美國(guó)城市交通規(guī)劃的歷史性概述

屠敏之

摘要：上世紀(jì)90年代開(kāi)始，關(guān)于交通對(duì)生活質(zhì)量與環(huán)境的影響的關(guān)切逐漸增多，這種關(guān)切不僅限于美國(guó)且遍布全世界，交通規(guī)劃的手段亟待拓展，為此美國(guó)城市交通規(guī)劃圍繞出臺(tái)的一體化地面交通權(quán)益法案ISTEA即“冰茶法案”，展開(kāi)了一系列的聯(lián)邦行動(dòng)和民間活動(dòng)。這些可持續(xù)交通發(fā)展進(jìn)程，體現(xiàn)了美國(guó)城市交通規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化應(yīng)對(duì)策略，即美國(guó)城市交通規(guī)劃經(jīng)歷了從單純目的到多元目的的發(fā)展過(guò)程，經(jīng)歷了不斷應(yīng)對(duì)新的問(wèn)題和關(guān)切的探索過(guò)程，且美國(guó)城市交通規(guī)劃的進(jìn)程是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

關(guān)鍵詞：城市交通規(guī)劃；“冰茶法案”；空氣質(zhì)量；各層級(jí)政府

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.020

一、美國(guó)城市交通規(guī)劃的系列可持續(xù)進(jìn)程

上世紀(jì)90年代開(kāi)始，關(guān)于交通對(duì)生活質(zhì)量與環(huán)境的影響的關(guān)切逐漸增多，這種關(guān)切不僅限于美國(guó)且遍布全世界，交通規(guī)劃的手段亟待拓展；這個(gè)時(shí)期美國(guó)出臺(tái)一體化地面交通權(quán)益法案ISTEA（本文后面簡(jiǎn)稱(chēng)為“冰茶法案”）。從上世紀(jì)最后十年至本世紀(jì)初這段歷程看，美國(guó)城市交通規(guī)劃的進(jìn)程可以概括為以下一系列圍繞冰茶法案展開(kāi)的聯(lián)邦行動(dòng)（action）和民間活動(dòng)。

（一）美國(guó)城市會(huì)議

1992年5月6～9日，在北卡羅萊納州夏洛特市召開(kāi)了一個(gè)會(huì)議，目的是為依照1991年冰茶法案和1990年清潔空氣法案修正案來(lái)制定適宜的規(guī)劃和決策流程提供初步指導(dǎo)。會(huì)議的5個(gè)專(zhuān)題討論會(huì)涉及州交通規(guī)劃、州實(shí)施計(jì)劃（SIP）、管理系統(tǒng)、交通改進(jìn)計(jì)劃（TIP）和大都市長(zhǎng)期規(guī)劃。

會(huì)議的結(jié)論涉及多個(gè)議題，包括：靈活投資的成功有賴(lài)于州和地方官員的共同決策；使美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）參與但又不犧牲其管理職能是使空氣質(zhì)量和交通規(guī)劃的職能成功整合的關(guān)鍵；若欲使新的規(guī)劃范圍有意義，州和MPO必須擴(kuò)大參與對(duì)象以包含全部社區(qū)利益；聯(lián)邦指導(dǎo)應(yīng)是普遍的和靈活的；聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持開(kāi)展地方倡議和鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)；批準(zhǔn)州和區(qū)域交通規(guī)劃時(shí)除考慮多因素外還應(yīng)當(dāng)考慮生活質(zhì)量方面的因素；需要特別注意交通與用地的聯(lián)系；應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化聯(lián)合交通和空氣質(zhì)量的規(guī)劃之復(fù)雜性。

（二）出行模型改進(jìn)計(jì)劃

1991年秋，DOT和EPA制定出行模型改進(jìn)計(jì)劃（TMIP）以適應(yīng)1991年冰茶法案和1990年清潔空氣法案修正案的要求。TMIP在于改進(jìn)客、貨運(yùn)出行分析和預(yù)測(cè)技術(shù)、為州和地方機(jī)構(gòu)提供應(yīng)用性。這個(gè)計(jì)劃分5條線(xiàn)展開(kāi)：A線(xiàn)“延伸”（outreach）——目的在于改進(jìn)州和地方交通機(jī)構(gòu)應(yīng)用性方面的技術(shù)支持、培訓(xùn)、操作手冊(cè)、宣傳資料、會(huì)議和交換中心這些功能的實(shí)踐水平；B線(xiàn)“近期改善”——旨在掌握傳統(tǒng)出行預(yù)測(cè)流程所使用的最優(yōu)和最新的技術(shù)及手段，并使之可用于地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，它側(cè)重于對(duì)現(xiàn)狀流程作出即時(shí)改進(jìn)以適時(shí)滿(mǎn)足新的法定條件；C線(xiàn)“長(zhǎng)期改善”——目的是形成新一代出行預(yù)測(cè)步驟，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為此開(kāi)發(fā)了一個(gè)新的手段，名為“交通分析和仿真系統(tǒng)”（TRANSIMS），用以模擬住戶(hù)、個(gè)人的行為和交通網(wǎng)絡(luò)的車(chē)輛運(yùn)行；D線(xiàn)“數(shù)據(jù)”——支持既有方法的改進(jìn)和發(fā)展新技術(shù)這兩方面的數(shù)據(jù)，最終目的是指導(dǎo)數(shù)據(jù)采集計(jì)劃的變化；E線(xiàn)“用地”——目的在于提高用地預(yù)測(cè)技術(shù)的質(zhì)量，包括區(qū)域性預(yù)測(cè)模型的必要性和了解城市設(shè)計(jì)對(duì)出行的影響的必要性。

（三）宜居社區(qū)的倡議

宜居社區(qū)的倡議（Livable Communities Initiatives，LCI）由聯(lián)邦公交總署（FTA）提出以推廣公交使用。LCI旨在以高密度混合用地通過(guò)出行需求和停車(chē)管理政策的強(qiáng)化這一發(fā)展模式替代低密度以小汽車(chē)服務(wù)為主的蔓延發(fā)展模式，目的是促進(jìn)和支持以公交為導(dǎo)向的設(shè)計(jì)或新傳統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)。

LCI目標(biāo)：1.加強(qiáng)公交與社區(qū)規(guī)劃的聯(lián)系，包括支撐性用地政策和城市設(shè)計(jì)；2.促進(jìn)決策流程中社區(qū)的主動(dòng)性和多元參與；3.增加到崗位、教育和其他社區(qū)設(shè)施及服務(wù)的通道；4.來(lái)自聯(lián)邦、州和地方計(jì)劃的均衡資源。LCI共投資16個(gè)項(xiàng)目、共計(jì)$6 890萬(wàn)，其中聯(lián)邦公交總局（FTA）負(fù)擔(dān)3 500萬(wàn)；這些項(xiàng)目作為公交項(xiàng)目的配套包含多種設(shè)施諸如：兒童看護(hù)中心、警察亭、社區(qū)中心、巴士避雨亭、信息亭、安全改進(jìn)、巴士和自行車(chē)通道、公交廣場(chǎng)、學(xué)齡前設(shè)施、衛(wèi)生保健所和圖書(shū)館。

（四）1992能源政策法案

經(jīng)廣泛辯論后通過(guò)的1992年能源政策法案涉及面較廣、覆蓋了能源生產(chǎn)、保護(hù)，廢料處理，替代燃料，稅和稅收激勵(lì)措施。若干條款直接與交通相關(guān)，譬如：法案提高公交乘客每月免稅補(bǔ)貼至$60，規(guī)定停車(chē)補(bǔ)貼每月超過(guò)$155的小汽車(chē)用戶(hù)應(yīng)納稅，這些條款使得對(duì)小汽車(chē)和公交的補(bǔ)貼處于同等水平。

法案確定分階段推進(jìn)使用替代燃料車(chē)輛的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，替代燃料包括壓縮天然氣、乙醇、甲醇、丙烷、電和氫氣。分階段推進(jìn)的要求是：到1999年替代燃料車(chē)輛占聯(lián)邦購(gòu)車(chē)總量的75%、占公司購(gòu)車(chē)總量的90%，到2000年替代燃料車(chē)輛占州購(gòu)車(chē)總量的75%。法案授權(quán)一個(gè)每年$5 000萬(wàn)電動(dòng)車(chē)輛的十年示范計(jì)劃，一個(gè)五年$4 000萬(wàn)電動(dòng)車(chē)輛基礎(chǔ)設(shè)施及支持系統(tǒng)的發(fā)展計(jì)劃，一個(gè)每年$3 500萬(wàn)城市公交巴士替代燃料的三年示范計(jì)劃。

（五）遠(yuǎn)程上班的啟示

美國(guó)交通部（DOT）根據(jù)1992年交通部撥款法案開(kāi)展了一項(xiàng)遠(yuǎn)程上班的研究（telecommuting），以了解遠(yuǎn)程上班對(duì)減少交通擁擠及其所導(dǎo)致的空氣污染、能源消耗、事故和新的交通設(shè)施建設(shè)的可能性。研究發(fā)現(xiàn)：美國(guó)存在不少遠(yuǎn)程上班、且規(guī)模在迅速擴(kuò)大，預(yù)計(jì)遠(yuǎn)程上班的人數(shù)將從1992年的200萬(wàn)升至2002年的750～1 500萬(wàn)；并且認(rèn)為下個(gè)十年遠(yuǎn)程上班這一方式在減少擁擠、空氣污染、交通事故和能源消耗方面將產(chǎn)生顯著的公共效益，但蟄伏的出行需求出現(xiàn)后可能會(huì)消除擁擠和空氣質(zhì)量方面的效益；研究認(rèn)為當(dāng)時(shí)大多數(shù)遠(yuǎn)程上班的電信服務(wù)和設(shè)備是充分的，寬帶在當(dāng)時(shí)是有用的而在將來(lái)則是必需的。endprint

研究提出若干建議。首先，DOT必須積極推廣遠(yuǎn)程上班、作為減少小汽車(chē)使用的一個(gè)交通需求措施；其次，按照冰茶法案，遠(yuǎn)程上班項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有聯(lián)邦援助資格以制定遠(yuǎn)程上班計(jì)劃，它可適用于規(guī)劃、管理、組織、推廣、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、培訓(xùn)和公眾宣傳活動(dòng)但不適用于購(gòu)買(mǎi)和配備遠(yuǎn)程上班的設(shè)施，此外合乎清潔空氣法案條件、具有空氣質(zhì)量效益的交通項(xiàng)目和計(jì)劃可使用聯(lián)邦基金也適用于遠(yuǎn)程上班活動(dòng)；再次，遠(yuǎn)程上班計(jì)劃必須從屬于州和地方制定的交通規(guī)劃及計(jì)劃，DOT建議相關(guān)部門(mén)發(fā)布遠(yuǎn)程上班相關(guān)信息。

（六）大都市和州的規(guī)劃條例

根據(jù)冰茶法案，州和大都市交通規(guī)劃實(shí)施條例于1993年10月發(fā)表。

大都市交通規(guī)劃條例針對(duì)規(guī)劃流程提出15個(gè)規(guī)劃要素。條例為開(kāi)展重大投資研究（MIS）提供了指南，便于分析新建交通設(shè)施或設(shè)施通行能力大增的情形。條例針對(duì)把管理系統(tǒng)整合到總體規(guī)劃流程以及合規(guī)條件中交通和空氣質(zhì)量規(guī)劃的銜接，提出了財(cái)政計(jì)劃方面的條件以保證財(cái)政資源對(duì)于實(shí)施交通規(guī)劃之所有要素是合理可用的。大都市交通規(guī)劃流程必須由州和MPO進(jìn)行年度自證，且至少每隔三年由聯(lián)邦公路署（FHWA）和聯(lián)邦公交總署（FTA）審核以確定流程是否符合條例提出的條件。

州交通規(guī)劃的條件與大都市交通規(guī)劃的相當(dāng)一致，州必須制定一個(gè)州的多式聯(lián)運(yùn)長(zhǎng)期交通規(guī)劃、須包含23個(gè)要素。這些規(guī)劃必須與MPO制定的大都市交通規(guī)劃銜接，州的交通規(guī)劃流程必須為用戶(hù)、交通供應(yīng)方和公眾提供充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)；州也必須制定近期州交通改進(jìn)計(jì)劃（STIP）。

（七）交通-空氣質(zhì)量合規(guī)條例

1993年11月美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）發(fā)表了1990年清潔空氣法案修正案（CAAA）第176條款關(guān)于交通合規(guī)（conformity）的條例。CAAA對(duì)“合規(guī)”的定義是：交通規(guī)劃和計(jì)劃的目的在于實(shí)現(xiàn)州實(shí)施計(jì)劃（SIP）提出的空氣質(zhì)量改善目標(biāo)。

條例規(guī)定了交通規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目獲得合規(guī)鑒定的步驟和標(biāo)準(zhǔn)。未達(dá)標(biāo)地區(qū)和維持地區(qū)（即之前未達(dá)標(biāo)而目前已達(dá)標(biāo)的地區(qū)）必須獲得合規(guī)鑒定。合規(guī)分析各種規(guī)劃排放導(dǎo)致的空氣質(zhì)量是否在SIP幅度內(nèi)，合規(guī)分析的對(duì)象包括具有區(qū)域重要性的所有交通項(xiàng)目，STIP、TIP及單個(gè)交通項(xiàng)目也受合規(guī)鑒定的制約；交通規(guī)劃、STIP和TIP及單個(gè)交通項(xiàng)目還必須實(shí)施SIP提出的交通管理措施（TCM）。

（八）交通管理系統(tǒng)

1991年冰茶法案要求州和大都市地區(qū)建立和實(shí)施6個(gè)管理系統(tǒng)：公路車(chē)道（PMS），橋梁（BMS），公路安全（SMS），交通擁擠（CMS），公共交通設(shè)施與設(shè)備（PTMS）和多式聯(lián)運(yùn)交通及系統(tǒng)（IMS）；目的在于有助于州和地方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)選擇具有成本效益的政策、計(jì)劃和項(xiàng)目以保護(hù)和提升國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施的作用。

冰茶法案要求各州于1995年建立這些交通管理系統(tǒng)，并于1995年1月1日前證明已經(jīng)完成系統(tǒng)建設(shè)；州和MPO必須合作建立和實(shí)施管理系統(tǒng)，不能如期建立管理系統(tǒng)的州將扣留分?jǐn)偦鸬?0%。在交通管理區(qū)（TMAs），擁擠管理系統(tǒng)（CMS）必須通過(guò)運(yùn)用出行需求和營(yíng)運(yùn)管理的策略以實(shí)現(xiàn)對(duì)新的及既有的交通設(shè)施的有效管理。鑒于管理系統(tǒng)增加州和MPO數(shù)據(jù)采集和報(bào)告方面大量負(fù)擔(dān)的關(guān)切，1995年國(guó)家公路系統(tǒng)命名法案取消必須建立州交通管理系統(tǒng)的條款，是否建立管理系統(tǒng)交由各州自行裁決，然而很多州按各自需求建立和實(shí)施了管理系統(tǒng)。

（九）基礎(chǔ)設(shè)施投資原則

1994年1月26日發(fā)布的12893執(zhí)行令提出聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施投資原則，適用所有負(fù)有基礎(chǔ)設(shè)施職責(zé)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。原則要求所有投資基于系統(tǒng)的效益和成本分析，包括定性和定量的計(jì)算。這些分析必須比較一套綜合選項(xiàng)，包括管理的需求、設(shè)施的修理和設(shè)施的擴(kuò)充這些方面。

執(zhí)行令要求對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)高效的管理、側(cè)重提高設(shè)施的營(yíng)運(yùn)和維護(hù)及利用收費(fèi)進(jìn)行需求管理；它要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在投資和管理基礎(chǔ)設(shè)施上尋求與私營(yíng)部門(mén)合作。

（十）環(huán)境公正法令

1994年2月11日克林頓總統(tǒng)發(fā)布名為“針對(duì)少數(shù)族裔人口和低收入人口的環(huán)境公正的聯(lián)邦行動(dòng)”12898執(zhí)行令，目的在于關(guān)注少數(shù)民族和低收入的社區(qū)的環(huán)境和健康狀況，保證聯(lián)邦計(jì)劃及活動(dòng)不使用種族、膚色或血統(tǒng)歧視標(biāo)準(zhǔn)、方法和慣例。執(zhí)行令要求以國(guó)家環(huán)境政策法案（NEPA）的環(huán)境影響流程解決環(huán)境公正問(wèn)題，按此流程分析聯(lián)邦行動(dòng)方案和項(xiàng)目時(shí)須包含對(duì)少數(shù)民族和低收入的社區(qū)的人的健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響的分析；緩解措施必須針對(duì)給少數(shù)民族和低收入的社區(qū)帶來(lái)的顯著及負(fù)面的環(huán)境影響，分析影響和制定緩解措施的過(guò)程中必須提供受影響社區(qū)發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

1995年5月DOT主辦“環(huán)境公正與交通：建立模范合作關(guān)系”會(huì)議，以期制定策略和建立有效合作關(guān)系應(yīng)對(duì)環(huán)境公正的關(guān)切。1997年4月DOT確立實(shí)現(xiàn)環(huán)境公正的流程作為該機(jī)構(gòu)任務(wù)之一。

（十一）大都市交通規(guī)劃?rùn)C(jī)制會(huì)議

冰茶法案出臺(tái)后，DOT和TRB合辦會(huì)議評(píng)價(jià)施行大都市交通規(guī)劃條款的進(jìn)展及MPO執(zhí)行法案條款的能力；大會(huì)與會(huì)者包括聯(lián)邦和州的政府官員、MPO、大學(xué)、咨詢(xún)公司和社區(qū)活躍團(tuán)體。會(huì)議背景材料是美國(guó)政府間關(guān)系顧問(wèn)委員會(huì)（ACIR）的一份調(diào)查報(bào)告，MPO的能力：改進(jìn)MPO的能力以助施行國(guó)家交通政策。研究發(fā)現(xiàn)MPO因冰茶法案而發(fā)生了一些積極的變化，包括：公共參與增加了，空氣質(zhì)量分析步驟改進(jìn)了，政府間協(xié)調(diào)以及考慮多式聯(lián)運(yùn)議題增加了。同時(shí)，MPO的負(fù)面關(guān)切也相應(yīng)增加，這包括：條例負(fù)擔(dān)和工作量、最后期限、期望、內(nèi)部割裂及與州交通部門(mén)關(guān)系緊張。報(bào)告建議采取若干行動(dòng)為MPO制定一個(gè)能力培育計(jì)劃并支持其減輕條例負(fù)擔(dān)。

大會(huì)討論以下相關(guān)議題：作用和職責(zé)，公共參與，財(cái)政現(xiàn)狀，技術(shù)銜接，決策制定和相關(guān)活動(dòng)納入流程；與會(huì)者的普遍共識(shí)是冰茶法案冰茶法案為強(qiáng)化大都市交通規(guī)劃流程提供很多機(jī)會(huì)，總體感覺(jué)是支持冰茶法案的基本理念。大會(huì)意見(jiàn)與ACIR報(bào)告的建議一致且互補(bǔ)：兩者均側(cè)重提高技術(shù)援助，發(fā)展步驟和制定培訓(xùn)計(jì)劃，開(kāi)展健全案例研究、同行交流和簡(jiǎn)化流程。endprint

（十二）擴(kuò)大大都市公路通行能力

1991年冰茶法案和1990年清潔空氣法案修正案集中關(guān)注大都市地區(qū)因擴(kuò)建公路誘發(fā)出行及對(duì)空氣質(zhì)量和能源消耗潛在影響這些議題。TRB開(kāi)展一項(xiàng)調(diào)研，評(píng)價(jià)提高公路通行能力對(duì)交通流、出行需求、用地、車(chē)輛排放、空氣質(zhì)量和能源利用的影響的相關(guān)證據(jù)。研究斷言抑制機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)的政策對(duì)空氣質(zhì)量的影響是微弱的，提高重大公路通行能力可能有較大影響但可能需要較長(zhǎng)時(shí)間才影響到空間模式和誘發(fā)出行、最后才影響空氣質(zhì)量；與抑制出行增加的手段相比，機(jī)動(dòng)車(chē)技術(shù)的改進(jìn)將更有益于改善空氣質(zhì)量。

（十三）1995年國(guó)家公路系統(tǒng)命名法案

1995年11月28日克林頓總統(tǒng)簽署1995年國(guó)家公路系統(tǒng)命名法案，NHS獲得法律效力。NHS含州際公路系統(tǒng)、共長(zhǎng)1.6萬(wàn)英里，占全國(guó)道路4%、負(fù)載公路總交通量40%和卡車(chē)總交通量70%；約90%人口居住在距離NHS道路5英里范圍內(nèi)。除了命名國(guó)家公路系統(tǒng)外，法案取消了小汽車(chē)和卡車(chē)55英里/小時(shí)的全國(guó)速度限制，取消對(duì)未能實(shí)施公路摩托車(chē)頭盔法律的州的投資處罰。

（十四）重大投資研究

重大投資研究（MIS）條例要求任何一項(xiàng)重大交通投資都必須對(duì)所有合理的多式聯(lián)運(yùn)交通改進(jìn)策略方案作評(píng)價(jià)以解決次區(qū)域通道內(nèi)的問(wèn)題。MIS是多個(gè)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)方之間的一個(gè)合作流程，必須形成多種投資方案或策略并評(píng)價(jià)這些方案在實(shí)現(xiàn)地方、州和國(guó)家的目的和目標(biāo)上的效果和成本效益。流程須考慮各種方案的直接與非直接成本并考慮機(jī)動(dòng)性改善，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本，安全，營(yíng)運(yùn)效率，土地使用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政金融和能源消耗諸如此類(lèi)的因素。

1996年2月25～28日在舊金山召開(kāi)MIS流程效果的評(píng)價(jià)會(huì)議。會(huì)議一致認(rèn)為MIS是有用的技術(shù)，它反映冰茶法案的目標(biāo)，包括：提高了的機(jī)動(dòng)性，多式聯(lián)運(yùn)，創(chuàng)新，靈活性，改善了的空氣質(zhì)量，使用新技術(shù)，決策中包含公共參與，交通投資與土地使用、環(huán)境和其他社區(qū)利益協(xié)調(diào)諸方面。

（十五）國(guó)家交通系統(tǒng)

1993年末，使用國(guó)家績(jī)效評(píng)估（NPR）指導(dǎo)和影響制定地面交通財(cái)政援助計(jì)劃再授權(quán)部門(mén)提案的流程被啟動(dòng)，交通部開(kāi)始從用戶(hù)的角度評(píng)估和分析交通系統(tǒng)績(jī)效。第一個(gè)目標(biāo)是NHS倡議，重點(diǎn)在于形成一個(gè)評(píng)估國(guó)家交通系統(tǒng)的流程。

國(guó)家交通系統(tǒng)倡議進(jìn)展報(bào)告描述國(guó)家交通績(jī)效的一組指標(biāo)及國(guó)家交通網(wǎng)絡(luò)分析能力的研究及應(yīng)用。這些工具將用于評(píng)價(jià)國(guó)家交通系統(tǒng)，確定和分析影響交通的主要議題并分析政策、計(jì)劃管理和條例選項(xiàng)。這些工作的目的是編寫(xiě)國(guó)家交通系統(tǒng)狀況的雙年報(bào)告。

（十六）銜接用地，交通和空氣質(zhì)量

1990年，俄勒崗千人聯(lián)合會(huì)成立“銜接用地、交通、空氣質(zhì)量”組織（LUTRAQ）、作為俄勒崗州波特蘭西南側(cè)周邊建設(shè)輔道提案的應(yīng)對(duì)。LUTRAQ分析了應(yīng)用TOD與輕軌系統(tǒng)結(jié)合的公路輔道替代方案，這一新傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃原則開(kāi)發(fā)用地的目的是鼓勵(lì)更多步行、自行車(chē)和公交的同時(shí)減少使用小汽車(chē)。研究結(jié)論是：與公路輔道方案相比，輕軌/TOD策略可能顯著減少擁擠、小汽車(chē)出行、VMT和空氣污染排放；因而它是唯一滿(mǎn)足清潔空氣法案條件的方案。波特蘭區(qū)域政府為L(zhǎng)UTRAQ作了背書(shū)，將該方案納入?yún)^(qū)域的用地與交通遠(yuǎn)期規(guī)劃。

二、美國(guó)城市交通規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化應(yīng)對(duì)策略

首先，美國(guó)城市交通規(guī)劃經(jīng)歷了從單純目的到多元目的的發(fā)展過(guò)程。

城市交通規(guī)劃是從上世紀(jì)三四十年代的公路和公交規(guī)劃活動(dòng)演變而來(lái)的。最初這些活動(dòng)主要目的僅限于提高單個(gè)交通設(shè)施的設(shè)計(jì)和營(yíng)運(yùn)，其重點(diǎn)是升級(jí)改造及擴(kuò)展這些設(shè)施，故早期城市交通規(guī)劃的研究主要以系統(tǒng)為導(dǎo)向、以20年為期限、以區(qū)域?yàn)閷?duì)象。因?yàn)閲?guó)家州際公路和防御公路系統(tǒng)的立法要求按20年預(yù)測(cè)交通量為依據(jù)設(shè)計(jì)主要公路，直至1960年代，規(guī)劃流程側(cè)重的是制定長(zhǎng)期的和區(qū)域的規(guī)劃。

1970年代開(kāi)始，規(guī)劃流程逐漸轉(zhuǎn)向短期和通道（層面），這是因?yàn)樾纬闪恕爸贫ㄩL(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)很少注意次要設(shè)施及增加既有系統(tǒng)的效率”這一認(rèn)識(shí)所致；而建設(shè)新設(shè)施的難度和成本增加、環(huán)境關(guān)切增多及石油禁運(yùn)也促使規(guī)劃流程向制定短期規(guī)劃轉(zhuǎn)變。規(guī)劃流程的轉(zhuǎn)變歷經(jīng)了一個(gè)學(xué)習(xí)和適應(yīng)的時(shí)期，到1980年代，美國(guó)大多數(shù)城市地區(qū)城市交通規(guī)劃已變成由短期規(guī)劃主導(dǎo)。

1990年代，大多數(shù)城市地區(qū)已停止興建公路但城市出行持續(xù)增加且交通擁擠加劇，迫切需要探索新的手段，采取更加綜合和一體化的策略的時(shí)機(jī)日趨成熟；2000年，城市交通規(guī)劃重心轉(zhuǎn)向?qū)Ω恫粩嗉觿〉膿頂D、滿(mǎn)足NAAQS、減少全球變暖和支持可持續(xù)發(fā)展，而且城市交通規(guī)劃流程更具包容性、為市民團(tuán)體和個(gè)人提供參與決策的機(jī)會(huì)。

其次，美國(guó)城市交通規(guī)劃經(jīng)歷了不斷應(yīng)對(duì)新的問(wèn)題和關(guān)切的探索過(guò)程。

城市規(guī)劃進(jìn)程的演變始終是出于解決城市和區(qū)域面臨的重大關(guān)切和主要問(wèn)題的目的。1960年代后至1970年代前半期，重要的新問(wèn)題開(kāi)始影響城市交通規(guī)劃制定，這些問(wèn)題包括安全性、市民參與、公園土地和自然區(qū)的保護(hù)、殘疾人公平待遇、環(huán)境關(guān)切（特別是空氣質(zhì)量）、老年人和殘疾人的交通、能源保護(hù)和市中心重建；更新關(guān)切也包括公路和公交基礎(chǔ)設(shè)施的損壞及其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響。交通擁擠、空氣質(zhì)量、全球變暖和可持續(xù)發(fā)展已變成城市交通規(guī)劃的主要關(guān)切。

針對(duì)這些廣泛的問(wèn)題和關(guān)切產(chǎn)生多種解決方案，包括新建公路、快速巴士、地鐵和輕軌系統(tǒng)，收費(fèi)，自動(dòng)導(dǎo)軌公交，準(zhǔn)公交，經(jīng)紀(jì)費(fèi)，雙模公交，IVHS和磁懸浮列車(chē)；同時(shí)，也提出交通系統(tǒng)管理和交通需求管理的理念。其他發(fā)展包括1970年代基于計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理測(cè)試學(xué)的數(shù)理技術(shù)和理論基礎(chǔ)的新出行預(yù)測(cè)技術(shù)，1990年清潔空氣法案修正案要求重新評(píng)價(jià)出行預(yù)測(cè)步驟等。

最后，美國(guó)城市交通規(guī)劃的進(jìn)程是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

1990年代給城市交通規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。經(jīng)過(guò)十年權(quán)力和職責(zé)去中央化，城市交通規(guī)劃面臨的難題包括低密度土地開(kāi)發(fā)模式，擁擠和空氣污染，這些需要在區(qū)域范圍或州的范圍加以解決。但多數(shù)城市地區(qū)不具備形成高效土地利用模式的協(xié)調(diào)要素和整合要素的機(jī)制安排；機(jī)制安排在各層級(jí)政府之間呈現(xiàn)垂直的碎片化，在交通、用地、空氣質(zhì)量和其他服務(wù)領(lǐng)域呈現(xiàn)橫向（功能上）的碎片化。大多數(shù)的城市區(qū)域很少付諸努力合并這些機(jī)制，只有少數(shù)幾個(gè)州開(kāi)始實(shí)施一些機(jī)制整合。

對(duì)城市交通規(guī)劃的要求前所未有地增多，需要解決的問(wèn)題清單不斷變長(zhǎng)。跟以前相比，對(duì)城市交通規(guī)劃的要求更加綜合、條件更苛刻（譬如某些州的條件高出聯(lián)邦要求），但有助于城市交通規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)滿(mǎn)足這些要求和條件的工作幾乎沒(méi)有開(kāi)展。研究和發(fā)展的基金逐漸減少并且城市交通規(guī)劃資金的增加不能與城市交通規(guī)劃任務(wù)要求的增多同步。城市交通機(jī)構(gòu)的預(yù)算緊張，無(wú)資金開(kāi)展方法改進(jìn)或研究；很多地區(qū)的數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有更新，而且機(jī)構(gòu)面臨采集大規(guī)模區(qū)域數(shù)據(jù)庫(kù)諸如家訪(fǎng)、OD調(diào)查的難處。所有這些表明，為進(jìn)一步適應(yīng)新的議題和需求，城市交通規(guī)劃仍是動(dòng)態(tài)的和不斷變化的。

說(shuō)明：本文是Edward Weiner著的Urban Transportation Planning in the US---A Historical Overview的一個(gè)譯本節(jié)選，譯文選用的是原文第5版。美國(guó)交通部（DOT）研究和創(chuàng)新技術(shù)局（RITA）“國(guó)家交通圖書(shū)館”網(wǎng)站上掛有原著92年閱讀版。原著（正文共一十四章）歷史性地概述美國(guó)城市交通規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程，從上世紀(jì)二三十年代美國(guó)公路建設(shè)規(guī)劃開(kāi)始貫穿至上世紀(jì)末美國(guó)進(jìn)入可持續(xù)城市交通規(guī)劃的各個(gè)階段；書(shū)中既側(cè)重很多具有重要意義的活動(dòng)和事件的描述，也探討眾多與城市交通規(guī)劃流程的發(fā)展及其形成相關(guān)的議題，涉獵國(guó)家政策導(dǎo)向、交通立法、規(guī)劃理論方法與技術(shù)手段、科技創(chuàng)新及學(xué)科發(fā)展、社會(huì)公正和公共參與、能源利用、環(huán)境保護(hù)、大氣質(zhì)量等諸多領(lǐng)域，為世人了解美國(guó)城市交通規(guī)劃進(jìn)程演變提供了一個(gè)比較全面的視角。城市發(fā)展是人類(lèi)社會(huì)面臨的一個(gè)永恒課題，城市發(fā)展領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究成果可謂豐富。推薦本書(shū)出于比較單純的想法：了解美國(guó)城市交通規(guī)劃歷史進(jìn)程或許有助于當(dāng)前思考我國(guó)城市發(fā)展和交通規(guī)劃的適宜方向。原著內(nèi)容頗豐，本文僅選擇最后兩章（可持續(xù)發(fā)展和結(jié)語(yǔ)）略作介紹，亦作為讀者深入探究美國(guó)城市交通規(guī)劃歷程中具有劃時(shí)代意義的“冰茶法案”（ISTEA）的一個(gè)引子。endprint