基層法院民事訴訟中送達(dá)難問題探析

摘 要 民事訴訟中，送達(dá)工作看似是人民法院一項(xiàng)簡單的事務(wù)性工作，實(shí)際上卻是民事訴訟活動(dòng)各環(huán)節(jié)順利進(jìn)行的橋梁和紐帶。不僅僅關(guān)乎人民法院民事審判程序的有效推進(jìn)，而且嚴(yán)重影響著民事審判的效率，事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)，對(duì)提高人民法院的審判質(zhì)效和提升司法公信力具有重要意義。在司法實(shí)踐中，部分當(dāng)事人故意逃避送達(dá)、拖延送達(dá)，造成送而難達(dá)、送而不達(dá)、瑕疵送達(dá)，特別是基層法院面臨案多人少的巨大壓力，送達(dá)難問題尤顯突出。

關(guān)鍵詞 送達(dá) 送達(dá)難 民事訴訟

作者簡介：岳海龍，內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)人民法院審判委員會(huì)委員、立案庭庭長。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.280

一、基層法院送達(dá)工作存在的問題

（一）直接送達(dá)存在的問題

《民事訴訟法》第八十五條規(guī)定，送達(dá)訴訟文書，應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。在司法實(shí)踐中，法院工作人員在送達(dá)中一般都首先選擇直接送達(dá)的方式。直接送達(dá)可以直接告知受送達(dá)人權(quán)利和義務(wù)，具有高效率的優(yōu)點(diǎn)。然而，現(xiàn)階段的中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，人戶分離的現(xiàn)象比較普遍，加大了直接送達(dá)的難度。同時(shí)，法院工作時(shí)間內(nèi)，受送達(dá)人也在工作，在其居住的場所是無法找到的。直接送達(dá)主要存在三個(gè)方面的問題：

一是當(dāng)事人下落無法查明。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，人員的流動(dòng)性大大加強(qiáng)，一些當(dāng)事人的戶籍所在地與實(shí)際住所地不一致，有的公民居無定所，很難確定其經(jīng)常居住地。甚至個(gè)別公司住所地的也經(jīng)常變更，工商登記的注冊地根本就不是其實(shí)際辦公的場所。在個(gè)案中，正是基于這些情形無法進(jìn)行送達(dá)，法院工作人員為了尋找其真實(shí)地址，送達(dá)法律文書，浪費(fèi)了大量的司法資源。

二是受送達(dá)人拒絕簽收。在基層法院，估計(jì)每一個(gè)民事法官都曾經(jīng)遇到過受送達(dá)人拒絕簽收法律文書。一些當(dāng)事人面對(duì)法院的送達(dá)根本不配合，反復(fù)推諉。特別是在基層農(nóng)村社區(qū)，法官面對(duì)面找到受送達(dá)人的情況下，受送達(dá)人也予以否認(rèn)，因?yàn)闆]有對(duì)身份信息實(shí)際核查的權(quán)利，只好耐心地做好釋明工作讓其簽字，給法院的送達(dá)工作造成了很大的難度。

三是同住成年家屬很難認(rèn)定。民事訴訟法規(guī)定，受送達(dá)人的同住成年家屬有簽收法律文書的義務(wù)，但法律沒有規(guī)定同住成年家屬的范圍，同住成年家屬如何認(rèn)定在現(xiàn)實(shí)工作中也是很難操作的，法院工作人員經(jīng)常是憑借自己的經(jīng)驗(yàn)做好說服工作讓其認(rèn)可簽收。

（二）留置送達(dá)存在的問題

我國民事訴訟法對(duì)留置送達(dá)規(guī)定了兩種情況，一種是見證人參與，另一種是以拍照、錄像等方式記錄。在基層法院在民事訴訟送達(dá)中，邀請基層社區(qū)居委會(huì)或村委會(huì)的有關(guān)人員參與見證，人家大多情況下是不愿意參與配合，而且法律也未規(guī)定相關(guān)特定人員的配合義務(wù)。尤其是受送達(dá)人抵觸情緒都比較大的情況下，基層組織人員是不愿意去得罪這些人的，經(jīng)常出現(xiàn)回避的情形。第二種是法院工作人員對(duì)送達(dá)過程采取拍照、錄像等方式記錄，從而達(dá)到留置送達(dá)的目的。但這種方式存在的最大弊端是法院工作人員自主性過大，急于完成工作，不與受送達(dá)人進(jìn)行溝通，給受送達(dá)人造成誤會(huì)，不利于案件的解決。

（三）郵寄送達(dá)存在的問題

在郵寄送達(dá)過程中，一些受送達(dá)人一看到郵寄的是法律文書直接就拒絕簽收，就算接到郵政送達(dá)人員的電話時(shí)候，以種種理由推脫、躲避，造成人為原因的退回。還有一種情況是簽收無效，有時(shí)候簽收人不是實(shí)際收件本人，郵政送達(dá)人員無法通過核查證件或戶口本來核查代收人和受送達(dá)人的親屬關(guān)系，這樣給郵寄送達(dá)帶來法律效力不確定的問題。進(jìn)而案件承辦法官對(duì)案件能否缺席判決不確定，影響到整個(gè)案件訴訟程序的進(jìn)行。

（四）委托送達(dá)存在的問題

我國《民事訴訟法》第八十八條規(guī)定了委托送達(dá)，但現(xiàn)階段我國法院的實(shí)際情況普遍是案多人少，每一個(gè)法院、每一個(gè)法官的工作壓力都很大，確實(shí)是沒有更多的時(shí)間和精力去替其他的法院送達(dá)，受托法院主觀上積極性不高，也沒有考核任務(wù)、考核指標(biāo)的壓力，委托其他法院送達(dá)成功率很低。現(xiàn)有的法律、法規(guī)對(duì)委托送達(dá)也沒有統(tǒng)一、規(guī)范的操作運(yùn)行機(jī)制，委托送達(dá)周期長、反復(fù)性強(qiáng)，會(huì)造成延期審理，大大影響到案件的質(zhì)效。

（五）公告送達(dá)存在的問題

內(nèi)蒙古地區(qū)是民間借貸的高發(fā)區(qū)，債務(wù)人下落不明的情況日趨普遍，導(dǎo)致大量的案件進(jìn)行公告送達(dá)。公告送達(dá)是否需要當(dāng)事人下落不明的證明，公告送達(dá)在什么情況下適用，如何確定其他方式無法送達(dá)，這些問題給辦案法官帶來了很大困惑。同時(shí)，公告送達(dá)作為兜底的送達(dá)方式，也會(huì)出現(xiàn)過分靈活導(dǎo)致濫用。

（六）電子送達(dá)存在的問題

在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)電子送達(dá)這種先進(jìn)手段認(rèn)識(shí)不足，特別是西部基層法院的當(dāng)事人還存在一定的抵觸情緒，當(dāng)?shù)厝藗兊娜粘Ｉ罟ぷ髦袑?duì)信息化的使用不夠普及，法院和法官自身對(duì)電子送達(dá)也不夠重視，對(duì)新事物的接受需要一定的過程。

二、送達(dá)難的成因分析

（一）立法存在缺陷

關(guān)于送達(dá)，在民事訴訟法及其司法解釋中分別有九項(xiàng)法律條文和十二條司法解釋規(guī)定，一線法官普遍認(rèn)為現(xiàn)有的法律及司法解釋對(duì)送達(dá)的規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，不夠細(xì)化，現(xiàn)有法條不能自成體系，缺乏細(xì)化的操作規(guī)范，無法適應(yīng)全國各地復(fù)雜的具體情況，導(dǎo)致法官在實(shí)際辦案中難以操作。

（二）人口管理體制不完善

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，大量的青壯年在全國范圍內(nèi)務(wù)工就業(yè)、創(chuàng)業(yè)經(jīng)商，流動(dòng)人口逐年增加，戶口空掛和人戶分離現(xiàn)象十分普遍。同時(shí)，各個(gè)城市規(guī)模的擴(kuò)大，各地大面積拆遷改建，以包頭市九原區(qū)為例，隨著包頭市新都市區(qū)的建設(shè)，九原區(qū)個(gè)別行政村和居民社區(qū)整體拆遷，人戶一致被打破，落后的戶籍登記制度無法適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展。這樣，在當(dāng)事人無法提供準(zhǔn)確地址的情形下，給法院的送達(dá)工作加大了難度，導(dǎo)致無法送達(dá)。

（三）公民法律意識(shí)、誠信意識(shí)淡薄endprint

受傳統(tǒng)思想觀念的影響，普通民眾對(duì)訴訟存在一定的畏懼感和疏遠(yuǎn)感，甚至把訴訟視為有損顏面的行為，我國民眾厭訟、恥訟情緒較為嚴(yán)重。普通民眾的法律意識(shí)盡管有所提高，但依然比較淡薄，深究更深層次的原因其實(shí)是社會(huì)誠信體系不完善。社會(huì)誠信體系的不完善，體現(xiàn)在民事訴訟活動(dòng)中就是訴訟參與人缺乏誠信意識(shí)。 在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)受送法人逃避送達(dá)、阻礙送達(dá)，怠于履行義務(wù)，甚至惡意拖延拒不接受法律文書，導(dǎo)致訴訟程序就無法進(jìn)行。

（四）法院自身送達(dá)工作機(jī)制不健全

隨著立案登記制的實(shí)施和管轄標(biāo)的的調(diào)整，基層法院面臨的案多人少的矛盾更加尖銳。每一件民事案件的審理，都會(huì)涉及送達(dá)，不論哪種方式送達(dá)都需要人力、物力的投入，在一部分案件中大部分時(shí)間都花在了送達(dá)上，送達(dá)難大大制約了審判質(zhì)效。如果對(duì)送達(dá)工作缺少足夠的重視，對(duì)送達(dá)工作沒有充足的保障力度，比如人員、車輛和設(shè)備的配備不足，就不可能建立起有效的送達(dá)工作體系。 送達(dá)工作體系不完善，送達(dá)工作不夠規(guī)范，必然影響到送達(dá)，給案件審理埋下隱患。

三、九原區(qū)法院應(yīng)對(duì)送達(dá)難的對(duì)策

（一）建立“立審執(zhí)一體化”的工作模式

“立審執(zhí)一體化”的工作模式就是充分發(fā)揮法院內(nèi)部的整體合力，全方位、多舉措強(qiáng)化立審執(zhí)銜接工作，法官樹立全院一盤棋的思維方式和司法理念，全盤、全面考慮案件情況，形成立審執(zhí)相互配合、良好互動(dòng)的工作機(jī)制?！傲張?zhí)一體化”的工作機(jī)制不僅在法院內(nèi)部實(shí)現(xiàn)司法資源的有效整合，更重要的是為人民群眾提供了優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)和司法保障，該工作模式是完善便民服務(wù)、提升司法公信力的重要舉措，既方便了工作，又讓當(dāng)事人收益，更體現(xiàn)了公正高效，可謂一舉三得。九原區(qū)人民法院建立工作微信群，各部門之間、各部門內(nèi)部緊密溝通配合，針對(duì)系列案集中送達(dá)，各部門法官辦案過程中相互協(xié)作配合，此案的原告有可能是彼案的被告，立案庭會(huì)及時(shí)給審判庭提供線索，審判法官、執(zhí)行法官去外地或下鄉(xiāng)辦案又會(huì)協(xié)助其他法官送達(dá)，正是抓好、抓準(zhǔn)了這些細(xì)節(jié)，立審執(zhí)一體化的工作模式才得以實(shí)現(xiàn)。

（二）完善送達(dá)地址確認(rèn)制度

九原區(qū)人民法院立案庭統(tǒng)一制作送達(dá)地址確認(rèn)書，在立案階段，原告必須填寫送達(dá)地址確認(rèn)書，送達(dá)地址確認(rèn)書不僅須填寫自己的送達(dá)地址和聯(lián)系電話，還要填寫對(duì)方當(dāng)事人的地址及聯(lián)系方式。案件在審理過程中，法官助理或書記員會(huì)建議被告填寫送達(dá)地址確認(rèn)書。受送達(dá)人一旦填寫送達(dá)地址確認(rèn)書，因受送達(dá)人自己提供或者確認(rèn)的送達(dá)地址不準(zhǔn)確、拒不提供送達(dá)地址、送達(dá)地址變更未及時(shí)告知人民法院等拒絕簽收，導(dǎo)致訴訟文書未能被受送達(dá)人實(shí)際接收的，文書退回之日視為送達(dá)之日。訴訟過程中，當(dāng)事人送達(dá)地址若有變更或撤銷委托代理、委托新代理人，需要變更送達(dá)地址的，必須以書面形式告知人民法院，否則原確認(rèn)的送達(dá)地址將視為本案一審和后續(xù)可能發(fā)生的二審、再審、執(zhí)行等誠信的送達(dá)地址。送達(dá)地址確認(rèn)書中還有電子送達(dá)的選項(xiàng)，當(dāng)事人可以選擇電子送達(dá)。送達(dá)地址一旦確認(rèn)，為郵寄送達(dá)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）建立法院專遞便民服務(wù)平臺(tái)

九原區(qū)人民法院與包頭市郵政快遞公司簽訂合作協(xié)議，在訴訟服務(wù)中心設(shè)立郵政特快專遞便民服務(wù)窗口，承辦法律文書特快專遞業(yè)務(wù)。雙方對(duì)法院專遞標(biāo)準(zhǔn)和程序做出了明確要求，要求其嚴(yán)格審查收件人和代收人的身份信息，規(guī)范投遞次數(shù)及退件原因備注，同時(shí)準(zhǔn)確及時(shí)錄入網(wǎng)上跟蹤查詢信息，加大對(duì)投遞的考核力度，充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿切實(shí)提高郵寄送達(dá)的質(zhì)量和效率。法院專遞可以發(fā)揮郵政系統(tǒng)的行業(yè)特點(diǎn)，使訴訟文書的送達(dá)更快捷、更規(guī)范，不僅節(jié)省了大量司法資源，而且實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)、快速送達(dá)。九原區(qū)人民法院郵寄送達(dá)費(fèi)用由法院承擔(dān)，沒有增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，真正做到了便民、利民、為民。

（四）統(tǒng)一規(guī)范送達(dá)方式

九原區(qū)人民法院在民事送達(dá)過程中，優(yōu)先直接送達(dá)，法官助理或書記員優(yōu)先采用電話、短信等簡便的方式通知受送達(dá)人到法院來領(lǐng)取訴訟材料。如無法通知或通知后不到，直接上門送達(dá)。送達(dá)過程會(huì)制作送達(dá)筆錄，符合留置送達(dá)條件的留置送達(dá)，留置送達(dá)必須拍照或錄像。如受送達(dá)人下落不明，到居委會(huì)社區(qū)或村委會(huì)調(diào)查了解情況，并制作送達(dá)筆錄，郵寄送達(dá)亦退件，則視為其他方式無法送達(dá)，對(duì)案件進(jìn)行公告送達(dá)。九原區(qū)人民法院審判管理辦公室對(duì)案件結(jié)案嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于郵寄送達(dá)和委托送達(dá)案件，必須有送達(dá)回證才能予以結(jié)案。

（五）嚴(yán)懲妨礙送達(dá)行為

我國民事訴訟法及其司法解釋都有專門的條款規(guī)定對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施，在送達(dá)過程中，故意毀損、搶奪法律文書屬于妨害民事訴訟的行為，可以根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。妨礙送達(dá)行為會(huì)給送達(dá)工作帶來很大的困難，給圍觀群眾造成不良影響及誤導(dǎo)，必須予以嚴(yán)厲打擊，加大懲戒力度。

（六）加大法治宣傳和協(xié)助配合力度

面對(duì)立法的缺陷、人口管理體制的不完善及公民法律意識(shí)、誠信意識(shí)淡薄，作為基層法院、基層法官，雖然為送達(dá)難做出了積極的努力和探索，但收效仍不大，必須加大法治宣傳力度，提高公眾法律意識(shí)和誠信意識(shí)。加強(qiáng)送法進(jìn)社區(qū)、送法進(jìn)校園等傳統(tǒng)的宣傳方式方法，并充分運(yùn)用微信、微博、微電影等新型傳播方式開展宣傳，讓民眾了解司法送達(dá)制度，進(jìn)而配合司法送達(dá)。特別是利用街道辦事處、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)這些基層群眾自治組織的優(yōu)勢，讓基層自治組織加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)常住人口和流動(dòng)人口的管理和法治宣傳，并與之建立良好的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，更好地協(xié)助配合法院送達(dá)。

注釋：

冉崇高、趙克.理論厘清與制度重構(gòu)：關(guān)于民事送達(dá)難的實(shí)證分析.法律適用.2017（9）.

山東省高級(jí)人民法院研究室.關(guān)于民事按鍵宋大問題的調(diào)研報(bào)告.山東審判.2016（4）.endprint