公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度：功能、缺陷與健全對策

周生虎

〔摘要〕 推行公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，可以有效預(yù)防和控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生，增強(qiáng)政府合法性和公信力，不斷促進(jìn)政治民主化和公眾監(jiān)督。我國現(xiàn)行公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度目前還存在一些缺陷，如法制不健全、申報(bào)主體不明晰、申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍不全面、申報(bào)種類設(shè)計(jì)不嚴(yán)密、申報(bào)受理機(jī)構(gòu)不合理、申報(bào)結(jié)果缺乏公開性等。為此，建立健全我國公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，必須加快立法進(jìn)度，完善制度設(shè)計(jì)，保障措施落實(shí)。此外，還應(yīng)建立完善的公民信用體系， 健全財(cái)產(chǎn)評估和攔截機(jī)制，進(jìn)一步完善公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

〔關(guān)鍵詞〕 公務(wù)員；家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)；制度設(shè)計(jì)

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2017）02-0078-05

公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是根據(jù)國家法律規(guī)定，要求規(guī)定范圍內(nèi)的公職人員對其個(gè)人及家庭的財(cái)產(chǎn)收入狀況進(jìn)行如實(shí)申報(bào)的制度 〔1 〕。這項(xiàng)制度作為有效預(yù)防和控制腐敗的重要措施，已為世界多數(shù)國家所采用，并取得了豐碩的實(shí)踐成果。

一、公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐功能

（一）有效預(yù)防和控制腐敗

腐敗是世界各國政府面臨的共同難題，它影響政治穩(wěn)定、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序、危害社會發(fā)展。早在1990年聯(lián)合國第八屆預(yù)防職務(wù)犯罪和罪犯待遇大會上，各國代表一致通過的《世界反腐敗的實(shí)際措施》中，對家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在預(yù)防和控制腐敗方面的積極意義給予了高度評價(jià)，將其視為政府廉政建設(shè)最有價(jià)值的方法之一 〔2 〕。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在預(yù)防和控制腐敗方面的功能效用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是具有預(yù)警作用，可以預(yù)防申報(bào)者違規(guī)違法行為的產(chǎn)生；二是通過申報(bào)材料中發(fā)現(xiàn)的虛假現(xiàn)象可追查申報(bào)者可能存在的腐敗行為；三是通過公示制度接受各方面監(jiān)督，對官員消費(fèi)水平與申報(bào)收入不符合的現(xiàn)象可介入調(diào)查；四是在無確鑿證據(jù)的情況下，無法說明的財(cái)產(chǎn)和收入可以作為起訴的依據(jù)。

（二）增強(qiáng)政府的合法性和公信力

政府的合法性基礎(chǔ)是作為公共權(quán)力的代表機(jī)構(gòu)，必須為保護(hù)和增進(jìn)公共利益服務(wù)。腐敗的滋生蔓延，使公共利益受到損害，政府的合法性基礎(chǔ)和公信力不斷被侵蝕。政治腐敗嚴(yán)重的國家往往導(dǎo)致軍事政變和社會動(dòng)亂，直接造成政權(quán)的更迭。面對信任危機(jī)，多數(shù)國家將公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)納入法治軌道，將公務(wù)員的行為置于公眾的監(jiān)督視野之下。2017年1月，國際反腐敗組織——“透明國際”公布《2016年清廉指數(shù)排名》，丹麥和新西蘭并列第一，被評為全球最清廉的國家，芬蘭、瑞典、挪威、新加坡等國緊隨其后，它們是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施較早、制度和法制建設(shè)較為完備的國家。此外，近幾年的民意調(diào)查顯示，上述國家的政府信任度同樣高于其他國家，這是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效作用發(fā)揮的最好證明。

（三）促進(jìn)政治民主化和公眾監(jiān)督

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是預(yù)防和控制腐敗的措施之一，也是促進(jìn)政治民主化的重要手段。隨著政治社會化程度日益提高，公眾的政治參與熱情隨之高漲，這就要求各國政府開辟廣泛和暢通的渠道來滿足公眾的參政要求。公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)并向公眾公開，接受公眾監(jiān)督，這正是政治民主化的題中之義。較之代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、司法機(jī)構(gòu)監(jiān)督等監(jiān)督手段，公眾監(jiān)督成本最低、監(jiān)督主體最多、監(jiān)督范圍最廣泛、監(jiān)督效果最明顯，在腐敗案件的查處中，公眾舉報(bào)占了一定的比重。把公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)結(jié)果向公眾公開，置于公眾最廣泛的監(jiān)督視野之下，無疑具有重要意義。

（四）有助于公務(wù)員自我約束自我發(fā)展

公務(wù)員一般擁有較高的素養(yǎng)和豐富的知識儲備，掌握先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，是社會的優(yōu)勢資源。導(dǎo)致腐敗出現(xiàn)的原因是多方面的，與其說是公務(wù)員自身的腐化墮落，不如說是沒有管束的權(quán)力造成的腐敗。實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，公務(wù)員要定期申報(bào)財(cái)產(chǎn)，證明財(cái)產(chǎn)的合法性和權(quán)力運(yùn)行的合法性，自覺接受管理和監(jiān)督，這可以增強(qiáng)公務(wù)員的使命感和責(zé)任感。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對于拒報(bào)、虛報(bào)等行為有嚴(yán)厲的懲戒措施，將會使公務(wù)員產(chǎn)生畏懼心理，不斷促使他們加強(qiáng)自我教育、自我約束，進(jìn)一步完善自我。

二、公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的主要缺陷

1986年，我國開始關(guān)注公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題，此后經(jīng)歷了探索與爭論、初步制度化和嘗試實(shí)踐、高官層面試點(diǎn)、立法的繼續(xù)醞釀等幾個(gè)階段，期間先后頒布了近10項(xiàng)有關(guān)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策規(guī)定。2010年6月，黨中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》（以下簡稱2010年《規(guī)定》），同時(shí)廢止了1995年頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2006年出臺的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，2010年《規(guī)定》成為目前我國實(shí)施公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主要依據(jù)。目前，我國公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作已取得了一定的進(jìn)展，收到了很好的效果，但同時(shí)還存在諸多缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法制不健全，缺乏權(quán)威性

我國從提出建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度到2010年《規(guī)定》出臺，制度建設(shè)僅僅局限在規(guī)定和執(zhí)政黨的政策層面，始終沒有上升到法律高度。與法律相比，政策制度的靈活性較強(qiáng)，穩(wěn)定性和權(quán)威性較差，這也是該制度覆蓋面較窄的重要原因之一。在世界范圍內(nèi)，有些國家已將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提升到憲法和法律的高度，依法推行，如俄羅斯的《反腐敗法》、法國的《資金透明法》、新加坡的《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等，都對家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法內(nèi)容、執(zhí)法形式和違法懲處措施有明確的規(guī)定 〔3 〕。近幾年，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法步伐緩慢，由于權(quán)威性的缺乏，很多地方在實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中流于形式，或瞞報(bào)、漏報(bào)，甚至直接不申報(bào)，嚴(yán)重影響了公務(wù)員隊(duì)伍的廉政建設(shè)。

（二）申報(bào)主體不明晰

2010年《規(guī)定》對于財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體范圍有所增加，如由原來的“處級以上”調(diào)整為“副處級以上”，副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員也納入申報(bào)序列，并賦予了地方在擴(kuò)大申報(bào)主體方面一定的自主權(quán)。但2010年《規(guī)定》在申報(bào)主體方面仍存在一些問題：一是下限不足，申報(bào)下限為“副處級”以上，只是涵蓋了部分擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。實(shí)際上科級、副科級從事基層行政管理的公務(wù)員也擁有一定的公權(quán)力，控制著重要資源，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一級。二是上限不明確，不難發(fā)現(xiàn)，職位越高的公務(wù)員越是申報(bào)的難點(diǎn)，也是重點(diǎn)。三是缺少軍事部門干部的申報(bào)，軍事干部的腐敗行為影響更為惡劣，對國家穩(wěn)定的根基會產(chǎn)生重要影響。四是缺少政府雇員和臨時(shí)工作人員的申報(bào)，這部分臨時(shí)雇員有些雖不具有正式的行政編制，但參照行政級別給予待遇，并掌握某一方面的專項(xiàng)權(quán)力，對這部分人員的監(jiān)督和管理容易被忽視 〔4 〕。五是一些特殊部門的公務(wù)人員缺乏申報(bào)，如海關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政、工商、公安、法院、檢察院等部門的普通公職人員同樣掌握著重要的公權(quán)力，理應(yīng)申報(bào)。

（三）申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍不全面

2010年《規(guī)定》的申報(bào)范圍較以往有一定的擴(kuò)展，如將公務(wù)員本人及配偶、子女房產(chǎn)，持有的有價(jià)證券、基金、期貨、股票、保險(xiǎn)，個(gè)人或合伙開辦企業(yè)情況，投資非上市公司、企業(yè)的情況等納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍。 有的學(xué)者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍還缺少對銀行賬戶、儲蓄情況和持有現(xiàn)金的申報(bào)；有的學(xué)者認(rèn)為，土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、注冊權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)必須納入申報(bào)范圍。另外，公務(wù)員家庭生活用品是家庭財(cái)產(chǎn)的重要組成部分，包括古董、字畫、珠寶、汽車等價(jià)值較高的財(cái)產(chǎn)和大額支出都可以作為資金轉(zhuǎn)移的途徑，理應(yīng)出現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)之列。有的國家將申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍擴(kuò)展到所有直系親屬，甚至包括繼父母和領(lǐng)養(yǎng)子女，這一點(diǎn)主要是針對高級官員。我國的申報(bào)涉及配偶、子女的財(cái)產(chǎn)情況，未涉及其他直系親屬，直系親屬的財(cái)產(chǎn)情況也應(yīng)當(dāng)申報(bào)。

（四）申報(bào)種類設(shè)計(jì)不嚴(yán)密

2010年《規(guī)定》在申報(bào)時(shí)間上進(jìn)行了完善，將日常申報(bào)中每年1月份和7月份各申報(bào)一次，調(diào)整為每年1月底前申報(bào)一次。一年申報(bào)一次的周期更為合理，因?yàn)闇p輕了受理機(jī)構(gòu)的壓力，避免了繁瑣的工作，為大多數(shù)國家所采用。2010年《規(guī)定》加入了新任干部申報(bào)，這樣可以更好地掌握干部任職后的財(cái)產(chǎn)變化情況。但新任涉及的僅僅是領(lǐng)導(dǎo)干部，其實(shí)所有公務(wù)員在被正式錄用之前，政治審查階段，都應(yīng)當(dāng)申報(bào)本人現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)狀況，將其作為以后財(cái)產(chǎn)申報(bào)的原始材料，以備查用。2010年《規(guī)定》還加入了“辭職的，在提出辭職報(bào)告時(shí)，一并報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)”，這一內(nèi)容屬于“離職申報(bào)”，但設(shè)計(jì)不嚴(yán)密，缺少辭退、退休申報(bào)特別是辭職、退休后的申報(bào)內(nèi)容。近年查處的腐敗案件涉及部分已退休的官員，他們雖已退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，仍具有較高的影響力，利用幕僚和下屬在背后操縱權(quán)力，牟取非法利益。此外，對于部分退休后受到返聘或以其他形式繼續(xù)工作的官員，也應(yīng)納入申報(bào)范圍。

（五）財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)不合理，監(jiān)管不力

財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)通常采用受理與審查相結(jié)合、受理與審查相分離兩種模式，我國采用的是第二種模式。2010年《規(guī)定》第8條規(guī)定，負(fù)責(zé)受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)的是公務(wù)員所在的同級組織和人事部門；第11條規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對申報(bào)過程和申報(bào)材料有監(jiān)督和監(jiān)察權(quán)。這種受理審查模式是根據(jù)我國黨和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況而建立的，在實(shí)際運(yùn)行過程中有一定的局限性。首先，受理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制性。組織部門是黨的機(jī)構(gòu)，組織建設(shè)、干部管理是其主要職能；人事部門是政府和企事業(yè)單位中負(fù)責(zé)人事管理的部門，這兩個(gè)部門和涉及廉政建設(shè)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作并無直接聯(lián)系，加之這兩個(gè)部門本身就有大量的事務(wù)性工作，受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)顯得力不從心。組織和人事部門只是執(zhí)行機(jī)關(guān)，并不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)也缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性，對腐敗分子起不到威懾作用。其次，同級組織人事部門受理同級申報(bào)，同級紀(jì)檢監(jiān)察部門審查同級申報(bào)，這種平行受理和審查的模式不合理。同級紀(jì)檢監(jiān)察部門受到同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，和被監(jiān)督的同級部門在行政級別上相同，同級平行審查就等同于左手監(jiān)督右手，勢必失去審查和監(jiān)管的意義。

（六）申報(bào)結(jié)果缺乏公開，不利于監(jiān)督

“陽光是最好的殺毒劑”，官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之所以被稱為“陽光法案”，是因?yàn)橥ㄟ^申報(bào)與公開可以將官員的收入和財(cái)產(chǎn)放置在“陽光”下，置于公眾的視野中，接受廣泛的監(jiān)督，使非法收入無所遁形。世界各國對于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開一般有全部公開，如法國、俄羅斯等；有部分公開，如美國、墨西哥等；有不公開，如越南、新加坡等 〔5 〕。2010年《規(guī)定》第12條規(guī)定，組織人事部門有權(quán)查閱公務(wù)員的申報(bào)材料，以便做好干部選拔和任用工作；紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)可以查閱有關(guān)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況，檢察機(jī)關(guān)在查處職務(wù)犯罪時(shí)可以查閱申報(bào)材料。2010年《規(guī)定》明確了申報(bào)材料的查看和使用權(quán)限，除上述情況外，其他組織和個(gè)人是無權(quán)查看的。顯然，我國對于申報(bào)材料堅(jiān)持保密原則。不公開的原因不外乎以下三點(diǎn)：一是基于社會政治穩(wěn)定的考慮，二是源于傳統(tǒng)的“藏富心理”， 三是出于對公務(wù)員隱私和積極性的保護(hù)。然而，財(cái)產(chǎn)申報(bào)缺乏公開和監(jiān)督，就失去了該制度實(shí)施的本來意義，容易使財(cái)產(chǎn)申報(bào)流于形式。

（七）違規(guī)成本低，起不到威懾作用

2010年《規(guī)定》第17條規(guī)定，對于不按時(shí)申報(bào)、虛報(bào)瞞報(bào)的公務(wù)員給予批評教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評或者調(diào)整工作崗位、免職等處理，如違反組織紀(jì)律，給予紀(jì)律處分。這些處罰措施較以往嚴(yán)厲了很多，可是仍然局限在批評教育和黨政處分的層面上，沒有上升到法律層面。在一些執(zhí)行公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度較好的國家，對于拒報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)人員，司法部門可提起民事訴訟，法院可以判處1萬美元以內(nèi)的罰款；對于故意提供虛假信息的人員，構(gòu)成“提供虛假信息罪”，法院會判處25萬美元以下的罰款或5年左右的監(jiān)禁。在我國澳門地區(qū)，《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》不僅規(guī)定了申報(bào)不實(shí)公務(wù)員的刑事責(zé)任，公務(wù)員家屬如不配合財(cái)產(chǎn)申報(bào)，也要受到刑事處罰 〔6 〕。我國在干部管理上存在重思想教育、輕處理處罰的現(xiàn)象。財(cái)產(chǎn)申報(bào)涉及官員隱私，本來就不可能成為其自覺自愿的行為，對于拒報(bào)、虛報(bào)等行為如不采取嚴(yán)厲的懲處措施，僅僅停留在無關(guān)痛癢的處理上，會使更多的人忽視該制度的存在，起不到威懾作用。

三、建立健全公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效對策

（一）加快立法進(jìn)度，完善法律法規(guī)

依法治國是我國的基本方略。近年來，我國不斷推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會治理提供了法律保障。目前，我國廉政建設(shè)立法也應(yīng)不斷推進(jìn)，公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度亟待由黨政部門出臺的規(guī)定上升到由全國人大制定頒布的法律?？紤]到當(dāng)前的具體情況，立法應(yīng)堅(jiān)持逐步推進(jìn)的原則。首先，應(yīng)對我國的《公務(wù)員法》進(jìn)行修訂，將公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)寫入其中?？梢栽凇豆珓?wù)員法》第2章第12條的“公務(wù)員應(yīng)履行的義務(wù)”中增加“依法進(jìn)行家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)”一項(xiàng)；在第9章第35條“公務(wù)員應(yīng)嚴(yán)格必須遵守的紀(jì)律，杜絕以下現(xiàn)象”中增設(shè)“拒絕進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和虛報(bào)、瞞報(bào)等故意提供虛假信息的行為”一項(xiàng)。另外，在《刑法》中增設(shè)因違反家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)而應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任和量刑辦法。其次，在推進(jìn)實(shí)施《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，不斷完善現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，由全國人大常委會制定統(tǒng)一的公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦法，并在全國統(tǒng)一實(shí)施。辦法實(shí)施過程中由全國人大立法委員會組建專門的法律監(jiān)督組對其實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，廣泛征求意見，最終出臺我國的“公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”。

（二）完善制度設(shè)計(jì)，提高申報(bào)效率

1.擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體。在擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體方面，國內(nèi)學(xué)者意見不一，很多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)參照國外經(jīng)驗(yàn)，將申報(bào)范圍擴(kuò)大為全體公務(wù)人員，即我國現(xiàn)行《刑法》第93條關(guān)于“公職人員”的界定范圍；有的學(xué)者認(rèn)為，申報(bào)職級應(yīng)該擴(kuò)大為科級及以上；有的學(xué)者認(rèn)為，要明確界定國有企業(yè)中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部的具體范圍，同時(shí)將國有小型企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員也納入其中 〔7 〕。綜合以上觀點(diǎn)，結(jié)合2010年《規(guī)定》中有關(guān)申報(bào)主體的界定，筆者認(rèn)為，應(yīng)補(bǔ)充和明確以下內(nèi)容：第一，申報(bào)職級擴(kuò)大為由鄉(xiāng)科級副職以上直至國家級正職，擴(kuò)大下限，明確上限；第二，軍事部門中副連級以上干部必須按照公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定的要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)；第三，海關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政、工商、公安、法院、檢察院等部門所有工作人員須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；第四，政府雇員、臨時(shí)工作人員和其他從事特殊工作的人員按照其參照的級別，從副科級以上開始申報(bào)；第五，小型國有獨(dú)資企業(yè)和控股企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)集體也要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

2.擴(kuò)大申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍。綜合國外財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍內(nèi)容，從我國實(shí)際出發(fā)，在2010年《規(guī)定》財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，應(yīng)增加以下內(nèi)容：第一，本人、配偶、共同生活子女金額在10 000元人民幣以上的儲蓄情況，包括儲蓄地點(diǎn)和銀行賬戶，本人、配偶、共同生活子女持有的大額現(xiàn)金的情況（可以參照10 000元起）；第二，本人、配偶、共同生活子女金額在10 000元以上的債權(quán)和債務(wù)情況；第三，本人、配偶、共同生活子女名下的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及交易情況；第四，本人、配偶、共同生活子女交通工具使用情況（包括汽車和船舶）；第五，本人、配偶、共同生活子女貴重物品如寶石、文物、藝術(shù)品、收藏品等，10 000元人民幣及以上的單筆消費(fèi)，售價(jià)在10 000元以上的家庭生活物品等；第六，本人、配偶、共同生活子女在會議、交往、旅游中受到的接待、饋贈(zèng)單筆折合金額在1 000元以上的；第七，本人及配偶雙方父母的房產(chǎn)、收入和投資情況；第八，本人、配偶、共同生活子女的著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、注冊權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)。

3.完善申報(bào)種類和操作辦法。2010年《規(guī)定》第7條關(guān)于初任申報(bào)的規(guī)定包含兩方面的內(nèi)容：一是所有新入職人員，在上崗前30天內(nèi)應(yīng)申報(bào)本人及家庭的財(cái)產(chǎn)狀況；二是新任領(lǐng)導(dǎo)干部在任現(xiàn)職30日內(nèi)申報(bào)財(cái)產(chǎn)。世界各國對于退休和離職后的申報(bào)辦法各不相同，如埃及、墨西哥和法國的此類申報(bào)時(shí)間分別為60天、30天和離職當(dāng)天。有的國家要求更為嚴(yán)格，在退休后的三到五年仍要申報(bào)財(cái)產(chǎn)。2009年新疆阿勒泰頒布《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定》，明確官員在退休三年內(nèi)必須申報(bào)財(cái)產(chǎn)。為了離職申報(bào)的完整性和嚴(yán)密性，在2010年《規(guī)定》第7條中除了“辭去公職”一項(xiàng)外，要增加“職務(wù)升降”、“辭退”和“退休”等項(xiàng)，以和《公務(wù)員法》職務(wù)變動(dòng)的內(nèi)容相一致。另外，還應(yīng)增加對離職后一段時(shí)間內(nèi)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，申報(bào)時(shí)間以兩到三年為宜，申報(bào)內(nèi)容要涉及離職后的任職、收入、投資等情況，尤其是官員子女的收入和投資情況，申報(bào)周期可參照在職人員進(jìn)行。

4.改革申報(bào)受理審查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管。申報(bào)受理審查機(jī)構(gòu)不合理是制約財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)施的一個(gè)重要因素，亟需調(diào)整改革。一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)借鑒新加坡等國的經(jīng)驗(yàn)，組建專門的“廉政委員會”或者“公務(wù)員道德委員會”。但考慮到我國的黨政組織體系龐大、功能完備，在此之外單獨(dú)設(shè)立部門不太現(xiàn)實(shí)，加之我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律尚未出臺，設(shè)立獨(dú)立部門缺少法律依據(jù)。部分學(xué)者又主張，由各級人大負(fù)責(zé)受理和審查申報(bào)情況，理由是人大作為立法機(jī)構(gòu)，在我國政治生活中有著特殊的地位。還有學(xué)者認(rèn)為，各級檢察院和法院應(yīng)該擔(dān)負(fù)起申報(bào)受理和審查工作，理由是作為司法機(jī)關(guān)，專業(yè)性和權(quán)威性較高，這種觀點(diǎn)有一定的道理，但司法機(jī)關(guān)本身具有大量的事務(wù)性工作，也不適合擔(dān)此職能 〔8 〕。綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理和審查的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)最為合適，其原因?yàn)椋阂皇菆?jiān)持黨管干部原則，紀(jì)檢監(jiān)察部門的結(jié)合同時(shí)涉及黨和政府部門，可以對黨員和非黨員公務(wù)員實(shí)施監(jiān)察和監(jiān)督，具有較高的權(quán)威性；二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要職能就是監(jiān)管干部和廉政建設(shè)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)完全在其工作范圍之內(nèi)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對于腐敗案件的查處有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，工作開展更具有可操作性。另外，應(yīng)堅(jiān)持跨級受理審查的原則，即一級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理審查下一級的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。跨級受理有利于回避同級復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和審查更為準(zhǔn)確、高效。

（三）完善保障措施，充分發(fā)揮申報(bào)作用

1.完善申報(bào)材料的檔案管理。2010年《規(guī)定》第14條規(guī)定，申報(bào)材料應(yīng)由負(fù)責(zé)受理的單位責(zé)成專人妥善保管，以備使用，并提出了申報(bào)材料檔案管理的工作要求，但具體操作性不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，在實(shí)施過程中應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：首先是在受理審查機(jī)關(guān)內(nèi)建立專門的檔案管理辦公室，明確工作職責(zé)。其次是保證申報(bào)檔案在轉(zhuǎn)移時(shí)的完整、及時(shí)、準(zhǔn)確。公務(wù)員在本部門或本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生職務(wù)變動(dòng)的不涉及轉(zhuǎn)移問題，涉及本區(qū)域外工作調(diào)整的，要在到崗之日起10個(gè)工作日內(nèi)將以往的申報(bào)材料轉(zhuǎn)移到新崗位的申報(bào)受理部門。再次是完善檔案使用辦法，經(jīng)過審批程序后，單位或個(gè)人方能查閱使用申報(bào)檔案，并簽署保密協(xié)議。最后是制定懲處辦法，在檔案保存、管理、使用和轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)了問題，要對相關(guān)責(zé)任人追責(zé)。

2.實(shí)行切實(shí)可行的公開辦法，改進(jìn)監(jiān)督職能。財(cái)產(chǎn)申報(bào)結(jié)果的公示毋庸置疑，考慮到我國尚無先例，貿(mào)然公開顯然不妥。筆者認(rèn)為，可以實(shí)行部分、有條件公開的辦法，從而實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督。首先是上一級部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督下一級的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況，實(shí)現(xiàn)自上而下的監(jiān)督。一是上一級黨組織、人大、政協(xié)、政府和司法部門查看下一級本系統(tǒng)內(nèi)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料；二是作為監(jiān)督部門，上一級黨組織、人大和政協(xié)有權(quán)查看下一級所有系統(tǒng)公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況；三是作為申報(bào)受理審查和執(zhí)法部門，上一級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督下一級紀(jì)檢監(jiān)察部門受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作情況，并有權(quán)查看下一級所有申報(bào)材料，而不僅僅局限為案件辦理。其次是申報(bào)結(jié)果在同級同部門內(nèi)部公示，實(shí)現(xiàn)平行監(jiān)督。同級同部門內(nèi)部的人員長期一起工作，對同事的財(cái)產(chǎn)情況掌握得最為清楚，監(jiān)督更容易進(jìn)行。再次是有條件的可向社會公開。由于配套措施不完善，特別是受政府內(nèi)部工作所限，公眾監(jiān)督的渠道亟待拓展?？梢越梃b其他發(fā)達(dá)國家的成功模式，公眾可通過填寫申請書的方式查閱、監(jiān)督公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。為了保護(hù)公務(wù)員隱私，必須設(shè)立法定的申請程序，由紀(jì)檢監(jiān)察部門設(shè)立專門辦公室負(fù)責(zé)受理。申請人要有正當(dāng)?shù)睦碛桑?jīng)過審批后方可查閱，并簽署保密協(xié)議。

3.加大懲處力度。為了使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度落到實(shí)處，要著重加強(qiáng)問責(zé)和懲處機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持批評教育、紀(jì)律處分、行政處理、民事處罰、刑事處罰相結(jié)合的原則，明確違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對于不能按時(shí)申報(bào)、申報(bào)不積極等行為，給予批評教育和紀(jì)律處分；報(bào)告不實(shí)，申報(bào)財(cái)產(chǎn)少于實(shí)際財(cái)產(chǎn)，差額在50 000元以內(nèi)的，處以10 000元以下的罰款，差額在50 000元以上的，處以最高50 000元的罰款，并依法追究其漏報(bào)財(cái)產(chǎn)的來源。依據(jù)現(xiàn)行《刑法》有關(guān)巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的規(guī)定，對于不能說明原因的財(cái)產(chǎn)，除依法沒收外，要追究刑事責(zé)任。對有意瞞報(bào)和提供虛假信息的人員，要立刻停職檢查，可處以50 000元以內(nèi)的罰款并判處6個(gè)月以下的監(jiān)禁。處理過程和結(jié)果要及時(shí)向社會公開，接受監(jiān)督，以征得更多的線索，將案件調(diào)查徹底。另外，要明確問責(zé)主體，建立紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織人事部門、司法部門聯(lián)動(dòng)履責(zé)的模式，由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭、上述兩部門抽調(diào)人員組建“財(cái)產(chǎn)申報(bào)問責(zé)工作組”，深入調(diào)查受理審查過程中發(fā)現(xiàn)的問題。

綜上所述，除了加快立法進(jìn)度、完善制度設(shè)計(jì)和保障措施之外，還應(yīng)積極深化公務(wù)員工資制度改革，建立完善的公民信用體系，健全舉報(bào)鼓勵(lì)和保護(hù)制度，健全財(cái)產(chǎn)評估和攔截機(jī)制，使公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度逐步完善，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 李 雯