黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值維度研究

摘 要：十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理體系定位于黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家管理制度體系，同時(shí)將依法治國(guó)與依規(guī)治黨明確為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代下的兩個(gè)重要抓手。在依法治國(guó)已經(jīng)具備了明晰的圖景下，研討黨內(nèi)法規(guī)對(duì)依規(guī)治黨有著重大的作用和意義。黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨自治和治理國(guó)家的根本準(zhǔn)則，有三個(gè)基本的價(jià)值維度：秩序價(jià)值、規(guī)范價(jià)值、法治價(jià)值。三個(gè)價(jià)值維度因執(zhí)政黨和國(guó)家面臨的任務(wù)形勢(shì)不同而交錯(cuò)發(fā)揮作用，正確認(rèn)識(shí)和處理黨內(nèi)法規(guī)的基本價(jià)值體系，對(duì)理解當(dāng)前的紀(jì)在法前、紀(jì)比法嚴(yán)，以及如何加強(qiáng)從嚴(yán)治黨特別是依規(guī)治黨、依法執(zhí)紀(jì)建設(shè)將大有裨益。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；價(jià)值維度

中圖分類(lèi)號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2017）04-0094-08

十八大后，特別是十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的五大戰(zhàn)略任務(wù)之一。五大戰(zhàn)略包括法治實(shí)施、法治監(jiān)督和法治保障三個(gè)法治治理體系和法律規(guī)范和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)規(guī)范體系。此后中央密集制定多部黨內(nèi)法規(guī)，這些法規(guī)涵蓋內(nèi)容較多，概括來(lái)看，新出臺(tái)包括修訂的黨內(nèi)法規(guī)不是要賦予黨員多少新的權(quán)利和義務(wù)，也并非增加了多少新的調(diào)整機(jī)制，而是著重強(qiáng)調(diào)在新形勢(shì)下如何從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)。[JP3]十八大后，密集出臺(tái)和修訂的黨內(nèi)法規(guī)主要有：《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《廉潔從政行為規(guī)范》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等，從制度建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等各方面全面從嚴(yán)治黨。 如果說(shuō)國(guó)家法律更注重理性的話，那么黨內(nèi)法規(guī)則更注重德性，正如朗·L.富勒所認(rèn)為的那樣，“如果說(shuō)愿望的道德是以人類(lèi)所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)的話，那么義務(wù)的道德則是從最低點(diǎn)出發(fā)。參見(jiàn)[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005年，第8頁(yè)。十八屆六中全會(huì)提出從嚴(yán)治黨，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨自身治理和國(guó)家治理的統(tǒng)一，從思想建設(shè)與制度建設(shè)、依規(guī)建設(shè)與依德建設(shè)方面強(qiáng)化執(zhí)政黨自身建設(shè)，在全世界政黨利益表達(dá)、整合面臨危機(jī)和出現(xiàn)衰弱的情勢(shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)化以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為主線的治國(guó)理政思路，為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的方向引領(lǐng)和價(jià)值基礎(chǔ)。

一 黨內(nèi)法規(guī)的秩序價(jià)值：黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)矩化和紀(jì)律化

在研究黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，當(dāng)前大多學(xué)者都以國(guó)家法律為參照，從法的角度來(lái)剖析黨內(nèi)法規(guī)的概念，從論證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的視角來(lái)論證黨內(nèi)法規(guī)是什么。比如姜明安教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，參見(jiàn)姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期；付子堂教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律呈現(xiàn)五種關(guān)系，參見(jiàn)付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期；操申斌認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是相互銜接但又會(huì)發(fā)生沖突的兩個(gè)體系?！袄貌煌膮⒄障禃?huì)得出不同的結(jié)論，或許這個(gè)結(jié)論的論證過(guò)程就是參照系的選取過(guò)程。”[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年，第36頁(yè)。就從全面理解黨內(nèi)法規(guī)的概念和內(nèi)涵而言，這一角度無(wú)疑豐富了我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)，秉持這一論證方法的諸多法學(xué)學(xué)者也希望黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的品格。但從黨內(nèi)法規(guī)的話語(yǔ)源流來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)從一開(kāi)始就把規(guī)矩和紀(jì)律放在了首要地位，或者說(shuō)黨內(nèi)的所有規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)首先體現(xiàn)一種秩序上的穩(wěn)定，確保執(zhí)政黨有鐵一般的組織規(guī)矩和組織紀(jì)律。秩序價(jià)值對(duì)黨的規(guī)章制度而言，在建黨之初關(guān)系著黨的發(fā)展壯大，在當(dāng)今龐大的組織體系和為數(shù)眾多的黨員面前，守規(guī)明紀(jì)仍是治黨之本。李貞：《習(xí)近平談中共的紀(jì)律和規(guī)矩》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月8日海外版。習(xí)近平把守紀(jì)律講規(guī)矩放在更加重要的位置。他認(rèn)為政治規(guī)矩和紀(jì)律是重中之首，紀(jì)律建設(shè)是治本之策。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的溯源性分析

學(xué)者公認(rèn)的是，在中國(guó)最早提出黨內(nèi)法規(guī)的是毛澤東。1927年，毛澤東在創(chuàng)建革命根據(jù)地的時(shí)候，就提出“紀(jì)律是組織的生命”，在擬定的入黨誓詞里就有“嚴(yán)守黨的紀(jì)律”的提法。《毛澤東選集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第321頁(yè)。1938年，針對(duì)有人破壞紀(jì)律的行為，毛澤東在六屆六中全會(huì)上提出“要制定更詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以便統(tǒng)一黨內(nèi)行動(dòng)”，在這次會(huì)議上，除審議通過(guò)三部黨內(nèi)法規(guī)外，劉少奇還做了《黨規(guī)黨法》的報(bào)告，要求“以黨規(guī)黨法教育干部”?！睹珴蓶|選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第528頁(yè)。1945年，延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的時(shí)候，毛澤東提出，要對(duì)紀(jì)律和規(guī)矩心存敬畏，并成為黨員同志的行動(dòng)自覺(jué)?！睹珴蓶|選集》第二卷，第417頁(yè)。從最初強(qiáng)調(diào)“三項(xiàng)紀(jì)律八項(xiàng)注意”到提出制定黨內(nèi)法規(guī)，其首要出發(fā)點(diǎn)都是確保黨內(nèi)秩序穩(wěn)定，讓黨員和黨組織講規(guī)矩和守紀(jì)律，這是從建黨到建國(guó)時(shí)期一條特別清晰的黨建主線。十一屆三中全會(huì)后，特別是在改革開(kāi)放時(shí)，鄧小平仍反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“我們的政黨之所以能取得革命和建設(shè)的勝利，主要有兩點(diǎn)，一是理想，二是紀(jì)律”陳晉：《靠著紀(jì)律和規(guī)矩 我們一路走來(lái)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年1月20日07版。文革后，針對(duì)黨內(nèi)秩序較為混亂的問(wèn)題，鄧小平強(qiáng)調(diào)，“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是黨最根本的黨規(guī)黨法”1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話中鮮明指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。此時(shí)所言的黨規(guī)，更多是從黨規(guī)黨紀(jì)的角度而言，希望在黨內(nèi)生活中形成一種全局性、穩(wěn)定性的基本政治秩序。十八大后，習(xí)近平在2013年考察西柏坡的時(shí)候說(shuō)，“這里是立規(guī)矩的地方。黨的規(guī)矩、制度的建立和執(zhí)行，有力地推動(dòng)了黨的作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)?！敝泄仓醒刖幾g局：《斯大林全集》第11卷，北京：人民出版社，1955年，第278頁(yè)?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)作為黨規(guī)章制度的重要構(gòu)成部分，其價(jià)值的重要性不只是規(guī)約黨員權(quán)利和義務(wù)，不只是規(guī)約主體權(quán)力的范圍和行使的流程，而是在于執(zhí)政黨作為一個(gè)組織應(yīng)當(dāng)凝聚共識(shí)，形成強(qiáng)有力的組織紀(jì)律觀念。這一點(diǎn)在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的歷史實(shí)踐中得到了印證，列寧所言，“只有嚴(yán)明黨紀(jì)才有政黨自身的生命力。如果沒(méi)有鐵的紀(jì)律，不要說(shuō)戰(zhàn)勝資本主義，就連布爾什維克自身都很難存在。”《列寧全集》第39卷，北京：人民出版社，1986年，第169頁(yè)。斯大林認(rèn)為，黨的法規(guī)就是黨的紀(jì)律，“如果我們不能以嚴(yán)明有序的規(guī)矩和紀(jì)律來(lái)要求我們的組織和黨員，對(duì)黨的領(lǐng)袖和黨內(nèi)的‘平民宣布不同的規(guī)矩和紀(jì)律，那么我們就根本沒(méi)有什么黨，沒(méi)有什么黨的紀(jì)律了。”中共中央編譯局：《斯大林全集》第11卷，第278頁(yè)。endprint

（二）當(dāng)前高度重視黨內(nèi)法規(guī)的緣起

盡管在十八大以前，黨內(nèi)法規(guī)的研究已經(jīng)開(kāi)始，但比較系統(tǒng)和深入的研究應(yīng)當(dāng)是在十八大以后，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革”。 2013年11 月 27 日，中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017 年）》，黨內(nèi)法規(guī)的制定和頒行更加科學(xué)化、系統(tǒng)化、體系化。當(dāng)前對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的集中研究有兩個(gè)比較大的成因：一是伴隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，黨面臨著自身建設(shè)和國(guó)家建設(shè)的雙重壓力，諸多難題需要破解，需要執(zhí)政黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)行能力；二是當(dāng)前出現(xiàn)的黨紀(jì)政紀(jì)松散及隨之而來(lái)的貪污腐敗問(wèn)題其共同點(diǎn)是違紀(jì)往往先從破壞規(guī)矩開(kāi)始，即違法之前先違紀(jì)。這方面有著諸多表現(xiàn)：比如違背民主集中制原則，不是民主決策，而是一個(gè)人說(shuō)了算；違背黨的議事規(guī)則，推行一言堂；在黨內(nèi)搞宗派山頭，拉幫結(jié)派搞團(tuán)團(tuán)伙伙，拒不執(zhí)行上級(jí)組織的決定；或者以其他方式謀取個(gè)人利益，在組織領(lǐng)導(dǎo)中首先違背黨的組織紀(jì)律和政治紀(jì)律。諸多腐敗分子和大案要案的出現(xiàn)均是違規(guī)在前，權(quán)力沒(méi)有得到來(lái)自組織和集體的制約，個(gè)別黨組織紀(jì)律松弛、怠于監(jiān)督，放松了紀(jì)律要求，缺乏主體責(zé)任意識(shí)，違反了政治規(guī)矩和政治紀(jì)律，進(jìn)而走向違法犯罪道路。十八大后，中央更加關(guān)注黨組織全面治黨的主體責(zé)任，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第114條首次提出要明確黨委（黨組）書(shū)記是第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)班子要有一崗雙責(zé)的觀念。這一時(shí)期密集出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)其重要特征和目的就在于“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”，保持黨的執(zhí)政能力，反對(duì)腐敗，建設(shè)廉潔政治，保證黨肌體的純潔性。2014年12月，習(xí)近平總書(shū)記在江蘇考察時(shí)，進(jìn)一步提出“全面從嚴(yán)治黨”的新要求，把管黨治黨提到前所未有的新高度?？梢哉f(shuō)，全面從嚴(yán)治黨，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政最鮮明的特征，也是一個(gè)最大亮點(diǎn)。必須要明確的是，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)固然要尊重國(guó)家法律，黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)乃是法治國(guó)家的要義，但就守法和遵紀(jì)而言，當(dāng)前黨紀(jì)更突出的是“要把規(guī)矩和紀(jì)律挺在法前”，即紀(jì)比法嚴(yán)和紀(jì)在法前。黨的組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化自身的規(guī)矩和紀(jì)律意識(shí)，自覺(jué)帶頭遵守黨規(guī)黨紀(jì)，從“黨要管黨和從嚴(yán)治黨”的高度，從道德和紀(jì)律的層面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。比較典型的例子是：《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專(zhuān)門(mén)對(duì)嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范，與此相比，國(guó)家法律對(duì)一些純道德行為并不作規(guī)范。因此，黨內(nèi)法規(guī)追求的是一種眀規(guī)守紀(jì)的政治秩序價(jià)值，且黨的性質(zhì)、地位和面臨的任務(wù)要求我們必須做到治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)?！督瓭擅裎倪x》第2卷，北京：人民出版社，2006年。

二 黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范價(jià)值：黨內(nèi)法規(guī)的層次化和體系化

運(yùn)用現(xiàn)代法治原理來(lái)規(guī)制黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)的制定和運(yùn)行遵循法治基本精神，從而更加科學(xué)化和民主化是未來(lái)規(guī)劃制定黨內(nèi)法規(guī)的重要著力點(diǎn)。多數(shù)學(xué)者從依法治國(guó)方略的背景下來(lái)論述黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系與銜接。參見(jiàn)肖金明：《全面推進(jìn)依法治國(guó)理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期；周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，載《法學(xué)論壇》，2011年第7期；秦前紅：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)學(xué)者已有諸多論述，但我們認(rèn)為，認(rèn)清黨內(nèi)法規(guī)自身的邏輯層次和特質(zhì)是解構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)密碼的一把鑰匙。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的層次化

黨內(nèi)法規(guī)的概念不是一個(gè)籮筐，把所有黨的政策、文件和規(guī)定都界定為黨內(nèi)法規(guī)的觀點(diǎn)是當(dāng)前研究的一個(gè)誤區(qū)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)制度、黨內(nèi)紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別開(kāi)來(lái)。陳柳裕：《黨內(nèi)法規(guī)：內(nèi)涵、外延及與法律之關(guān)系—學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆六中全會(huì)精神的思考》，《浙江學(xué)刊》2017年第1期。也有學(xué)者主張從黨內(nèi)規(guī)章制度的名稱(chēng)來(lái)屆分，比如“黨章”是第一層次，“條例”是第二層次，“規(guī)則、細(xì)則、辦法等”是第三層次，參見(jiàn)姜明安：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的界定，黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)?！?013年5月27 日，中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，廢止了1990年7月31日由中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。上述定義有三個(gè)基本構(gòu)成：第一，制定黨內(nèi)法規(guī)的主體必須是中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委部門(mén)；第二，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容必須是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為；第三，黨內(nèi)法規(guī)的文本和效力形式表現(xiàn)為黨內(nèi)規(guī)章制度。

黨章是黨內(nèi)法規(guī)的根本大法。黨章在整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)中居于最高層次，猶如憲法在法律中的根本法地位。其制定主體從黨的全國(guó)代表大會(huì)到有制定權(quán)的地方黨委。第二層次，從規(guī)范的內(nèi)容來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)。葉篤初：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略——為紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨誕生90周年而作》，《江漢論壇》2011年第4期。我們不能用國(guó)家法律的觀念從調(diào)整行為的角度來(lái)狹隘地理解，黨內(nèi)法規(guī)有調(diào)整思想建設(shè)的部分，這一點(diǎn)與國(guó)家法律明顯不同。這也是我們?cè)谘芯奎h內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)聯(lián)時(shí)更應(yīng)當(dāng)看出二者在價(jià)值維度、調(diào)整方式和手段等方面的重大差異，試圖用國(guó)家法律的治理邏輯套路去規(guī)制黨內(nèi)法規(guī)或許只是學(xué)者們的一廂情愿。黨內(nèi)法規(guī)在思想動(dòng)員、價(jià)值認(rèn)同和組織優(yōu)勢(shì)上發(fā)揮出的巨大作用表明，這是一套被中國(guó)革命和實(shí)踐證明了的行之有效的規(guī)范體系，尤其是在國(guó)家法律尚未健全的時(shí)候，這套體系的規(guī)范價(jià)值發(fā)揮了巨大的效用。政黨意志可以反映在法律上，法律也可以反映政治，但政治意識(shí)不同于法律意識(shí)。特別是有些政治概念可以出現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中，但卻不能作為法律概念，諸如“敵人”“反革命”等，況且某些政治問(wèn)題也不能完全依靠法律來(lái)解決。趙震江：《論政治法治化》，《中外法學(xué)》1998年第3期。比照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《行政法規(guī)制定程序條例》兩個(gè)文本可以看出，僅僅從名稱(chēng)上很難界定何謂黨內(nèi)規(guī)章制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》規(guī)定：行政法規(guī)的名稱(chēng)一般稱(chēng)“條例”，也可以稱(chēng)“規(guī)定”“辦法”等。在工作實(shí)踐中，行政法規(guī)也使用了“規(guī)則”、“細(xì)則”這兩個(gè)名稱(chēng)，如《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》《國(guó)家體育總局工作規(guī)則》，還有一些法律和條例的實(shí)施細(xì)則等。從上述兩個(gè)文本的比照看出，“條例”、“規(guī)則”、“規(guī)定”、“辦法”、“細(xì)則”屬于黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)共用名稱(chēng)，其中，“條例”是對(duì)某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定，“規(guī)則”、“規(guī)定”、“辦法”、“細(xì)則”對(duì)某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)層次：一是黨組織的根本制度；二是協(xié)調(diào)黨組織、黨員及相互間的具體規(guī)定和要求；三是運(yùn)行體制和機(jī)制。參見(jiàn)操申斌：《“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第3期?？梢?jiàn)，黨內(nèi)規(guī)章制度體系繁雜，黨內(nèi)規(guī)章制度的外延要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于黨內(nèi)法規(guī)，從這一點(diǎn)而言，諸多學(xué)者在研究時(shí)并未將二者嚴(yán)格區(qū)分。endprint

（二）黨內(nèi)法規(guī)的體系化及自身特質(zhì)

盡管有學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)更多的是一種法，是社會(huì)法，是軟法。但同時(shí)也認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有硬法的要素，也屬于國(guó)家法。姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（ 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。如果從規(guī)范黨的紀(jì)律性要求來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)非但不是軟法，而是剛性要求而非柔性約束。因此黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律還是有著明顯的區(qū)別。也有學(xué)者從制定主體、文本形式、適用范圍和實(shí)施方式上來(lái)論證黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的差異。參見(jiàn)操申斌：《“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第3期。

1.黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)特的政治訴求

作為黨內(nèi)根本大法的《黨章》，明確指出中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。從黨史來(lái)看，中國(guó)發(fā)展的每一個(gè)關(guān)鍵階段，都離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，盡管在某個(gè)歷史階段出現(xiàn)路線或大政方針上的失誤。但中國(guó)共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，其堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的偉大愿景一直激勵(lì)著億萬(wàn)中國(guó)人民?！罢h就是為了某種政治訴求，組織在一起通過(guò)其共同奮斗來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的?！盵英]埃德蒙·柏克： 《自由與傳統(tǒng)》，蔣慶、王瑞昌譯，北京：商務(wù)印書(shū)館， 2001 年，第 147頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)現(xiàn)代化的追求者和塑造者，正因?yàn)槿绱耍瑲v代領(lǐng)導(dǎo)人都認(rèn)識(shí)到，辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年的大會(huì)上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)指出：“回顧90年中國(guó)的發(fā)展進(jìn)步，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上指出：“堅(jiān)持不忘初心、繼續(xù)前進(jìn)，就要保持黨的先進(jìn)性和純潔性，著力提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，著力增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和拒腐防變能力，不斷把黨的建設(shè)新的偉大工程推向前進(jìn)?！蓖ㄟ^(guò)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整，意在達(dá)成一支紀(jì)律嚴(yán)明、組織有力和忠誠(chéng)于人民的干事創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍，喚醒8800萬(wàn)黨員和440萬(wàn)基層黨組織的活力，集中精力應(yīng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和難題是執(zhí)政黨必須要考慮的首要問(wèn)題。從黨誕生那一刻起，黨內(nèi)法規(guī)就由簡(jiǎn)而繁地適應(yīng)著革命戰(zhàn)爭(zhēng)、改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)。葉篤初：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略——為紀(jì)念中國(guó)共產(chǎn)黨誕生90周年而作》，《江漢論壇》2011年第4期。這一點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)明顯不同于以權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)尋求良好社會(huì)秩序的國(guó)家法律。

2.黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮的場(chǎng)域

黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用主要集中在兩個(gè)場(chǎng)域：一個(gè)是橫向場(chǎng)域；一個(gè)是縱向場(chǎng)域。就橫向場(chǎng)域而言，黨作為政治組織，和其他社會(huì)組織一樣，要遵守國(guó)家法律的規(guī)定，我國(guó)憲法要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體都必須遵守憲法和法律。《憲法》第五條第四款。黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行依法治國(guó)方略的同時(shí)，要以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，不得有超出憲法和法律的特權(quán)。就縱向場(chǎng)域而言，現(xiàn)代政治是政黨政治，沒(méi)有政黨強(qiáng)大的組織能力和政治愿望，現(xiàn)代民主就很難實(shí)現(xiàn)。王長(zhǎng)江：《現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，北京：人民出版社， 2002年，第36頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為先進(jìn)生產(chǎn)力、先進(jìn)文化的代表，在推進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理中始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位。有學(xué)者認(rèn)為，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征。教育部中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心：《正風(fēng)肅紀(jì)反腐懲惡 反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)正在形成——黨的十八大以來(lái)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的理論與實(shí)施》，《求是》2016年第6期。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法行政首先是依憲行政。無(wú)論是依憲治國(guó)還是依憲行政，均體現(xiàn)了堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。我國(guó)是政府主導(dǎo)的后發(fā)型現(xiàn)代化國(guó)家，執(zhí)政黨通過(guò)政治、思想和組織三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)黨規(guī)黨法形成組織動(dòng)員、集中力量辦大事等制度優(yōu)勢(shì)，依規(guī)依法加強(qiáng)改善自身建設(shè)，真正提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

3.黨內(nèi)法規(guī)適用的時(shí)間和強(qiáng)度

紀(jì)在法前，紀(jì)比法嚴(yán)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第 77 條規(guī)定：不許黨員經(jīng)商辦企業(yè)，不許黨員個(gè)人違反規(guī)定買(mǎi)賣(mài)股票或者進(jìn)行其他證券投資，不許黨員從事有償中介活動(dòng)以及在國(guó)（ 境） 外注冊(cè)公司或者投資入股等。條例為黨員創(chuàng)設(shè)了高于法律的義務(wù)。國(guó)因法而治理，黨因規(guī)而強(qiáng)大是執(zhí)政黨當(dāng)前凝聚的共識(shí)，黨內(nèi)法規(guī)首先是規(guī)范黨組織和黨員的。特別是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在思想覺(jué)悟上就不同于一般公民，黨員在組織上、紀(jì)律上和道德上的要求都比普通公民標(biāo)準(zhǔn)要高一些，黨紀(jì)對(duì)黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部有著更高的期望和要求。比如中央出臺(tái)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式建立了領(lǐng)導(dǎo)干部收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)的報(bào)告制度。上海、重慶等地方出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定 （試行）》等，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求和監(jiān)督。

十八大以來(lái)落實(shí)從嚴(yán)治黨，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“黨章等黨規(guī)對(duì)黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章等黨規(guī)，對(duì)自己提出更高的要求?！?922年在上海召開(kāi)二大的時(shí)候，盡管全國(guó)只有195名黨員，但在大會(huì)通過(guò)的黨章中，便專(zhuān)列“紀(jì)律”一章，計(jì)九條。其中規(guī)定，各地黨的組織“不得自定政策”，凡關(guān)系全國(guó)之重大政治問(wèn)題，各地黨組織不得違背中央立場(chǎng)“單獨(dú)發(fā)表意見(jiàn)”，“言論行動(dòng)有違背本黨宣言章程及大會(huì)各執(zhí)行委員會(huì)之議決案”，則必須開(kāi)除黨籍。除此之外，黨內(nèi)法規(guī)在完善程度和立法技術(shù)上也不同于國(guó)家法律。曹秋龍：《論黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的關(guān)系》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第3期。正是從這一意義上說(shuō)，沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社2002年版，第147頁(yè)。改革開(kāi)放的突破和實(shí)踐在很多情形下以黨的文件出臺(tái)先行先試的政策，比如在深圳特區(qū)建立后，關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓的問(wèn)題。1982年，深圳通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有償出讓和轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，有人認(rèn)為上述行為違反憲法，是搞資本主義的賣(mài)國(guó)行為。1982年，深圳出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定首次使用行政劃撥方式取得經(jīng)營(yíng)性用地。拉開(kāi)了國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓的序幕。 1982 年《憲法》到 1987 年《村民委員會(huì)組織法（試行）》期間，中共中央和國(guó)務(wù)院于1986年9 月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》等文件作為過(guò)渡與試驗(yàn)。參見(jiàn)任中平：《論政治合法性與法律合法性 的關(guān)系及其調(diào)適》，《政治與法律》2007年第6期。endprint

黨的政策和國(guó)家政策沒(méi)有一條涇渭分明的路線，國(guó)家法律往往是執(zhí)政黨的意志通過(guò)政策先行先試，待成熟后才轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，通過(guò)國(guó)家立法轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律。肖金明：《全面推進(jìn)依法治國(guó)理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

4.黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的手段和方式

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整主要靠?jī)?nèi)外兩個(gè)方面，一是內(nèi)在信仰；二是外在紀(jì)律約束。共產(chǎn)黨人一直注重理想信念教育，堅(jiān)信馬克思主義信仰并追求高尚的道德情操，可以說(shuō)信仰是共產(chǎn)黨人的靈魂和血脈。中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第121頁(yè)。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要靠黨組織和黨員的自覺(jué)遵守，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守。黨歷來(lái)重視思想教育和政治理論的學(xué)習(xí)，注重通過(guò)內(nèi)在教育提升黨組織和黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的遵守，這一點(diǎn)與國(guó)家法律不同，法律的實(shí)施不僅要靠社會(huì)成員的自覺(jué)遵守，還要依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力的約束。黨規(guī)黨法和外在紀(jì)律規(guī)范主要靠黨頒布的一系列文件，諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》等在紀(jì)律上嚴(yán)格要求。在依法治國(guó)方略統(tǒng)合之下，黨內(nèi)法規(guī)還必須服膺于憲法和法律，黨法與國(guó)法不能出現(xiàn)齟齬。周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。因?yàn)樵凇皣?guó)家治理現(xiàn)代化和依法治國(guó)方略之下，國(guó)家治理現(xiàn)代化本體上和路徑上就是推進(jìn)國(guó)家治理法治化?！睆埼娘@：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的邊界，克服畛域不分的現(xiàn)象是為了更好地厘清兩大規(guī)范在調(diào)整范圍和方式手段上的重大差異，使得黨規(guī)黨法規(guī)范黨的事務(wù)，國(guó)家法律調(diào)整國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。1921年3月，在俄共（布）十大會(huì)議上，列寧明確指出黨的代表大會(huì)所通過(guò)的決議對(duì)于整個(gè)共和國(guó)都是必須遵守的，他同時(shí)提醒人們必須注意：“我們不能立刻頒布一項(xiàng)法律，我們決議的缺點(diǎn)就在于它不完全是法律——在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的。”

作為治黨和治國(guó)的兩大規(guī)范性體系，從實(shí)體到程序上做到無(wú)縫對(duì)接還需要較長(zhǎng)時(shí)間的探索，過(guò)分理想化的界分黨紀(jì)與國(guó)法，既很難做到，也不符合當(dāng)前實(shí)踐的需要，既便是法律體系，在各部門(mén)法之間，包括在同一部門(mén)法的不同法律規(guī)范之間也難以做到無(wú)縫對(duì)接的地步。

三 黨內(nèi)法規(guī)的法治價(jià)值：黨內(nèi)法規(guī)的法治化和民主化

因黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)制調(diào)整黨組織、黨員和黨內(nèi)關(guān)系，同時(shí)在國(guó)家領(lǐng)域和社會(huì)治理領(lǐng)域內(nèi)，也調(diào)整公權(quán)力和社會(huì)權(quán)力關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)納入統(tǒng)一的國(guó)家法制體系。姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（ 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第5期。用法治原理和法治精神型塑黨內(nèi)法規(guī)，將黨內(nèi)法規(guī)置于法學(xué)的研究視野，付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政黨理論前提下，運(yùn)用現(xiàn)代法治原理和規(guī)律，推動(dòng)依規(guī)治黨、制度治黨和依法治黨一體化建設(shè)。周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。

（一）用法治一般原理和規(guī)律促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的法治化

如前文所述，從廣義上講，黨的制度和黨的紀(jì)律也是黨內(nèi)規(guī)章制度的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的法治化不單是黨組織和黨員權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法治化，還包括黨的規(guī)章制度、紀(jì)律制度和政策文件的法治化。法治化的理念和原則可以為黨內(nèi)規(guī)范提供合法性的標(biāo)準(zhǔn)，比如合憲性原則、正當(dāng)程序原則和法律保留原則，黨內(nèi)法規(guī)要以執(zhí)政黨提出的依法治國(guó)方略相契合，遵從依法治國(guó)就是依憲治國(guó)、依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政的邏輯。陳家喜：《黨紀(jì)與國(guó)法：分化抑或協(xié)同》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版）2016年第1期。

不僅如此，法治中的立法技術(shù)、程序等運(yùn)用可以提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量。當(dāng)前懲治貪污反腐過(guò)程中，將執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法進(jìn)行高度協(xié)同是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一個(gè)突出表征，2003年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在十八后，已經(jīng)跟不上從嚴(yán)治黨與反腐工作的要求，2013年進(jìn)行修改的同時(shí)參照了《公務(wù)員法》，在黨紀(jì)處分和法律責(zé)任上進(jìn)行梳理并實(shí)現(xiàn)了有效銜接。新版條例對(duì)于黨員的紀(jì)律處分分為五種，即：警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍。因此我們無(wú)從找到降級(jí)的處分類(lèi)別?！豆珓?wù)員法》第56條規(guī)定，對(duì)于公務(wù)員的“處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除?！绷⒎▓?zhí)法的對(duì)接從黨規(guī)黨法的角度而言，維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一，從國(guó)家法律而言，維護(hù)了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。孫才華，方世榮：《論黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的相互作用》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

目前，在某些領(lǐng)域探索將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和融合是必要的，但也要看清，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是兩套不同的規(guī)范體系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐的需要，利用好黨內(nèi)法規(guī)不同的價(jià)值維度尋求解決之道。國(guó)家法律在經(jīng)過(guò)多年的移植借鑒后已初步形成中國(guó)特色的社會(huì)主義法制體系，歷經(jīng)三十多年的消化與吸收已經(jīng)是一個(gè)在理論和實(shí)踐上能夠自主運(yùn)轉(zhuǎn)的自洽體，盡管法治建設(shè)的進(jìn)程在某些時(shí)刻仍會(huì)呈現(xiàn)反復(fù)。陳光中，龍宗智：《關(guān)于深化司法改革若干問(wèn)題的思考》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。

而黨內(nèi)法規(guī)，雖根植于中國(guó)社會(huì)革命和變革沃土，但相較于國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的時(shí)代需要，仍然存在理論上的滯后，體系上的齟齬，程式上的封閉和運(yùn)作上的單一等問(wèn)題，化解上述問(wèn)題的關(guān)鍵在于，真正認(rèn)清黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)及其與國(guó)家法律的相互關(guān)系，在新的時(shí)期賦予黨內(nèi)法規(guī)法的理性，同時(shí)秉持其自身的特質(zhì)，保持其黨規(guī)黨法應(yīng)有的色彩。2013年，中央提出《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（2013—2017），力爭(zhēng)五年的努力，建成體系完善、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、規(guī)范化和程序化的黨內(nèi)法規(guī)體系。2013 年，中共中央在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理，經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！眅ndprint

當(dāng)前把黨內(nèi)的“規(guī)”與國(guó)家的“法”真正考察清楚，對(duì)推進(jìn)黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同將變得更為重要，處理得好則國(guó)興，處理不好則國(guó)衰。當(dāng)前論述黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的文章多從二者的銜接，融合，相通等著眼，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的獨(dú)特價(jià)值觀念缺乏論述。我們認(rèn)為，未搞清楚二者的差異性之前，談融合似乎有點(diǎn)過(guò)早。例如：張立偉：《法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的協(xié)調(diào)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第3期。付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。羅許生：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2016 年第 6 期。除此之外，還要注重黨的政策制度與國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)立法部門(mén)與國(guó)家立法部門(mén)的協(xié)調(diào)、建立起黨內(nèi)法規(guī)備案聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制等。莫紀(jì)宏：《建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第10期。

（二）黨內(nèi)法規(guī)民主化的三個(gè)面向

從黨內(nèi)法規(guī)的誕生和監(jiān)督流程看，黨內(nèi)法規(guī)民主化體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，一是從黨內(nèi)政治生活的民主化。根據(jù)黨章的要求，尊重黨員的主體地位，確保黨員權(quán)利，為黨員創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)黨員利用民主生活方式和議事規(guī)則來(lái)發(fā)表意見(jiàn)。黨的十八大報(bào)告重申了“黨內(nèi)民主是黨的生命”，確立了發(fā)展黨內(nèi)民主的重要思路，即以健全黨內(nèi)民主制度體系為重點(diǎn)，務(wù)實(shí)發(fā)展黨內(nèi)民主。報(bào)告就健全黨員民主權(quán)利保障制度、黨的代表大會(huì)制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)民主決策機(jī)制、黨內(nèi)基層民主制度等五個(gè)方面提出了具體措施。

二是黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化時(shí)的民主化，黨內(nèi)民主與人民民主本身就是統(tǒng)一的，黨沒(méi)有超越人民的利益，作為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩套規(guī)范性體系，均是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的重器。作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度本身就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)人民民主的重要方式，在推進(jìn)依法治國(guó)方略，將黨的意志通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志時(shí)，充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽(tīng)取不同階層民眾的意見(jiàn)，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，確保黨內(nèi)法規(guī)的高度民主化。三是監(jiān)督機(jī)制的民主化，黨內(nèi)法規(guī)是中共共產(chǎn)黨管黨治黨治國(guó)理政和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的規(guī)范依據(jù)，同時(shí)，十八后在民主黨派監(jiān)督上，中共中央印發(fā)了第一部有關(guān)民主黨派等黨外人士監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)，即《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015），2015年中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，條例共分總則、組織領(lǐng)導(dǎo)與職責(zé)、民主黨派和無(wú)黨派人士工作、黨外知識(shí)分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、港澳臺(tái)海外統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)、附則等10章共46條，提出民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。這是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線和民主監(jiān)督工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)。

條例第14條規(guī)定了民主監(jiān)督的10種方式，將民主監(jiān)督規(guī)范化，更好地堅(jiān)持和完善了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善了黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)提升了黨內(nèi)法規(guī)的民主化水平。

四 結(jié)語(yǔ)

一個(gè)制度的“基本精神”是攸關(guān)該制度發(fā)展方向、功能定位的根本問(wèn)題。李會(huì)勛，王學(xué)輝：《追問(wèn)公租房制度的基本精神》，載《理論探討》2012年第3期。

在以黨章為核心，以組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)和監(jiān)督保障為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，明晰黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值維度是確保黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量和提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的根本保障。2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》提出，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。

在國(guó)家治理體系成為黨的重要戰(zhàn)略后，黨要管黨，從嚴(yán)治黨已成為提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下的時(shí)代強(qiáng)音。立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)和法治規(guī)律，從價(jià)值維度出發(fā)研究黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，無(wú)疑對(duì)實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供了新的視閾。endprint