農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

賈玉榮

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵，對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有舉足輕重的影響。本文結(jié)合湖北省農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)分析其現(xiàn)狀，得到農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、機(jī)制不健全、農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”和農(nóng)民權(quán)益未得到保障的結(jié)論，并針對(duì)上述問題提出具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；湖北??；現(xiàn)狀；問題與對(duì)策

一、引言

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

20世紀(jì)80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)，也逐步形成了耕地細(xì)碎化的特征。隨后30多年的現(xiàn)代化進(jìn)程中，盡管轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)民工總量達(dá)到2.74億，但因?yàn)槌青l(xiāng)二元制的限制，大部分農(nóng)民工無法切斷與土地的聯(lián)系，造成土地撂荒和土地生產(chǎn)力下降的不良后果。目前新生代農(nóng)民工中，絕大部分欠缺務(wù)農(nóng)技能，且無返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)意愿，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題突出，因此，未來誰來種地、如何種地的問題被提上日程。為解決耕地方面的一系列矛盾，2008年起，國(guó)家明文要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、辦證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益等，這一文件的出臺(tái)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，我國(guó)農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)也拉開了序幕。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)地適度集中，滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地需求，促進(jìn)農(nóng)民由土地實(shí)物保障向價(jià)值保障轉(zhuǎn)換，保護(hù)農(nóng)民利益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、湖北省農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，湖北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈上升趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)面積大幅度增加，流轉(zhuǎn)程度的地域分布有一定差距，主要的流轉(zhuǎn)形式為轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股和互換五種，并在流轉(zhuǎn)過程中，開拓創(chuàng)新。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度逐漸提高，但私人流轉(zhuǎn)的農(nóng)地量仍舊處于主導(dǎo)地位。為響應(yīng)國(guó)家政策，農(nóng)地確權(quán)和交易程度正在進(jìn)一步深化。

省農(nóng)村經(jīng)管局最新數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全省農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1475.4萬畝，占全省承包耕地總面積的32.6%，超過全國(guó)平均水平4個(gè)百分點(diǎn)。從土地流轉(zhuǎn)地域分布上看，流轉(zhuǎn)率較高的分別如下：鄂州耕地流轉(zhuǎn)率在40%左右，武漢、黃石在30%左右，襄陽、孝感、咸寧、仙桃、天門在20%左右，武漢城市圈中，除咸寧外，其他7個(gè)地區(qū)均超過了全省平均流轉(zhuǎn)率。

近年來，湖北省各地積極探索推廣轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，加上農(nóng)戶、親友之間的隨機(jī)流轉(zhuǎn)和季節(jié)性流轉(zhuǎn)等，流轉(zhuǎn)面積較2010年翻了三番。一般流轉(zhuǎn)每畝年租金在300元左右，條件好的田地年租金每畝可達(dá)600元以上，一田難求的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

湖北省在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，因地制宜地創(chuàng)新出一些有特色的流轉(zhuǎn)模式，如探索出的專業(yè)大戶土地股份合作、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、社區(qū)股份合作社、龍頭企業(yè)合作社。特別是農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社模式，得到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)，被譽(yù)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的樣板。

全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸步入市場(chǎng)化、規(guī)范化軌道。目前全省土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)基本建成，逾千個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)覆蓋九成以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織促成的流轉(zhuǎn)達(dá)543萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的36.8%。不可否認(rèn)的是，我省土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)部分還停留在私人流轉(zhuǎn)模式上，急需進(jìn)一步向政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，逐漸演變成市場(chǎng)導(dǎo)向模式，最終實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、規(guī)范化的目標(biāo)。

全省農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易也隨之進(jìn)入快車道。湖北省已建成18家農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，累計(jì)組織產(chǎn)權(quán)交易10.8萬宗，交易金額153.3億元，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款20億元。

三、湖北省農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范主要可分為流轉(zhuǎn)手續(xù)的不規(guī)范和流轉(zhuǎn)主體的不規(guī)范。

在流轉(zhuǎn)手續(xù)方面，部分農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)不簽訂書面合同，僅通過口頭協(xié)議、第三方證明等方式來達(dá)成協(xié)議，具有很強(qiáng)的隨意性；而在多數(shù)已簽訂合同的農(nóng)戶中，協(xié)議權(quán)責(zé)不明確、條款不清晰且未經(jīng)過鑒定和公證的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生，致使日后合法權(quán)益得不到維護(hù)。據(jù)2011--2013年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，湖北省簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積為27.3萬、36.1萬、40.2萬公頃，占當(dāng)年流轉(zhuǎn)總面積的61.45%、63.25%、61.92%。可以看到，3年間通過簽訂合同進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積比例在60%左右，其余均靠私人主導(dǎo)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鑒于依靠親緣關(guān)系的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、基于經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)并存，這種流轉(zhuǎn)手續(xù)的不規(guī)范導(dǎo)致了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)亂象叢生，為長(zhǎng)久的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了重大安全隱患。

在流轉(zhuǎn)主體方面，法律規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體只能是農(nóng)戶，而實(shí)際農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織代替農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象屢見不鮮，少數(shù)地區(qū)甚至存在行政強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和以流轉(zhuǎn)代替征地的情況，導(dǎo)致農(nóng)地糾紛大幅度增加。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

盡管省內(nèi)大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化、規(guī)范化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然存在市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、市場(chǎng)準(zhǔn)人機(jī)制不健全的問題。

在市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面，部分鎮(zhèn)一級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)有如虛設(shè)，村級(jí)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)普遍沒有建立，由鎮(zhèn)政府創(chuàng)設(shè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)基本閑置，網(wǎng)頁長(zhǎng)時(shí)間不更新，導(dǎo)致多數(shù)村鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的供求信息無法順暢流通。據(jù)學(xué)者走訪發(fā)現(xiàn)，近一半的農(nóng)戶無法獲得周邊農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息，部分承包商也沒有直接途徑獲取流轉(zhuǎn)信息。長(zhǎng)此以往，農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率低下。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制方面，部分村鎮(zhèn)在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)前未對(duì)受讓主體（專業(yè)大戶、企業(yè)等）進(jìn)行經(jīng)營(yíng)資格、經(jīng)營(yíng)能力的審查和評(píng)估。這種情況可能導(dǎo)致承包商將由于自身原因產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)虧損轉(zhuǎn)移給農(nóng)戶，拖欠農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用甚至一走了之，對(duì)農(nóng)戶造成巨大的損害。

3.土地流轉(zhuǎn)“非糧化”

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向不僅存在于湖北省，很多省份都存在這種傾向。在湖北省內(nèi)，相當(dāng)部分流轉(zhuǎn)的土地沒有用于生產(chǎn)糧食，承包商利用這些土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益更高的投資，如種植經(jīng)濟(jì)林木、藥材花卉培育、畜牧業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)養(yǎng)殖等，更有甚者將耕地直接轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。“非糧化”傾向不僅影響全省乃至全國(guó)的糧食增產(chǎn)，打擊農(nóng)民種糧積極性，而且對(duì)土地本身具有強(qiáng)烈傷害，影響二次耕種。

究其原因，可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前即使采用先進(jìn)的技術(shù)和物質(zhì)手段，也很難讓種糧收益翻番。以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)，大家選擇種植比糧食效益更高的非糧作物，這是“非糧化”傾向的直接原因。那么只有解決現(xiàn)實(shí)與經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾，才能弱化這種傾向。

4.農(nóng)民權(quán)益未得到保障

農(nóng)民權(quán)益沒有得到良好保障也可算作流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全的后果，根據(jù)湖北省的實(shí)際情況，暫且將未得到保障的農(nóng)民權(quán)益分作兩部分：農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛增加帶來的權(quán)益無法保障和失地農(nóng)民的權(quán)益無法保障。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛方面，近幾年一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。常見的土地糾紛可包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)地承包糾紛和其他農(nóng)地糾紛。因?yàn)檫@方面數(shù)據(jù)的查找難度較大，只找到2009---2011年間的記錄，在三種基本的土地糾紛中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛由2009年28.9%的占比上升到2011年38.6%的占比，長(zhǎng)此以往形勢(shì)不容樂觀。在這類糾紛中，又可劃分為政府、村委會(huì)侵害農(nóng)民權(quán)益，違背農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿發(fā)生的糾紛和承包商侵害農(nóng)民權(quán)益發(fā)生的糾紛。除非基層土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)更加完善，這些糾紛才能得到合法、有序解決。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速，既帶來農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步兼業(yè)化和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加速的趨勢(shì)，也帶來農(nóng)村留守群體的隱性失業(yè)問題。對(duì)于失地農(nóng)民來說，將土地流轉(zhuǎn)給別人，想出去打工卻因?yàn)閭€(gè)人及家庭因素?zé)o法外出。倘若無法解決這部分群體的就業(yè)問題，很容易形成農(nóng)民就地就業(yè)的強(qiáng)烈訴求，發(fā)生中途退出土地流轉(zhuǎn)、強(qiáng)行要求進(jìn)入承包商企業(yè)就業(yè)等社會(huì)事件，既無法保障農(nóng)民權(quán)益，也無法保障承包商權(quán)益。

四、湖北省農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在問題的解決對(duì)策

1.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，完善相關(guān)法律法規(guī)

在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序上，首先要規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。合同作為一種規(guī)定雙方權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議，具有法律效應(yīng)。規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同能夠促進(jìn)農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)展，省內(nèi)各地IX+地流轉(zhuǎn)職能部門，特別是地方政府和村委會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際，提供合同模板，引導(dǎo)農(nóng)民正確、規(guī)范使用流轉(zhuǎn)合同，并做好相應(yīng)備案。其次，對(duì)于規(guī)范流轉(zhuǎn)主體，要積極推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，保護(hù)農(nóng)民的主體地位。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民所有的權(quán)利分離現(xiàn)象導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作中的主體偏離。通過確權(quán)確地，頒證到戶，可以確定農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位。最后是規(guī)范政府、村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色定位，強(qiáng)化引導(dǎo)職能，弱化強(qiáng)制職能，尊重農(nóng)戶的自主意愿。

在完善相關(guān)法律方面，旨在解除土地流轉(zhuǎn)雙方憂慮。土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致在實(shí)際操作中不規(guī)范，雙方的約定主要體現(xiàn)在民間化、口頭化、短期化和隨意化上，沒有法律合同的支持，任何一方的毀約都會(huì)帶來不良影響，這種不規(guī)范行為制約著土地健康流轉(zhuǎn)。相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加速這方面的法律建設(shè)，為合法而有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供制度基礎(chǔ)。

2.發(fā)展中介服務(wù)組織，打造一條龍連鎖服務(wù)

湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善與發(fā)展離不開信息和服務(wù)。中介服務(wù)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中能夠發(fā)揮搜集信息、組織談判、訂立合約和監(jiān)督合約執(zhí)行的作用，從而降低交易費(fèi)用，是一種有效率的組織形式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行還需要使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格公正、合理地反映市場(chǎng)供求關(guān)系，土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)估價(jià)，信息服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞流轉(zhuǎn)價(jià)格變動(dòng)信息，都可以弱化農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)博弈中的弱勢(shì)地位。此外，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)要引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)各方規(guī)范合同簽訂，調(diào)解土地流轉(zhuǎn)中的糾紛；土地金融服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)調(diào)動(dòng)土地、資金、勞動(dòng)力和技術(shù)等生產(chǎn)要素相結(jié)合，產(chǎn)生最佳經(jīng)濟(jì)效益。

3.防止流轉(zhuǎn)“非糧化”，調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)收益

防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”，嚴(yán)守耕地紅線。在社會(huì)資本下鄉(xiāng)浪潮中，要防止一些企業(yè)借土地流轉(zhuǎn)之名，行資本運(yùn)作之實(shí)，使流轉(zhuǎn)的土地呈現(xiàn)“非糧化”傾向，所以要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管力度，保障土地流轉(zhuǎn)工作健康持續(xù)地發(fā)展，確保國(guó)家糧食安全。

調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)收益，對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性和提升農(nóng)地規(guī)模效應(yīng)都有積極作用。改善利益分配格局關(guān)鍵在于建立長(zhǎng)效的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，讓農(nóng)民參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之中，如讓農(nóng)民以股份形式參與到流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營(yíng)當(dāng)中。湖北鐘祥有以村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的“彭墩模式”，湖北孝南有以土地股份合作社主導(dǎo)的“春暉模式”，湖北天門有以農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社主導(dǎo)的‘嘩豐模式”等。無論哪種模式，都通過租賃加入股的方式，大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包的土地，從而抑制了耕地細(xì)碎化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)，增加農(nóng)民收入。

4.建立有償退出機(jī)制，設(shè)立替代性社會(huì)保障

由于失地農(nóng)民群體的大范圍存在，如何使這個(gè)群體能有序地退出耕地是我們不可忽視的工作。當(dāng)前，推動(dòng)農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)予以的補(bǔ)償普遍較低，要真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，還應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)需求，建立長(zhǎng)久有效的有償退出機(jī)制，讓長(zhǎng)期外出務(wù)工、愿意流轉(zhuǎn)承包權(quán)或交出宅基地的農(nóng)民成為真正意義上的新市民，讓農(nóng)地資源對(duì)于農(nóng)戶的意義由生產(chǎn)性功能向保障性功能轉(zhuǎn)換。為解決失地農(nóng)民的后顧之憂，還需要設(shè)立足夠的替代性社會(huì)保障，如非農(nóng)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)保等。其中，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行尤為重要。為了保障失地農(nóng)民的權(quán)益，我國(guó)各地已相繼出臺(tái)了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障失地農(nóng)民的權(quán)益。各地政策實(shí)施有所不同，一般按照不同的年齡段采取不同的繳費(fèi)比例，按各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定繳費(fèi)數(shù)額，并且逐步提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。