土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)機(jī)制的探索

余青

土地是農(nóng)民賴以生存的資本，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，有力地推動(dòng)了我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高了土地利用率，加速了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。為進(jìn)一步探索新形勢(shì)下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)機(jī)制，我們就此項(xiàng)工作開展專題調(diào)研。針對(duì)我市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況，分析存在問(wèn)題，就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行探索并提出相關(guān)建議。

一、基本情況

我市共有耕地面積40.62萬(wàn)畝，其中家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積39.09萬(wàn)畝，涉及承包農(nóng)戶17.87萬(wàn)戶。全市土地流轉(zhuǎn)面積17.59萬(wàn)畝，涉及流出農(nóng)戶8.6萬(wàn)戶，通過(guò)流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積15.31萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)土地面積的87%。土地流轉(zhuǎn)總面積持續(xù)擴(kuò)大，至2017年底，預(yù)計(jì)全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到18.19萬(wàn)畝，通過(guò)流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到15.91萬(wàn)畝。

（一）流轉(zhuǎn)方式多樣化。按土地流轉(zhuǎn)形式分類，我市有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租四種形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，轉(zhuǎn)包面積96358畝，占總流轉(zhuǎn)面積的54.8%，是流轉(zhuǎn)的主要方式；出租面積78843畝，占總流轉(zhuǎn)面積的44.8%；轉(zhuǎn)讓和互換面積666畝，占總流轉(zhuǎn)面積的0.4%。

（二）流轉(zhuǎn)主體多元化。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了一大批新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，其中農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和科技人員等成了租賃農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的一股新生力量。全市農(nóng)戶承包耕地流轉(zhuǎn)中，流入農(nóng)戶及家庭農(nóng)場(chǎng)的有115278畝，占總流轉(zhuǎn)面積的65.6%；流入農(nóng)業(yè)企業(yè)的有20351畝；流入農(nóng)民專業(yè)合作社的有27443畝；其它流入的有12796畝。

（三）流轉(zhuǎn)期限有長(zhǎng)有短。流轉(zhuǎn)1年以下面積有25052畝，占14.2%；流轉(zhuǎn)1-5年面積77759畝，占44.2%；流轉(zhuǎn)5-10年面積34100畝，占19.4%；流轉(zhuǎn)10年以上面積38956畝，占22.2%?？梢?，我市的土地流轉(zhuǎn)期限多數(shù)處于短、中期，而長(zhǎng)期（10年以上）的流轉(zhuǎn)面積不到總流轉(zhuǎn)面積的三分之一。

二、主要成效

（一）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著我市農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率的提高，我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐也進(jìn)一步加快，農(nóng)業(yè)區(qū)域特色進(jìn)一步凸現(xiàn)。我市各地從以糧食為主的單一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始向糧經(jīng)并重、多業(yè)并舉的多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，按照布局區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)特色化的要求，積極鼓勵(lì)農(nóng)村能人領(lǐng)辦規(guī)模經(jīng)營(yíng)基地成為產(chǎn)業(yè)大戶，興辦家庭農(nóng)場(chǎng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)自然人向企業(yè)法人的轉(zhuǎn)變，催生了一大批規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主，目前，全市已有家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社561家，覆蓋蔬菜、茶葉、竹筍、果品、水產(chǎn)、畜禽、花卉苗木等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

（二）提高了土地利用率。土地流轉(zhuǎn)不但較好地滿足了一些從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶既不愿放棄土地承包權(quán)又不愿經(jīng)營(yíng)土地的要求，解決了土地季節(jié)性拋荒的難題，而且又滿足了一部分有技術(shù)特長(zhǎng)、有資金實(shí)力、有經(jīng)營(yíng)管理能力的專業(yè)大戶、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)集約經(jīng)營(yíng)土地的愿望，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的合理配置，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)大戶、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚，擴(kuò)大了規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積，形成了一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品基地。全市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，形成100畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積有8.8萬(wàn)畝。

（三）加速了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擺脫了土地的束縛，有力地促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拓寬了增收渠道。近幾年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加速，2016年全市從事農(nóng)林牧漁業(yè)的勞動(dòng)力5.7萬(wàn)人，約占農(nóng)村總勞動(dòng)力的14%，非農(nóng)化率達(dá)到90%以上，33萬(wàn)余名農(nóng)村勞動(dòng)力在二、三產(chǎn)就業(yè)，非農(nóng)收入已經(jīng)成為農(nóng)村居民收入的主要來(lái)源，至2016年底農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到的2.86萬(wàn)元。

三、存在問(wèn)題

（一）流轉(zhuǎn)主體缺位導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難度加大。土地流轉(zhuǎn)主體包括流出戶和流入戶。就流出農(nóng)戶而言，一方面，由于農(nóng)民長(zhǎng)期受農(nóng)村傳統(tǒng)思想及小農(nóng)意識(shí)與戀土情緒影響，不愿流出。另一方面當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格低且定價(jià)機(jī)制不完善，受流轉(zhuǎn)收益低的影響，不屑流出。就流入主體而言，一方面受經(jīng)營(yíng)分散性與規(guī)模化相矛盾的影響，難以流入。另一方面土地流轉(zhuǎn)受經(jīng)營(yíng)條件、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、資本和資金等多種因素的制約，謹(jǐn)慎流入。

（二）政策激勵(lì)不夠?qū)е峦恋亓鬓D(zhuǎn)積極性不高。我市政策上雖然對(duì)流出農(nóng)戶、委托流轉(zhuǎn)的村、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行一定的獎(jiǎng)補(bǔ)，但與臨近的慈溪市相比，政策扶持力度差距甚大。就流出農(nóng)戶而言，政策激勵(lì)較弱。農(nóng)戶承流轉(zhuǎn)期限5年及以上，給予流出農(nóng)戶每畝200元補(bǔ)助；在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，以后每滿五年，再給予流出農(nóng)戶每畝200元補(bǔ)助。就流入主體而言，輻射面過(guò)小。對(duì)流入主體沒(méi)有具體補(bǔ)助，只對(duì)示范性農(nóng)民專業(yè)合作社及示范性家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)。就委托流轉(zhuǎn)的村而言，政策門檻過(guò)高。當(dāng)年通過(guò)村簽訂流轉(zhuǎn)合同，委托流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包土地連片面積100畝（山區(qū)50畝）及以上，并及時(shí)調(diào)處土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛的，給予委托流轉(zhuǎn)的村每畝100元的一次性補(bǔ)助。

（三）管理制度不完善導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的原因是多方面的，一方面農(nóng)民法律意識(shí)、契約意識(shí)不強(qiáng)。盡管我市開發(fā)了土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立了余姚市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺(tái)，成立產(chǎn)權(quán)交易中心，把土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目納入其交易范疇，但在不少地方，仍有農(nóng)民在親戚、熟人、同村農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)，往往通過(guò)口頭協(xié)議、或私自訂立的簡(jiǎn)單協(xié)議為主，容易引發(fā)糾紛。另一方面由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)村流轉(zhuǎn)出租，盡管按照相關(guān)規(guī)定，參照相應(yīng)格式，簽訂協(xié)議合同，但合同的某些細(xì)節(jié)還不夠詳盡，存在一些可能引起糾紛的潛在問(wèn)題。

四、探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)機(jī)制

黨的十九大提出要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。這一政策信號(hào)對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，培育以家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)更多人才、資金、技術(shù)流入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)有很大的促進(jìn)作用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)不只是看流轉(zhuǎn)率的高低，更重要的是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及產(chǎn)生的多方面效益，只有這樣才能促進(jìn)土地穩(wěn)定、有序、長(zhǎng)遠(yuǎn)的流轉(zhuǎn)。

（一）保障合法權(quán)益，消除農(nóng)民的后顧之憂。

1.明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)必須清晰，確權(quán)登記頒證就是為了清晰產(chǎn)權(quán)。建議加速推進(jìn)我市農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，通過(guò)權(quán)屬調(diào)查、出臺(tái)村級(jí)處置意見、測(cè)繪、核對(duì)簽字確認(rèn)、第一輪公示、第二輪公示、簽訂合同、頒證等一系列程序，全面完成全市260個(gè)村（社）的農(nóng)村土地確權(quán)。只有完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能讓農(nóng)民放心地把土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，形成有效的土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。

2.提高社會(huì)保障水平。農(nóng)民不愿流出土地除考慮眼前的經(jīng)濟(jì)利益外，更擔(dān)心的是長(zhǎng)久的保障，想要逐步改變農(nóng)民自給自足的小農(nóng)意識(shí)和保守的鄉(xiāng)土觀念，就要從根本上消除他們“離土”之后的顧慮，建議對(duì)流出土地的農(nóng)民視同失地農(nóng)民享受被征地農(nóng)民的相關(guān)社保優(yōu)惠政策。

3.拓寬農(nóng)民就業(yè)途徑。土地流轉(zhuǎn)之后，大量勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，建議積極利用自身的技能，合理就業(yè)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)仍愿意從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民來(lái)講，建議繼續(xù)開展新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)，使其成為具有一定科學(xué)文化素質(zhì)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的新農(nóng)民；對(duì)愿意從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民來(lái)講，加強(qiáng)技能培訓(xùn)及就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，提高他們的就業(yè)能力，拓寬他們的就業(yè)渠道。

（二）加大扶持力度，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

1.加大財(cái)政扶持力度。建議在實(shí)施新科技、開發(fā)新產(chǎn)品、完善新工藝等方面給予重點(diǎn)扶持，對(duì)申報(bào)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；利用國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策等相關(guān)優(yōu)惠措施，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造等土地治理項(xiàng)目完善農(nóng)田的溝、渠、路等基礎(chǔ)配套設(shè)施；對(duì)那些相對(duì)規(guī)模較大、管理規(guī)范、信譽(yù)較好的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行貸款貼息補(bǔ)助。此外，探索研究新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在用地、用水、用電、稅收優(yōu)惠等方面的全方位扶持。

2.優(yōu)化金融信貸環(huán)境。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體合作對(duì)接，建立融資協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制，逐年增加對(duì)各類經(jīng)營(yíng)主體的授信額度。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。建議推進(jìn)農(nóng)合聯(lián)實(shí)體化運(yùn)作，積極推進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，開展賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和擔(dān)保權(quán)能試點(diǎn)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能顯化。

3.拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇。建議在我市目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)28個(gè)種類70個(gè)品種的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，增加保險(xiǎn)品種，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)建議在單獨(dú)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上研究探索農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系和財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

1.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。嚴(yán)格按照《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易操作手冊(cè)》規(guī)范操作，凡是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的雙方必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社鑒證。對(duì)隨意改變土地性質(zhì)、破壞土地結(jié)構(gòu)的行為不僅要按照承包合同規(guī)定進(jìn)行賠償，更要對(duì)照相關(guān)法律對(duì)責(zé)任人予以追究。

2.提升中介服務(wù)能力。中介服務(wù)組織除目前的登記、咨詢等常規(guī)職能之外，還需提升經(jīng)營(yíng)服務(wù)能力，逐步從簡(jiǎn)單的第三方中介角色轉(zhuǎn)變成土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的角色。如中介組織直接與有意向流出土地的農(nóng)戶簽約，支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，再由中介組織將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度較高的村，根據(jù)需要可設(shè)立土地合作社，按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)營(yíng)。

3.健全流轉(zhuǎn)調(diào)處機(jī)制。在建立三級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與法院、信訪等部門的溝通協(xié)作，建立起多部門協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)重大問(wèn)題的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并推動(dòng)包括協(xié)商、調(diào)解、信訪、仲裁、司法等多渠道調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)處機(jī)制不斷健全。加強(qiáng)人員培訓(xùn)，實(shí)行調(diào)解員（仲裁員）持證上崗制度，提高調(diào)解員（仲裁員）解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件的能力。（作者單位為余姚市委市政府農(nóng)村工作辦公室）