我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展問題及對策探討

姚蓉

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)是我國“五位一體”社會主義事業(yè)總體布局的基石。十八大以來，各級地方政府都將生態(tài)文明建設(shè)作為區(qū)域發(fā)展的重點。但由于生態(tài)環(huán)境問題成因具有多元性、跨行政區(qū)域的共生性等特點，我國傳統(tǒng)的以行政區(qū)域為治理單元的生態(tài)文明建設(shè)模式一定程度上影響了區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理成效。因此，必須大力推進生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同創(chuàng)新。當(dāng)前，要注重通過打破行政區(qū)界、構(gòu)建跨區(qū)域管理機構(gòu)、做好頂層設(shè)計、健全發(fā)展機制等舉措，切實推進我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)建設(shè)模式；跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展；綠色產(chǎn)業(yè)體系

中圖分類號：F124.5文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0088-03

建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國以資源消耗、環(huán)境污染為代價的經(jīng)濟增長模式已經(jīng)走到盡頭，為了持續(xù)推進我國社會主義事業(yè)的發(fā)展，黨的十八大首次提出“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，把生態(tài)文明建設(shè)融入我國社會主義事業(yè)的發(fā)展中。習(xí)近平總書記在多種場合多次論及“綠水青山就是金山銀山”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，形象生動地闡明了生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一關(guān)系。生態(tài)發(fā)展是協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系、踐行“綠水青山就是金山銀山”的根本出路。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性等特征，生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)出逾越行政區(qū)界共生共存的特點，以行政區(qū)域為單元的傳統(tǒng)生態(tài)建設(shè)模式已然不能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題的有效治理，必須打破行政區(qū)界限，推進跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

一、跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是破解我國生態(tài)環(huán)境問題的應(yīng)然之舉

生態(tài)發(fā)展的思想源于生態(tài)學(xué)家對生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的理解，主要集中于自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)及其規(guī)律。隨著可持續(xù)發(fā)展理論研究的深化，現(xiàn)代生態(tài)發(fā)展思想和理論出現(xiàn)并逐步形成。1949年美國學(xué)者威廉·福格特的《生存之路》一書，提出了生態(tài)平衡的生態(tài)觀。[1]隨后，很多學(xué)者基于生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的角度，將生態(tài)發(fā)展視為投入要素的“生態(tài)資本”存量的增長與質(zhì)量的提高，即生態(tài)系統(tǒng)中生物多樣性的保存與增殖，以及生態(tài)系統(tǒng)保證人類生活素質(zhì)能力的提高。生態(tài)發(fā)展是優(yōu)化人和自然相互作用的最佳方式，是爭取人和生物圈持久生存、協(xié)同進化的根本前提。[2]生態(tài)發(fā)展是現(xiàn)代人類活動的目標(biāo)，生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)的協(xié)調(diào)互動表明生態(tài)發(fā)展是現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)的核心，是指在配置資源時，不僅要注重經(jīng)濟和社會資源，更要重視生態(tài)環(huán)境的供給能力，建立經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的良性循環(huán)。[3]目前，我國諸多生態(tài)環(huán)境問題是對自然生態(tài)資源不合理利用所致，本質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)展方式有違生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)的協(xié)調(diào)互動，客觀上要求生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)一于生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展中，以生態(tài)保護為前提、以綠色技術(shù)為支撐、以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)、以制度體系為保障，促使生態(tài)環(huán)境資源向生態(tài)經(jīng)濟的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同共進的生態(tài)發(fā)展目標(biāo)。

我國歷經(jīng)30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展，已躋身于世界第二大經(jīng)濟體，發(fā)展成就有目共睹。然而，這種以大量消耗資源、破壞環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展方式，也積累了大量生態(tài)環(huán)境問題，如我國石油、鐵、銅等大量礦產(chǎn)資源的對外依存度不斷上升，華北地區(qū)、多數(shù)城市面臨資源性缺水問題，全國耕地保有量逼近18億畝紅線，水土流失、土地退化、草場退化嚴重，全國大范圍地區(qū)遭遇霧霾，大氣污染、水污染、土壤污染等都呈高發(fā)態(tài)勢。生態(tài)破壞、環(huán)境污染已然是我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的短板，優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境資源成為經(jīng)濟發(fā)展中的稀缺資源，生態(tài)環(huán)境問題日益成為重要的民生問題。人類生存的生態(tài)系統(tǒng)是自然、社會、經(jīng)濟、文化等子系統(tǒng)通過人類活動耦合而成的生命共同體，各子系統(tǒng)之間既有其獨立性，又相互依存、相互影響。在生態(tài)大系統(tǒng)中，大氣、水等要素的自然流動性使大氣圈、水圈的循環(huán)具有全球尺度，水源的上、下游或大氣的上、下風(fēng)向地區(qū)會因水、大氣流動成為密切關(guān)聯(lián)的整體，水系統(tǒng)或大氣系統(tǒng)呈現(xiàn)出鮮明的完整性、關(guān)聯(lián)性，不受制于行政區(qū)界，具有使用的多元性特征。生態(tài)系統(tǒng)的整體性、關(guān)聯(lián)性等特征致使局部性的生態(tài)環(huán)境問題因水流、氣流等的跨行政區(qū)域空間傳輸，[4]繼而成為全域性問題，甚至是全球性環(huán)境問題，如我國京津冀的霧霾，東深供水工程、引灤濟津工程、南水北調(diào)中線工程等跨省域水源地保護問題，以及溫室效應(yīng)、厄爾尼諾現(xiàn)象等全球性環(huán)境問題。對此，我們在生態(tài)環(huán)境問題治理上，絕不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，要從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，打破“一畝三分地”的思維定勢，創(chuàng)新治理機制，推進我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

協(xié)同是復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)含的自組織能力，能夠促使復(fù)雜大系統(tǒng)內(nèi)的各子系統(tǒng)產(chǎn)生力量強大的聯(lián)合作用，產(chǎn)生 2 +2> 4 的集體效應(yīng)。[5]從系統(tǒng)的角度來看，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是以區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟體系為子系統(tǒng)，以生態(tài)資源共享為紐帶，以綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)為抓手，以生態(tài)與經(jīng)濟雙贏為目標(biāo)，構(gòu)建全域生態(tài)環(huán)境合作治理機制，引導(dǎo)各區(qū)域行為主體之間相互配合與有機協(xié)作，使不同區(qū)域在全域生態(tài)發(fā)展過程中形成良性互動與協(xié)同一致，共享生態(tài)發(fā)展紅利?？鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展能夠形成生態(tài)環(huán)境多元治理體系，提高治理效率。長期以來，我國在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，沿襲著各自為戰(zhàn)的屬地治理模式，治理主體是中央政府、地方政府，治理資金主要來源中央財政轉(zhuǎn)移支付、地方財政支出，治理內(nèi)容偏重于環(huán)境污染的防治。生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)是基于公共利益的多主體共同行動，但傳統(tǒng)的以行政區(qū)域為單元的治理模式偏重轄區(qū)內(nèi)的利益訴求，水源地和受水區(qū)在水源地保護上缺乏有效聯(lián)動，地方政府往往追求經(jīng)濟利益最大化，而生態(tài)治理勢必影響地方經(jīng)濟發(fā)展。因此，生態(tài)環(huán)境治理難以成為地方政府的自覺行動，更不易跨區(qū)域達成治理共識，水源地等重點生態(tài)功能區(qū)為生態(tài)保護支付高昂成本，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受限、滯后，恐陷入“生態(tài)破壞——經(jīng)濟落后——生態(tài)破壞”的惡性循環(huán)。此外，以行政區(qū)域為單元的屬地治理模式是以中央政府和地方政府為治理主體，忽視了與生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生和消除息息相關(guān)的公眾、企業(yè)等社會主體在生態(tài)環(huán)境治理中的地位與作用?？鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展能夠破除生態(tài)治理的行政區(qū)界，并以生態(tài)資源為紐帶將地方政府、社會公眾、企業(yè)等聯(lián)結(jié)，形成全域生態(tài)治理共商機制，合力治理區(qū)域生態(tài)問題，形成環(huán)境資源共享、發(fā)展成本共擔(dān)的互利格局。endprint

跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展將生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)化于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變之中，在生態(tài)保護中發(fā)展綠色生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，以綠色生態(tài)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來提升地方生態(tài)治理的主動性、積極性，生態(tài)與經(jīng)濟步入共生共贏的良性發(fā)展軌道。過去30多年我國經(jīng)濟高速增長造成了高生態(tài)赤字，生態(tài)環(huán)境治理成為我國政府長期關(guān)注的問題，但生態(tài)環(huán)境治理多是以污染防治為內(nèi)容，不重視經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)資源不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益，地方政府、企業(yè)、公眾不能從治理中得到經(jīng)濟回報，生態(tài)治理缺乏主動性、持久型。在生態(tài)環(huán)境治理中，既不能因生態(tài)環(huán)保而不考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展訴求，也不能因追求經(jīng)濟利益而無視生態(tài)紅線，必須在保護中發(fā)展經(jīng)濟，讓公眾受益于生態(tài)保護?？鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是通過區(qū)域資源的再配置，從單純的污染防治轉(zhuǎn)向資源、生態(tài)系統(tǒng)的保護利用，借助綠色生產(chǎn)工藝，發(fā)展綠色環(huán)保生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護，實現(xiàn)生態(tài)涵養(yǎng)與經(jīng)濟發(fā)展共生，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)公共產(chǎn)品，實現(xiàn)富民增收，改善民生福祉。

二、我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實困境

改革開放以來，我國流域水系污染、跨境用水、大氣污染等跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題日益受到社會各方的普遍關(guān)注，如始于上世紀(jì)90年代的淮河流域的“淮河水污染聯(lián)防”工作，通過區(qū)域合作共同治理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題逐漸成為中央政府及地方政府、企業(yè)和社會公眾的共識。2000年以來，一些地方政府相繼簽署出臺了《海河流域水協(xié)作宣言》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護協(xié)議》《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作合作協(xié)議》《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》等區(qū)域環(huán)保合作性文件，2015年4月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的正式實施則標(biāo)志著京、津、冀三省市跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展成為國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，諸如此類文件及行動都推進了我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。然而，由于我國跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題成因復(fù)雜、類型多樣、分布廣泛、涉及主體眾多，以及傳統(tǒng)治理思維定勢的影響，我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展仍顯不足。

1.跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展機制缺失。目前，我國欠缺權(quán)威性的跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，發(fā)展機制缺失，難以達成協(xié)同發(fā)展共識?？鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是以生態(tài)系統(tǒng)完整性為基本前提，是不同行政區(qū)域間在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系方面的再調(diào)整、再分配格局之下，維護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)全域生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展方式。該發(fā)展方式涉及多個地方政府、眾多行為主體、不同產(chǎn)業(yè)層面等，要求涉及的各方要達成生態(tài)協(xié)同發(fā)展共識，制定協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，并依照協(xié)同發(fā)展規(guī)劃共同行動，實現(xiàn)資源共享、成本風(fēng)險共擔(dān)，客觀上要求有權(quán)威的組織機構(gòu)牽頭負責(zé)制定共同發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)不同利益主體關(guān)系，以實現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)。生態(tài)文明建設(shè)是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革，實現(xiàn)這樣的變革，必須依靠制度和法治。[6]然而，在我國現(xiàn)有行政垂直管理體系之下，跨省域地方政府間因發(fā)展戰(zhàn)略的相互獨立而缺乏互動，沒有協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，缺失權(quán)威性機構(gòu)來協(xié)調(diào)均衡各方利益，協(xié)同發(fā)展機制缺失，致使一些跨行政區(qū)生態(tài)發(fā)展政策難以實施，跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展不能有效落實并持續(xù)推進。

2.跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展主體缺位。從我國現(xiàn)有的跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展主體來看，跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展主體缺位，制約著協(xié)同發(fā)展成效的實現(xiàn)。生態(tài)文明建設(shè)的公共性表明生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)在地要求充分發(fā)揮政府的作用，[7]決定了政府是生態(tài)產(chǎn)品的主要提供者，但作為生態(tài)系統(tǒng)有機組分的社會公眾和企業(yè)，既是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的享有者和消費者，又是生態(tài)環(huán)境治理的參與者和實踐者，[8]因此，按照資源有償使用付費原則，社會公眾和企業(yè)在環(huán)境使用和治理中亦應(yīng)分擔(dān)成本。我國現(xiàn)行跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理體系主要是以政府為單一主體來推進的，企業(yè)、社會公眾有效參與不足，其結(jié)果，一是不能充分考慮公眾等社群意愿，甚至有違社群意愿，得不到民眾的支持，合作難以有效推進；二是不能充分利用民間資源，聚集協(xié)同發(fā)展所需資金、人才、產(chǎn)業(yè)、市場等發(fā)展要素，加大了政府推進合作的成本，有可能因政府支出的有限性致使系統(tǒng)協(xié)同不能盡快落實。因此，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展事關(guān)政府、市場、社會公眾三大參與主體，要求各方主體共同參與到跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展體系中，形成跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展合力。

3.跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域有限。從我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的廣度、深度來看，協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)域集中于污染治理方面，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不重視，未能充分考量優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展訴求，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)功能區(qū)進行生態(tài)建設(shè)的主動性、積極性有限，影響生態(tài)建設(shè)投資收益。由于生態(tài)治理問題背后是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和對GDP的取舍，而地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和GDP又直接關(guān)系到不同地區(qū)財政收入、就業(yè)等切身利益，涉及政府、企業(yè)和居民等眾多利益主體，[6] 因此，生態(tài)建設(shè)不能忽視經(jīng)濟發(fā)展，要確保生態(tài)建設(shè)的社會經(jīng)濟效益。通過生態(tài)建設(shè)為經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)資源環(huán)境資本，經(jīng)濟發(fā)展又能激發(fā)區(qū)域生態(tài)建設(shè)的內(nèi)共動力，利于形成生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展共生共贏的良性循環(huán)格局。我國重點生態(tài)功能區(qū)多是生態(tài)與經(jīng)濟雙重貧困地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后，脫貧任務(wù)艱巨，生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的雙重目標(biāo)，唯有考慮當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活需求，才能更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保目標(biāo)。區(qū)域生態(tài)建設(shè)背景要求以生態(tài)環(huán)保為前提，通過生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，增加地方財政收入及當(dāng)?shù)鼐用袷杖?。在生態(tài)發(fā)展實踐中，我們常常割裂生態(tài)與經(jīng)濟的內(nèi)生聯(lián)系，過分強調(diào)生態(tài)環(huán)保，對經(jīng)濟發(fā)展重視不夠，地方生態(tài)建設(shè)動力不足。近些年中央政府、各級地方政府加大了生態(tài)治理的投入，但生態(tài)破壞現(xiàn)象未能根除，很大程度上與忽視地方經(jīng)濟有效發(fā)展相關(guān)。

三、加快推進我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的對策建議

跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是我國生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，也是我國生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇?；谖覈鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實困境，應(yīng)在維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的基本前提下，從頂層設(shè)計的高度，健全協(xié)同發(fā)展的組織機構(gòu)、制度體系、內(nèi)容形式等，加快推進我國跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

1.創(chuàng)新發(fā)展理念，做好頂層設(shè)計?？鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展涉及不同地方政府、不同部門、不同的社會公眾，各自利益追求不同，需要有各方認可的權(quán)威機構(gòu)負責(zé)安排跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的相關(guān)事宜，建立跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展機制。這一權(quán)威機構(gòu)只能由中央政府牽頭會同地方政府及相關(guān)部門成立跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展管理機構(gòu)。由中央政府牽頭設(shè)立該發(fā)展管理機構(gòu)主要是為了避免地方利益對機構(gòu)運行的影響，以保證該機構(gòu)的相對獨立性和權(quán)威性，在行政關(guān)系上，該機構(gòu)直接對中央政府負責(zé)，對區(qū)域生態(tài)發(fā)展具有管轄權(quán)。[6] 該發(fā)展管理機構(gòu)組建后，要嚴格依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，制定統(tǒng)一的跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展制度性文件，制定跨區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃，督促地方政府、相關(guān)部門落實發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決各區(qū)域在跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展中出現(xiàn)的爭端，評估跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展水平。由于跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展涉及面廣，跨區(qū)域生態(tài)發(fā)展管理機構(gòu)不僅要制定統(tǒng)一的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保條例、執(zhí)法規(guī)則，規(guī)定跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)域、發(fā)展的方式，還要建立跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的績效考核體系，完善資金、實物、產(chǎn)業(yè)、市場、政策等方面有機結(jié)合的生態(tài)補償機制，通過建立跨區(qū)域資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺，調(diào)整資源配置，加快生態(tài)資本的快速積累和貧困地區(qū)的脫貧進程。endprint

2.健全參與主體，形成發(fā)展合力。生態(tài)文明建設(shè)是為經(jīng)濟、政治、社會、文化建設(shè)提供生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，需要政府全面規(guī)劃和強力推進，也需要市場機制在生態(tài)資源配置中發(fā)揮效率，更需要社會組織和公眾的主動積極參與。[9] 跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展涉及政府、企業(yè)和公眾多個主體，要明確各主體在跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，發(fā)揮各自職能，形成發(fā)展合力。出于維護環(huán)境公共利益和提供環(huán)境公共服務(wù)的目的，政府在跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展中，主要負責(zé)跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的總體頂層設(shè)計，具體包括制定跨區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展機制，負責(zé)監(jiān)管、監(jiān)測跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展?fàn)顟B(tài)，出面協(xié)調(diào)地方利益等。人是生態(tài)環(huán)境危機的始作俑者，也是解決生態(tài)環(huán)境危機的實踐主體。[10]在跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展中，要建立社會公眾參與監(jiān)督機制，強化生態(tài)意識，促進生活方式轉(zhuǎn)型。要發(fā)揮市場對資源性資產(chǎn)配置的作用，通過建立跨區(qū)域資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易平臺，促使企業(yè)節(jié)能減排，主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)保義務(wù)，共享生態(tài)發(fā)展成果、共擔(dān)生態(tài)發(fā)展成本。通過政府、市場、社會公眾的共同參與，聚集發(fā)展要素，合力推進跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

3.拓展協(xié)同領(lǐng)域，深化協(xié)同方式。跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是以跨區(qū)域生態(tài)共建共享為基礎(chǔ)的生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)在自然、社會、經(jīng)濟等多因素影響下的演化過程，因此，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)域不僅包括生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)測，還包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、市場共建、教育培訓(xùn)、綠色科技等。在跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展中，生態(tài)產(chǎn)品提供地區(qū)一般經(jīng)濟發(fā)展、科教文化、公共基礎(chǔ)設(shè)施都明顯落后于生態(tài)產(chǎn)品的受益區(qū)，受益區(qū)可以通過采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、市場建設(shè)、共建園區(qū)等方式對生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)域以發(fā)展扶持。如南水北調(diào)中線工程水源地應(yīng)依托地緣、水緣關(guān)系，打破省域、縣區(qū)行政區(qū)劃，抓住國家實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略機遇，共建、共享基礎(chǔ)設(shè)施，推動跨區(qū)域經(jīng)濟合作，主動融入西安經(jīng)濟圈，對接長江經(jīng)濟帶，深化京、津、冀、豫、楚、陜合作，充分利用京、津在科技、人才、資金、市場等方面的優(yōu)勢，重點支持水源地發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟，以類似“綠色認證”的方式，協(xié)助水源地打造、推廣有機、綠色農(nóng)產(chǎn)品認證品牌，提供水源地綠色農(nóng)產(chǎn)品進入北京、天津等受水區(qū)市場的通道，促進水源地生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

4.推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，培育綠色產(chǎn)業(yè)體系?？鐓^(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展是生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)共生，是區(qū)域社會經(jīng)濟資源、生態(tài)資源的共享。由于生態(tài)目標(biāo)的要求，生態(tài)建設(shè)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有諸多限制，既要滿足國家生態(tài)建設(shè)目標(biāo)、增加生態(tài)資本存量，又要實現(xiàn)富民增收、增加民生福祉，唯有發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟。因此，要通過生態(tài)建設(shè)，利用綠色技術(shù)改造提升原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，利用當(dāng)?shù)貎?yōu)良生態(tài)資源發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)文化旅游業(yè)、養(yǎng)生休閑產(chǎn)業(yè)等，將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護融入綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的激勵相容，不斷改善民生福祉。

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【責(zé)任編輯：閆生金】endprint