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    “城中村”問(wèn)題及其改造措施

    2017-10-21 08:21:39許碧薇
    今日財(cái)富 2017年34期
    關(guān)鍵詞:城中村進(jìn)程城市化

    “城中村”問(wèn)題是城市化進(jìn)程中普遍存在的一種地域現(xiàn)象,是城市建設(shè)發(fā)展急劇擴(kuò)張和城鄉(xiāng)二元管理體制共同作用的結(jié)果。“城中村”問(wèn)題已成為影響城市協(xié)調(diào)發(fā)展和提升居民生活質(zhì)量的重大障礙,引起了政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,雖然由于其特殊性,改造困難重重,但只要能結(jié)合國(guó)情和相關(guān)實(shí)際,制定合理的法規(guī)與政策,保障村民利益,采用恰當(dāng)?shù)母脑炷J?,一定能解決“城中村”問(wèn)題,提升人民生活水平,促進(jìn)人民生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,健康有序地推進(jìn)城市化。

    改革開放以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,我國(guó)城市化進(jìn)程在不斷加快,農(nóng)村建設(shè)也在持續(xù)進(jìn)行,新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展,但同時(shí),在這一進(jìn)程中,也不可避免地存在一些發(fā)展上的問(wèn)題,“城中村”現(xiàn)象就是其中不可忽視的一種。作為一個(gè)歷史遺存,城中村不僅日漸脫離主流社會(huì)的管理,存在著多種隱患,成了治安、衛(wèi)生的死角和犯罪的溫床,延緩城市發(fā)展,還呈現(xiàn)出一種落后的經(jīng)濟(jì)模式和生活方式,直接影響了村民的居住環(huán)境、收入水平和生活質(zhì)量?!俺侵写濉庇捎跉v史和管理體制等原因,規(guī)劃管理無(wú)序,布局結(jié)構(gòu)混亂,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,環(huán)境衛(wèi)生和安全問(wèn)題嚴(yán)重,極大地降低了居民的生活質(zhì)量,影響城市的整體面貌,必須引起重視,改造“城中村”迫在眉睫。

    一、“城中村”的定義

    “城中村”的問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一直存在,學(xué)界也有很多對(duì)它的研究,有學(xué)者指出“城中村”就是指原來(lái)是農(nóng)村,由于城市的擴(kuò)張成為社區(qū),現(xiàn)已基本沒(méi)有耕地,沒(méi)有農(nóng)業(yè),也沒(méi)有農(nóng)民,但仍按村的管理體制來(lái)管理的城市中的特殊社區(qū)?!俺侵写濉辈粌H是空間概念,更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)概念,它是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)所保留著的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)生活、人員身份、管理方式等方面依然承傳農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)村聚落點(diǎn)。從狹義上說(shuō),“城中村”是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中,由于大部分耕地被征用,農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū),亦稱為“都市里的村莊”。廣義上來(lái)看“城中村”是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中,滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。

    二、“城中村”的歷史成因

    首先,城鄉(xiāng)二元體制是“城中村”形成的制度原因,也是根本原因。建國(guó)以來(lái),我國(guó)制定了城鄉(xiāng)分開的二元管理體制,該體制的存在使得“城”與“村”分屬不同的機(jī)構(gòu)體系管理,其中城鄉(xiāng)二元土地制度是核心,在開發(fā)建設(shè)過(guò)程中,政府和開發(fā)商繞開村莊,只將村莊周圍的農(nóng)用地征用開發(fā),“城中村”就在這種二元結(jié)構(gòu)體制下隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷出現(xiàn)。

    其次,城市化是“城中村”形成的外動(dòng)力。城市化進(jìn)程的加快是“城中村”形成的客觀原因。我國(guó)城市化的一種重要形式就是“城市包圍農(nóng)村”,為了擴(kuò)大城市規(guī)模,征用城郊農(nóng)村土地,逐漸將一部分村落包圍在建成區(qū)內(nèi)。這些村落起初還在城市郊區(qū),進(jìn)而位于城鄉(xiāng)結(jié)合部,接著形成一種城市包圍農(nóng)村的態(tài)勢(shì),原有村莊不能得到及時(shí)的改造升級(jí),進(jìn)而形成“城中村”。

    此外,村民自身追求經(jīng)濟(jì)利益也是“城中村”存在的一個(gè)原因。“城中村”緊鄰城市邊緣,地理位置優(yōu)越,交通便利,吸引很多外來(lái)打工者過(guò)來(lái)租房,本地居民通過(guò)房屋出租獲得很大一筆租金收入。在如此利益驅(qū)動(dòng)下,居民通過(guò)各種途徑擴(kuò)建、改建房屋,使得“城中村”更加擁擠密集、雜亂無(wú)章。政府想要整改也是困難重重,由于成本過(guò)高、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜加上居民極力阻撓,使得整改難度愈發(fā)加大。

    最后,文化認(rèn)同是“城中村”存在的文化因素?!俺侵写濉庇凶约禾厥獾臍v史淵源和文化環(huán)境,有著濃厚的傳統(tǒng)觀念和生活風(fēng)俗,村民都有一種依戀故土的情結(jié),在傳統(tǒng)觀念中,土地就是根,所以村民都極力反對(duì)拆遷改造,傳統(tǒng)思想和風(fēng)俗在村民心中根深蒂固,這也使得“城中村”存在的一個(gè)原因。

    三、“城中村”改造面臨的問(wèn)題

    “城中村”現(xiàn)象一方面是擴(kuò)散型城市化的表現(xiàn),同時(shí)又帶有我國(guó)農(nóng)村城市化的特殊性,它的出現(xiàn)和存在,從根本上說(shuō)是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制在城市化進(jìn)程中的反映。改造“城中村”勢(shì)在必行,這是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù),面臨很多實(shí)際中的問(wèn)題。

    (一)經(jīng)濟(jì)方面改造成本巨大

    “城中村”現(xiàn)有建筑密度很大,加上居民為了賺取租金,不斷進(jìn)行擴(kuò)建、改建,房屋參差不齊,拆遷難度大,補(bǔ)貼成本高,回遷安置所需的面積大,而真正拆遷后土地利用率低,投資回報(bào)小,這是“城中村”改造所面臨的首要問(wèn)題。

    (二)政策法規(guī)方面的障礙

    “城中村”的改造涉及到戶籍制度、土地利用制度、財(cái)政體制、行政管理體制等復(fù)雜問(wèn)題。法律法規(guī)并沒(méi)有明確的規(guī)定,在操作上也就沒(méi)有統(tǒng)一的做法?,F(xiàn)有的政策和體制框架對(duì)“城中村”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)的保護(hù)與改造之間存在著矛盾和滯后。村民對(duì)其既得利益的維護(hù)與改造成本之間的矛盾是目前“城中村”改造中非常困難的一個(gè)問(wèn)題。

    (三)村民安置和就業(yè)保障問(wèn)題

    “城中村”村民人數(shù)較多,大多以土地為生,改造“城中村”就意味著改造原有的土地,大量的村民需要安置,并幫助其解決就業(yè)問(wèn)題,而村民大多受教育程度低,綜合素質(zhì)不高,就業(yè)能力和技能不足,需要幫助其解決就業(yè)問(wèn)題,如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)方式從務(wù)農(nóng)到務(wù)工的轉(zhuǎn)變,是農(nóng)民市民化的關(guān)鍵。在改造過(guò)程中,很有可能出現(xiàn),很征一批地,就新增一批失業(yè)農(nóng)民的現(xiàn)象,增加政府整改的困難和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

    (四)村民自身的阻力

    “城中村”的改建中的困難,很大一部分是來(lái)自村民自身的阻力,前面已經(jīng)說(shuō)過(guò),很多村民靠房屋租賃賺取傭金,抓住目前政府對(duì)“城中村”管理不力的漏洞,進(jìn)行違建、擴(kuò)建和私自租賃,村民不愿放棄這一生財(cái)之路,加上傳統(tǒng)思想根生蒂固,有些村民世代生活在這里,不愿意失去自己的“根”,而且村民為了從拆遷中獲利,對(duì)于房屋面積補(bǔ)貼漫天要價(jià),加重改建負(fù)擔(dān),政府也十分為難,還有就是村民對(duì)改造拆遷的不配合甚至極力阻撓,都大大阻礙了“城中村”的改造。

    四、改造的對(duì)策

    結(jié)合“城中村”的實(shí)際情況,了解村民的實(shí)際需要,對(duì)改造中的困難之處進(jìn)行分析,對(duì)癥下藥,合理有效地對(duì)“城中村”進(jìn)行整改是推進(jìn)城市化的一個(gè)重要步驟。

    (一)進(jìn)行體制轉(zhuǎn)型

    轉(zhuǎn)制是“城中村”改造的第一步,首先必須打破城鄉(xiāng)二元體制的差別,就要將農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為城市居民,將村民委員會(huì)轉(zhuǎn)為居民委員會(huì),將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,將村委會(huì)管理集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為集體法人股東和個(gè)人共同持股的股份公司,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城市,村民向市民,農(nóng)村管理向城市管理的體制轉(zhuǎn)變。

    (二)選擇適當(dāng)?shù)母脑炷J?/p>

    由于每個(gè)“城中村”所處的地理位置、歷史沿革、文化差異和經(jīng)濟(jì)狀況等有所不同,因此對(duì)于不同的“城中村”應(yīng)該從實(shí)際出發(fā),選擇適合的模式進(jìn)行改造。比如說(shuō),整體改造模式強(qiáng)調(diào)從“城中村”的整體布局到單體建筑的全部改造,這種模式改造工程量和成本都很大,適用于處在城市重要地段的土地價(jià)值高,且對(duì)城市規(guī)劃和布局有嚴(yán)重影響的“城中村”改造。局部改造模式是指在整體布局不作重大調(diào)整的情況下,對(duì)局部區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)改造或重新建設(shè),適用于處在建成區(qū)但不與城市整體景觀形成巨大反差,布局較規(guī)范的“城中村”。綜合改造模式是指在保留大部分建筑的前提下,改造違章建筑,同時(shí)控制新上建筑。每種模式各有利弊,需要結(jié)合“城中村”的實(shí)際情況進(jìn)行選擇。

    (三)完善配套政策

    政府應(yīng)該強(qiáng)化組織實(shí)施,確定相應(yīng)的配套政策作為前提。制定合理的拆遷補(bǔ)償方案,實(shí)施就業(yè)保障政策和各項(xiàng)優(yōu)惠政策。在改造“城中村”的過(guò)程中,首先要給出合理的經(jīng)濟(jì)預(yù)算,最大限度地保障村民的利益,給予足夠的拆遷補(bǔ)償和安置,盡可能地安撫民心。具體來(lái)說(shuō),要建立失地農(nóng)民住房保障制度,“城中村”的住房必須按城市規(guī)劃統(tǒng)一改造,盡可能回遷安置和就近安置,首要保障失地農(nóng)民的住房要求;解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,但并不意味著包辦,可以適當(dāng)提供一些平等的就業(yè)機(jī)會(huì);落實(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn),使他們享受城市居民同等的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、大病等社會(huì)保障待遇。

    (四)將村民納入教育培養(yǎng)計(jì)劃

    提高村民文化素質(zhì),改善村民生活質(zhì)量?!俺侵写濉敝械拇迕裼捎谑芙逃讲桓?,文化素質(zhì)不高,而且缺乏各方面技能,,很難適應(yīng)城市生活。這就需要平等地對(duì)待他們,將他們納入教育培訓(xùn)計(jì)劃,使其能公平地享受接受各項(xiàng)教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì),比如保障村民子女的受教育權(quán)利,為村民提供就業(yè)技能培訓(xùn)等等。鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè),為改造后的“城中村”培養(yǎng)管理者,使村民能快速融入到城市生活中去,與城市接軌。

    (五)強(qiáng)化城市空間發(fā)展規(guī)劃

    “城中村”的形成和發(fā)展正是因?yàn)椴挥枰灾匾暫凸芾眢w制上的缺乏,因此,在改造“城中村”的同時(shí),一定要樹立超前思想和前瞻意識(shí),規(guī)劃好未來(lái)的發(fā)展,嚴(yán)格控制土地的投放,給出合理的規(guī)劃,不能讓“城中村”在無(wú)序的狀態(tài)下肆意發(fā)展,防患于未然,在改造“城中村”的同時(shí),一定要杜絕新的“城中村”的出現(xiàn)。

    五、結(jié)語(yǔ)

    “城中村”問(wèn)題是我國(guó)特殊國(guó)情下,農(nóng)村城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的一種不可避免的現(xiàn)象,集中反映了當(dāng)時(shí)農(nóng)村城市化進(jìn)程中的矛盾,有其歷史性和必然性。隨著城市化進(jìn)程的加速,“城中村”問(wèn)題已在全國(guó)各地顯現(xiàn)出來(lái),這也引起了政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。盡快制定和完善相關(guān)法律政策,對(duì)“城中村”進(jìn)行改造,制定切實(shí)有效的措施,在確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下,保障村民利益,使村民盡早融入到城市生活中去,加快農(nóng)村城市化進(jìn)程,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。(作者單位為南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院)

    作者簡(jiǎn)介:許碧薇(1993—),女,漢族,安徽省天長(zhǎng)市人,南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院2015級(jí)社會(huì)工作專業(yè)在讀碩士研究生,研究方向:社會(huì)福利。

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