優(yōu)化我國(guó)財(cái)政性三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)：制度約束與政策取向

王希瑞，劉 暢

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233000）

優(yōu)化我國(guó)財(cái)政性三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)：制度約束與政策取向

王希瑞，劉 暢

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233000）

多年來(lái)，我國(guó)在初等教育、中等教育和高等教育分布的層級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，在重視高等教育快速發(fā)展的同時(shí)，忽視了初級(jí)教育，特別是農(nóng)村教育長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)?；诂F(xiàn)實(shí)的教育層級(jí)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)剖析和制度內(nèi)因分析，本文認(rèn)為中國(guó)高等教育支出偏高有其特定的具體國(guó)情，在教育經(jīng)費(fèi)支出總額一定的條件下，優(yōu)化教育支出層次結(jié)構(gòu)并不是一味的縮減高等教育支出，而是要通過(guò)特殊政策來(lái)保證高等教育支出，提高初、中等教育支出的比例。

三級(jí)教育；財(cái)政支出；支出結(jié)構(gòu)；制度約束

一、引言與文獻(xiàn)綜述

十八屆三中全會(huì)中提出，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)，全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高，進(jìn)入人才強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)行列，教育現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。“十三五”規(guī)劃中，也明確要求推進(jìn)教育現(xiàn)代化，加快基本公共教育均衡發(fā)展，義務(wù)教育鞏固率提高到95%，普及高中階段教育，毛入學(xué)率達(dá)90%，可見教育的發(fā)展，尤其是初中等教育的發(fā)展備受關(guān)注。那么，現(xiàn)階段，在我國(guó)教育資源總量一定的情況下，既要提高全民受教育水平，又要提高創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平，提高教育支出效率，優(yōu)化教育支出層次結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。優(yōu)化教育支出層次結(jié)構(gòu)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)教育現(xiàn)代化發(fā)展，進(jìn)入人才強(qiáng)國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都具有十分重要的意義。

從教育支出的必要性方面探討，許多學(xué)者提出了自己的看法。在《國(guó)富論》中，亞當(dāng)·斯密（1776）首先賦予政府各種各樣的職能，明確贊同政府三項(xiàng)一般職能：提供保護(hù)，正義和某些公共工程。[1]由此可見，政府的關(guān)于教育方面的支出，是政府的基本職能之一，是保證教育公平正義的重要手段。馬歇爾（1981）在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上指出“既然教育能為整個(gè)社會(huì)帶來(lái)廣泛的公共利益，那么，它就應(yīng)該作為一種追求的公共需要，由代表社會(huì)公共利益的政府投入給予實(shí)現(xiàn)”。[2]教育事業(yè)能促進(jìn)整個(gè)人類社會(huì)的共同進(jìn)步，是人類社會(huì)的共同需求，這就需要作為公共主體的利益代表政府，為了滿足公共利益的需求，對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行必要的財(cái)政支出。

在教育支出經(jīng)濟(jì)分析層面，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出了人力資本這一概念。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的勞動(dòng)力的質(zhì)量和數(shù)量，是決定這個(gè)國(guó)家或者地區(qū)資源利用情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，社會(huì)和諧程度的重要條件。李海崢（2010）在《中國(guó)人力資本測(cè)度與指數(shù)構(gòu)建》中指出人力資本對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)效率的提高以及地區(qū)差異的縮小具有重要的作用。[3]張國(guó)強(qiáng)（2011）在《中國(guó)人力資本，人力資本結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)》中指出，如果要轉(zhuǎn)變以勞動(dòng)密集型為主導(dǎo)，投資驅(qū)動(dòng)模式，就要通過(guò)教育培訓(xùn)等方式提高人力資本的質(zhì)量。[4]杜偉（2014）在《人力資本推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)制研究》中指出，人力資本是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要條件。[5]人力資本的投資效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于物質(zhì)資本，而教育是人力資本形成的先決條件。由此可見，教育對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著多么至關(guān)重要的作用。

在三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)的投資收益方面進(jìn)行探究，最早對(duì)教育投資收益研究的是美國(guó)學(xué)者漢森（1963），他得出結(jié)論，在個(gè)人收益率上，初，中，高等教育的收益率分別為15.0%，14.5%，11.4%，社會(huì)收益率分別為5%，11.4%，10.9%。世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩卡羅普洛斯（1985）通過(guò)測(cè)算，得出亞洲國(guó)家初中高等教育的個(gè)人收益率為31%，15%，18%，社會(huì)收益率為27%，15%，13%。[5]無(wú)論從漢森還是薩卡羅普洛斯的統(tǒng)計(jì)結(jié)果中，我們都可以看出，初中高等教育的個(gè)人收益率和社會(huì)收益率都是呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)的。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步都和教育事業(yè)的發(fā)展有密不可分的聯(lián)系，而作為公共利益的責(zé)任人——政府對(duì)于發(fā)展教育事業(yè)就有著不可推卸責(zé)任。在教育支出總量一定的情況下，如何分配教育資源使經(jīng)濟(jì)效益最大化這是政府面臨并需要解決的一大難題。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，比較分析等方法，找出我國(guó)三級(jí)教育支出存在的問(wèn)題，并對(duì)于存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性的政策建議。

二、我國(guó)三級(jí)教育支出現(xiàn)狀

（一）我國(guó)三級(jí)教育支出分配比例現(xiàn)狀

表1：2005－2010年我國(guó)財(cái)政性教育支出在三級(jí)教育間的分配比例

表2：2005-2010年我國(guó)三級(jí)教育招生人數(shù)（萬(wàn)人）

由表1可以看出，從2005-2010年我國(guó)三級(jí)教育支出的比例基本保持穩(wěn)定，高中初等教育的比例大致維持在20%，30%，30%左右，但是我國(guó)高中初等教育的招生人數(shù)比例大致為1:880：425，這就說(shuō)明我國(guó)初中等教育的人均教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于高等教育人均經(jīng)費(fèi)，高等教育支出偏高，三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)明顯。

（二）我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

表3：2005-2010年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（億元）和增長(zhǎng)比例

根據(jù)世界銀行的《世界發(fā)展報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，世界各類型國(guó)家三級(jí)教育的人均教育經(jīng)費(fèi)之比的共同特征就是逐級(jí)升高，但是極差則隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度呈現(xiàn)反向關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，極差越小。從表3可以看出，2005-2010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了120%，在五年之中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，但是中國(guó)的三級(jí)教育支出極差卻沒有隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到有效的縮小，仍然處于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后時(shí)期的教育支出結(jié)構(gòu)，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯不符。

（三）三級(jí)教育支出私人收益率和社會(huì)收益率比較

表4

A Global Update，World Development 1994(9).

由表4可以很明顯的看出，無(wú)論是從出私人收益率還是從社會(huì)收益率，初等教育收益率到高等教育的收益率是逐級(jí)遞減的，而且收益率隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平升高，效益逐步遞減，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的國(guó)家初中等教育的收益率越高，高等教育收益率越低。

我國(guó)正在處于社會(huì)主義初級(jí)階段，距離發(fā)達(dá)國(guó)家還有相當(dāng)大的差距，所以增加初中等教育的投入，對(duì)我國(guó)從私人收益率還是從社會(huì)收益率方面都有較大的現(xiàn)實(shí)意義。但是，明知道增加中低教育支出會(huì)帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)利益，但為何我國(guó)財(cái)政支出還是偏重于高等教育支出呢？下面我們對(duì)于這一問(wèn)題進(jìn)行具體分析。

三、我國(guó)教育三級(jí)支出結(jié)構(gòu)失衡的制度約束

（一）歷史原因：先天不足

政府性教育投資起步晚，發(fā)展緩慢，出現(xiàn)九年義務(wù)教育和高等教育同時(shí)發(fā)展的局面。從1966年起，全國(guó)進(jìn)入文化大革命時(shí)期，整個(gè)國(guó)家政治系統(tǒng)都處于癱瘓狀態(tài)，在文化大革命結(jié)束以后，我國(guó)的教育事業(yè)才步入正軌。1994年9月1日開始，我國(guó)實(shí)行9年義務(wù)教育。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，國(guó)家實(shí)行科教興國(guó)，人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，對(duì)高等的改革與發(fā)展不斷作出新的部署。由此可見，我國(guó)的初等教育和高等教育起步都比較晚，并且出現(xiàn)同時(shí)發(fā)展的局面，先天不足的缺陷，造成當(dāng)今我國(guó)財(cái)政性教育支出左支右絀。

（二）制度原因：“以縣為主”的教育支出模式

現(xiàn)階段，我國(guó)教育財(cái)政體制的基本特征是：義務(wù)教育，“以縣為主”，高等教育“政府撥款為主，多渠道籌措”。根據(jù)這一特征，我們可以很明顯的看出，義務(wù)教育主要根據(jù)縣級(jí)的財(cái)政系統(tǒng)，因此當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展水平直接和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接掛鉤。東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政資金相對(duì)來(lái)說(shuō)還算可以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是對(duì)于中西部落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，教育經(jīng)費(fèi)的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足教育發(fā)展的需要，由此造成的西部地區(qū)教育發(fā)展水平在本身落后的基礎(chǔ)上和東部地區(qū)的差距越來(lái)越大，造成了教育的嚴(yán)重不公平。

（三）現(xiàn)實(shí)原因：高等教育投資回報(bào)更快

由上面三級(jí)教育支出投資收益的對(duì)比表可以看出，高等教育和初等教育，中等教育相比，無(wú)論從社會(huì)收益率還是從個(gè)人收益率，高等教育都是收益率最低的一種投資方式。假設(shè)政府是理性的經(jīng)濟(jì)人，為什么他偏偏要選擇一種投資收益率最低的投資方式呢？最現(xiàn)實(shí)的原因可能就是高等教育的投資回報(bào)是最快的，也是效果最顯著的一種投資方式。而初中等教育，他們顯現(xiàn)的效果可能更體現(xiàn)在整體受教育水平，收益范圍更加廣泛，屬于那種潛移默化，深遠(yuǎn)持久的影響，很多時(shí)候并不能計(jì)入政府的績(jī)效考核中。出于各方面的考慮，在沒有明確的規(guī)章制度的規(guī)范下，政府還是更傾向于高等教育的支出。

（四）內(nèi)部原因：對(duì)高等人才的需求

為了加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，快速培養(yǎng)人力資本，高校擴(kuò)招以及校區(qū)的擴(kuò)張持續(xù)進(jìn)行。在這將近二十年間，高等教育的飛速發(fā)展必定是靠著政府財(cái)政教育支出這一強(qiáng)大的后盾為支持在我國(guó)人口紅利逐漸失去優(yōu)勢(shì)的情況下，這些都對(duì)于高等人才的需求更為強(qiáng)烈。由此，為了加快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培養(yǎng)高等創(chuàng)新性人才，我國(guó)進(jìn)行高效擴(kuò)招以及校區(qū)擴(kuò)張是必然的趨勢(shì)，進(jìn)而形成教育經(jīng)費(fèi)的居高不下也就成了情理之中的事情。

綜上所述，我國(guó)三級(jí)教育支出不合理的原因，既有歷史遺留下來(lái)的因素，也有制度本身的問(wèn)題，更有有現(xiàn)實(shí)為了解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要向高等教育傾斜的因素，這是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整而必然要進(jìn)行的舉措，每一項(xiàng)原因出現(xiàn)都有其必然性。

四、優(yōu)化三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)的政策取向與建議

（一）從立法層面規(guī)范三級(jí)教育機(jī)制

完善有關(guān)的投資立法。我國(guó)是法制化國(guó)家，采用依法治國(guó)的政治方略，關(guān)于一些問(wèn)題，就算得到很大的重視和強(qiáng)調(diào)，但是如果沒有上升到法律層面，就會(huì)留下很多可趁之機(jī)。我國(guó)在教育支出方面的立法還很薄弱，沒有完整性的法律文件給予支持，就會(huì)在支出的時(shí)候帶有很多隨意性。我國(guó)在人大會(huì)議上應(yīng)該把完善教育支出立法納入討論的進(jìn)程中，設(shè)立例如《教育支出法》等相關(guān)的法律文件，依法對(duì)教育支出進(jìn)行有效的管理。

（二）政府預(yù)算中關(guān)于三級(jí)教育支出科目更為細(xì)化

將三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)納入我國(guó)政府預(yù)算管理體制中，將財(cái)政支出比例，科目設(shè)置的更為細(xì)化。我國(guó)的政府預(yù)算還存在很多問(wèn)題，尤其是在教育預(yù)算方面存在的問(wèn)題就更為嚴(yán)重，為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)被擠壓的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，只有更加完善預(yù)算，使得教育支出納入規(guī)范化的軌道，教育支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的合理性才能得到有效的保障。

（三）合理劃分教育的事權(quán)，提高財(cái)政體制支出效率

在縱向方面，采用“專項(xiàng)專管”的方式，對(duì)三級(jí)教育進(jìn)行分割。現(xiàn)階段我國(guó)采用的是以縣為主的分級(jí)管理體制，在東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣，還可以基本滿足合理教育支出的要求，但是對(duì)于中西部一些經(jīng)濟(jì)落后的縣份，教育經(jīng)費(fèi)根本得不到有效的滿足，所以說(shuō)我覺得當(dāng)前我國(guó)這種以縣為主的教育支出有一定的不合理支出。所以我建議我國(guó)采用“專項(xiàng)專管”的教育支出方式，對(duì)三級(jí)教育支出進(jìn)行有效的分割。先設(shè)想一個(gè)可能不太合理的舉例，根據(jù)教育支出的項(xiàng)目，中央財(cái)政主要負(fù)擔(dān)教師工資，將教師工資納入國(guó)家公務(wù)員系列，省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)學(xué)校的基建經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然這種項(xiàng)目的分割需要根據(jù)各級(jí)政府的具體承受能力，對(duì)其負(fù)責(zé)的支出項(xiàng)目進(jìn)行具體測(cè)算。這種做法可以把其具體項(xiàng)目分配給各級(jí)政府，防止各級(jí)政府的越位和缺位的現(xiàn)象，也可以同時(shí)解決縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，使得教育經(jīng)費(fèi)可以得到有效的保障。

（四）對(duì)口支援，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付

在橫向方面，實(shí)行“一對(duì)一”轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)初中等教育發(fā)展及其不平衡，中西部地區(qū)，尤其是西部的一些山區(qū)，孩子們的初等教育就很難得到保障。此時(shí)我們就可以采取轉(zhuǎn)移支付制度，讓東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)這一政策，使得西部地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的到有效保障，縮小東西部教育發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)教育均等化目標(biāo)。

（五）實(shí)行公有制的民辦學(xué)校

當(dāng)前我國(guó)高校大多數(shù)都為公立學(xué)校，有些學(xué)者提出可以建立民辦學(xué)校，但是我認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本身就遇冷，加上我國(guó)對(duì)于民辦高等院校的投資政策不夠成熟，所以實(shí)施起來(lái)具有一定的難度。我覺得對(duì)于高等學(xué)校轉(zhuǎn)換成公有制的民辦學(xué)校更為合理一點(diǎn)。這很類似于我國(guó)七八十年代對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，當(dāng)前高校的所有權(quán)歸政府所有，政府作為財(cái)政撥款，主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)建設(shè)的支出等一些最基礎(chǔ)的投資，而其他方面，交由市場(chǎng)進(jìn)行，使得民間資本進(jìn)入，既可以節(jié)省教育資金，又可以調(diào)動(dòng)高校發(fā)展的活力。

（六）改革政府撥款方式，實(shí)行績(jī)效撥款。

付梅英（2008）在《高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)與投入機(jī)制改革》上提出高等教育投入重點(diǎn)在增加教師待遇和擴(kuò)大學(xué)生數(shù)量上，但對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)重視不夠，對(duì)科研投入效率不高，對(duì)我國(guó)GDP貢獻(xiàn)下降。[6]因此我國(guó)高等教育投入在保證總量增長(zhǎng)的情況下，應(yīng)重視科研經(jīng)費(fèi)的比重，進(jìn)一步加強(qiáng)科研力量，更好地促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)的政府撥款應(yīng)實(shí)行績(jī)效撥款，教育資金向基礎(chǔ)建設(shè)和科研方面靠攏，提高財(cái)政撥款的支出效率。

（七）采用校企合作，拓寬投資渠道

相對(duì)于初中等教育來(lái)說(shuō)，高等教育投資回報(bào)比較快，大多數(shù)的企業(yè)或者個(gè)人更傾向于高等教育投資。所以采用校企合作的方式，是一種可行的做法。尤其是對(duì)于在科研方面需求比較大的企業(yè)，可以通過(guò)對(duì)高校進(jìn)行投資，利用高校的人才和實(shí)驗(yàn)室設(shè)備，進(jìn)行科技研究方面的工作，而校方也可以通過(guò)企業(yè)，吸收教育資金，對(duì)于有些企業(yè)對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的人才直接給予錄用，解決學(xué)生就業(yè)問(wèn)題，可謂是一舉多得的事情。

綜上所述，無(wú)論從制度層面，還是從籌集方式的，我國(guó)的三級(jí)教育支出都可以的到很好的優(yōu)化，使得政府教育投資更具有效率。希望我國(guó)教育事業(yè)可以得到長(zhǎng)足的發(fā)展，人民受教育水平得到不斷提高，由此來(lái)應(yīng)對(duì)不斷調(diào)整的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新局面。

（指導(dǎo)老師：余紅艷）

[1]周瑜.我國(guó)教育財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化[D].[碩士學(xué)位論文].貴州：貴州大學(xué)，2015.

[2]馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原[M].北京:商務(wù)印書館，1981.229.

[3]李海峰，梁玲，Barbara Fraumeni，劉智強(qiáng)，王小軍.中國(guó)人力資本測(cè)度與指數(shù)構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010，(8):42-54.

[4]張國(guó)強(qiáng)，溫軍，湯向俊.中國(guó)人力資本人力資本結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011，21(10):138-146.

[5]杜偉，楊志江，夏國(guó)平.人力資本推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用機(jī)制研究[J].軟科學(xué)研究成果與動(dòng)態(tài)，2014，（8）:173-183.

[6]付梅英，王德.高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)與投入機(jī)制改革[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(12):11-15.

王希瑞（1995-），女，河北滄州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2014級(jí)財(cái)政與公共管理學(xué)院本科生，研究方向：財(cái)政學(xué)；劉暢（1995-），女，安徽蚌埠人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2014級(jí)財(cái)政與公共管理學(xué)院本科生，研究方向：財(cái)政學(xué)。