問題更需要依靠群眾的監(jiān)督和舉報。巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種形式，需要結(jié)合好群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，鼓勵公眾成為行動者?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中何威為化名）