全面依法治國(guó)背景下的司法去行政化研究

張楊

【摘要】全面推進(jìn)依法治國(guó)需要不斷深化司法體制改革，就我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐來看，司法去行政化成為深化司法改革的應(yīng)然之義。然而， 我國(guó)的司法獨(dú)立性、 公正性長(zhǎng)期受到行政化束縛， 加之“官本位”思想的影響，司法去行政化還存在諸多難點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó) 司法獨(dú)立 司法去行政化

【中圖分類號(hào)】 D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.007

去行政化的行政價(jià)值觀背景和基本內(nèi)涵

去行政化的行政價(jià)值觀背景。各種社會(huì)主體對(duì)行政系統(tǒng)存在價(jià)值的基本看法與偏好構(gòu)成了行政價(jià)值觀。馬克思主義政治學(xué)說在根本上追求的是人類的解放，實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展，作為馬克思主義政治學(xué)說實(shí)踐指導(dǎo)的行政價(jià)值觀也同樣與人類解放的需求相接。隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)的行政管理體制改革也逐步推進(jìn)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，服務(wù)、法治等新的行政價(jià)值觀念日益深入人心，更進(jìn)一步繼承和發(fā)展了馬克思關(guān)于服務(wù)全人類的思想。在服務(wù)、法治等現(xiàn)代化治理觀念的影響下，轉(zhuǎn)變政府職能、“去行政化”逐漸成為推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、全面深化改革的應(yīng)然之義。

去行政化的基本內(nèi)涵和行政化不當(dāng)。所謂的去行政化就是要盡可能地淡化行業(yè)管理的行政色彩，打破行政束縛，保障行業(yè)的獨(dú)立性、公平性，突出行業(yè)主體的主導(dǎo)地位。與去行政化相對(duì)應(yīng)的是行政化不當(dāng)。不當(dāng)?shù)男姓憩F(xiàn)在違背行業(yè)規(guī)律，生搬硬套用行政手段來干預(yù)、制約行業(yè)主體的法定職能，其實(shí)質(zhì)是行政官僚化和行政特權(quán)化，用權(quán)力意志去損害行業(yè)獨(dú)立性和公平性，通過行政手段控制行業(yè)資源的分配、干預(yù)行業(yè)運(yùn)行程序和結(jié)果。

全面依法治國(guó)下的司法改革

我國(guó)司法改革的歷史性機(jī)遇。十八屆四中全會(huì)提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系以及有力的法治保障體系。其中，法治的核心問題是高效的法治實(shí)施體系，更離不開嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。通過法律的實(shí)施與監(jiān)督，法律的權(quán)威和生命力才能得以延續(xù)。

十八屆四中全會(huì)為我國(guó)的司法改革帶來了歷史性的機(jī)遇，但是司法體系中的頑疾依然未消。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)、中立性不夠，由于多方面的牽制，司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)、檢察權(quán)并未嚴(yán)格得到依法獨(dú)立行使，以權(quán)壓法、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)、貪污腐敗等現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重影響到司法的公正和權(quán)威，損害了人民群眾的切身利益。因此，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，不應(yīng)該也不可能繞開司法體制改革這塊硬骨頭，必須迎難而上，進(jìn)一步深化司法體制改革。

司法改革涉及到方方面面，包括司法綜合改革、法院改革、檢察改革、公安及司法行政改革等。行政化一直是制約我國(guó)司法獨(dú)立、公正的重要因素。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的司法體制行政化色彩濃厚，呈現(xiàn)出行政化司法審判體制，比如上下級(jí)法院審級(jí)關(guān)系的行政化、法院內(nèi)部審判管理行政化、審判委員行政化等。在新一輪的司法改革中，中央明確了司法去地方化、去行政化的改革思路，并出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等一系列文件，防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法，確保司法機(jī)關(guān)依法、獨(dú)立、公正行使職權(quán)。從這個(gè)意義上講，司法機(jī)關(guān)、司法審判和檢察業(yè)務(wù)的獨(dú)立性是進(jìn)一步深化司法改革的主線。

理解司法的獨(dú)立性。建立能夠依法獨(dú)立行使審判、檢察權(quán)的司法體制，充分保障司法的獨(dú)立性是當(dāng)前我國(guó)司法體制改革的重中之重，也是決定司法改革能否真正成功的關(guān)鍵。在此之前，我們需要對(duì)司法的獨(dú)立性有更加深入的認(rèn)識(shí)。

早在1954年，我國(guó)憲法就已經(jīng)宣示了司法獨(dú)立的原則，保障司法獨(dú)立性也已經(jīng)成為世界各國(guó)的共識(shí)，成為現(xiàn)代法治的基本準(zhǔn)則。實(shí)際上，司法并不存在完全絕對(duì)的獨(dú)立。司法獨(dú)立是相對(duì)的，需要結(jié)合具體的時(shí)代背景和國(guó)情去分析理解。

西方的司法獨(dú)立（judicial independence）源于資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)學(xué)說，具有專屬性特征，主張司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)相分離，司法權(quán)完全獨(dú)立，不受立法權(quán)、行政權(quán)的任何干預(yù)和束縛，甚至優(yōu)于立法權(quán)和行政權(quán)。與西方國(guó)家司法制度核心的“司法獨(dú)立”不同，我國(guó)的司法獨(dú)立具有全完不同的性質(zhì)和內(nèi)容。

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度。我國(guó)的司法觀念離不開根本的國(guó)體和政體頂層設(shè)計(jì)，更離不開馬克思主義行政價(jià)值觀以及馬克思主義法治理論的指導(dǎo)，因此，中國(guó)不會(huì)照搬西方式的三權(quán)分立。依法行政，進(jìn)行法治化治理已經(jīng)成為現(xiàn)代治理的共識(shí)之一，成為國(guó)家治理的良性取向。在此背景下，中國(guó)的司法觀念強(qiáng)調(diào)無產(chǎn)階級(jí)通過民主的方式制定法律，充分配合國(guó)家職能的要求來建設(shè)和鞏固社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，以最大限度地保障人權(quán)和自由，實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。因此，強(qiáng)調(diào)司法的獨(dú)立性并不是要反對(duì)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。司法獨(dú)立在當(dāng)代中國(guó)應(yīng)該具有更為豐富和深刻的內(nèi)涵。從我國(guó)的實(shí)際運(yùn)行效果來看，黨對(duì)司法工作的正確領(lǐng)導(dǎo)正是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的一大特點(diǎn)和亮點(diǎn)。

總的來講，我國(guó)的司法獨(dú)立具有兩個(gè)層面的內(nèi)容。一是思想觀念層面，二是制度層面。在觀念方面，司法獨(dú)立需要司法的專業(yè)化、職業(yè)化理念。司法判決應(yīng)當(dāng)來源于符合司法規(guī)律的專業(yè)指導(dǎo)，而非純個(gè)人好惡的判斷。在制度方面，司法獨(dú)立需要司法工作人員得到來自職能獨(dú)立、法官獨(dú)立、組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立等方面的保障，排除其他個(gè)人和組織的不當(dāng)干預(yù)。公正的判決是在一系列法定的法律程序下，以充分尊重當(dāng)事人的司法權(quán)力和義務(wù)為前提下作出的，在此過程中，司法權(quán)力必須得到獨(dú)立行使，不受其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及個(gè)人的干涉。

我國(guó)司法去行政化中的要點(diǎn)與難點(diǎn)

全面依法治國(guó)下的司法改革需要我們更加深刻地理解司法的獨(dú)立性，而在中國(guó)的司法實(shí)踐中，行政化不當(dāng)已經(jīng)是妨礙司法獨(dú)立、公正的最大絆腳石，去行政化是我國(guó)深化司法改革的題中之義。那么，在我國(guó)司法現(xiàn)實(shí)中又存在哪些行政化不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象呢？我國(guó)司法去行政化的要點(diǎn)和難點(diǎn)又在哪里？這是我們需要進(jìn)一步思考的問題。endprint

長(zhǎng)期以來，中國(guó)法院系統(tǒng)的設(shè)置、管理和運(yùn)作沒有體現(xiàn)司法工作自身的規(guī)律和特點(diǎn)，基本上是借用行政工作的方式來處理案件、管理審判工作，行政化色彩很濃。嚴(yán)重的司法行政化現(xiàn)象直接妨礙了司法的獨(dú)立、公正，消除司法中的不當(dāng)行政，實(shí)現(xiàn)司法的去行政化是深化司法改革，推動(dòng)社會(huì)走向公平正義的必要途徑。

明確司法權(quán)力主體，界定法律權(quán)限。司法權(quán)力行使主體應(yīng)該是也只能是法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)的工作人員。其他黨政機(jī)關(guān)和部門人員不能違反法定義務(wù)，在法律權(quán)限之外去干預(yù)司法獨(dú)立和公正。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該克服片面行政化的領(lǐng)導(dǎo)方式，法院不應(yīng)該被作為單純的專政工具，司法更不應(yīng)成為行政的附庸，應(yīng)當(dāng)回歸司法活動(dòng)的運(yùn)行規(guī)律，建立起以法官為主體，以審判活動(dòng)為中心的現(xiàn)代司法管理體制。

此外，司法權(quán)力的主體不明還與司法地方化直接掛鉤。實(shí)際中，司法去行政化還與司法去地方化緊密相關(guān)。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，地方利益和權(quán)力長(zhǎng)期凌駕于司法活動(dòng)之上，司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物配置無法擺脫地方行政的控制。因此，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)以對(duì)法律的敬畏之心依法行政。各地方行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該在法外設(shè)定權(quán)力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力設(shè)租尋租空間。各級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法行政部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹服務(wù)和法治的理念，在法律范圍內(nèi)不斷加強(qiáng)對(duì)司法行業(yè)政策方面和專業(yè)技術(shù)方面的服務(wù)和指導(dǎo)，以進(jìn)一步改善司法活動(dòng)。

提高司法隊(duì)伍素質(zhì)，暢通人才晉升渠道。司法隊(duì)伍素質(zhì)的高低與司法的公正獨(dú)立緊密相關(guān)。專業(yè)的司法人員是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的重要保障。然而，在實(shí)際的司法隊(duì)伍中，存在著大量專業(yè)水平不高以非正式方式進(jìn)入司法隊(duì)伍的人員，比如司法機(jī)構(gòu)中存在著不懂法不學(xué)法的行政干部和退伍軍人等，出現(xiàn)沒辦案、辦案少的去領(lǐng)導(dǎo)法官辦案的怪象。在司法人才的培養(yǎng)方面，“官本位”色彩明顯，法官被作為行政官員加以管理和培養(yǎng)，導(dǎo)致優(yōu)秀的法官流向黨政機(jī)關(guān)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，有些被提拔后的法院院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)等脫離了一線的案件審判工作，還以行政官員的身份對(duì)案件加以不當(dāng)干涉。此外，部分年輕法官將行政升遷作為職業(yè)目標(biāo)，逐漸脫離專業(yè)化的職業(yè)理念。事實(shí)上，法官在管理結(jié)構(gòu)中的地位十分尷尬。就算在在法官體系內(nèi)部，也共存在四級(jí)十二等，其設(shè)計(jì)的初衷是讓法官等級(jí)與其審判能力相接。然而，在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，法官的工齡及其行政級(jí)別往往成為其晉升的重要條件，法官的審判能力并沒有成為其績(jī)效考核的核心要素。

提高司法隊(duì)伍的質(zhì)量，一方面要不斷提升高等法學(xué)教育水平，培養(yǎng)更多更優(yōu)秀的法律人才。司法審判人員需要具備專業(yè)的法律素養(yǎng)以及過硬的法律知識(shí)、較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和實(shí)踐能力。司法工作人員必須通過司法考試的理論性行業(yè)初選，具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)和審判能力，應(yīng)當(dāng)杜絕不具備法律素養(yǎng)、缺乏法律實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的“空降式”領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，應(yīng)當(dāng)暢通司法人才的晉升渠道，完善逐級(jí)遴選制度。

實(shí)行司法多元監(jiān)督，打擊司法腐敗。法院的審判工作需要得到全面的監(jiān)督，既往的司法監(jiān)督主要來自于法院內(nèi)部和外部行政機(jī)構(gòu)，而司法監(jiān)督應(yīng)該是多元化的。司法去行政化就是要打破既往相對(duì)單一的法院內(nèi)部監(jiān)督和行政監(jiān)督，構(gòu)建司法多元監(jiān)督體系。因此，除了黨的監(jiān)督、人大的監(jiān)督，還需要檢察監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、當(dāng)事人的監(jiān)督、法院內(nèi)部監(jiān)督以及群眾的監(jiān)督，等等。此外，人民團(tuán)體在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展和工作實(shí)踐中，已經(jīng)逐步成為了與廣大群眾密切聯(lián)系的利益代表者和維護(hù)者，因此，建立司法多元監(jiān)督體系，還要充分發(fā)揮人民團(tuán)體的作用。

變革司法審判制度，落實(shí)司法責(zé)任。在具體的司法實(shí)踐中，案件往往需要經(jīng)過層層審批，法官、合議庭有時(shí)會(huì)被架空，失去對(duì)案件的決定權(quán)。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審委會(huì)可以改變合議庭和獨(dú)任法官的意見，從而把握案件的處理方向，決定案件的最終結(jié)果，司法權(quán)讓位于行政權(quán)?！皩徴卟慌校姓卟粚彙薄皩徴邿o權(quán)，判者無責(zé)”已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)行審判運(yùn)行的最大掣肘因素。在這種模式下，司法的專業(yè)性、獨(dú)立性被踐踏，利益權(quán)衡和權(quán)力操控導(dǎo)致司法公正的異化。因此，應(yīng)當(dāng)打破這種審判庭框架，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)司法責(zé)任，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)制度。此外，各司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)該相互配合、相互制約，從而確保司法的公正、高效和權(quán)威。

此外，在法院內(nèi)部，上下級(jí)請(qǐng)示、協(xié)調(diào)、溝通已經(jīng)替代了不同審級(jí)的獨(dú)立裁判，將審級(jí)監(jiān)督關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的從屬關(guān)系?，F(xiàn)有的二審制淪為實(shí)質(zhì)上的一審制。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全司法運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化司法職權(quán)配置，將審判作為法院內(nèi)部的第一要?jiǎng)?wù)，進(jìn)一步規(guī)范法院審級(jí)監(jiān)督，明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限。

結(jié)語(yǔ)

司法去行政化不是要反對(duì)黨對(duì)政法工作的指導(dǎo)，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以司法運(yùn)行規(guī)律和事實(shí)為依循，破除司法體系中的不當(dāng)行政，充分保障司法獨(dú)立性和公正性，進(jìn)而發(fā)揮司法的社會(huì)治理功能，逐步構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)法治中國(guó)。不過，去行政化的方向雖然正確，但源于“官本位”意識(shí)，“無法完全接軌”的擔(dān)憂也非?，F(xiàn)實(shí)。司法獨(dú)立性不到位、司法腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、司法人才匱乏、司法公信力缺失等現(xiàn)象依然會(huì)不可避免地存在，司法去行政化尚需久久為功。

（本文系2016年度遼寧省社科規(guī)劃基金“中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的政治邏輯研究”、2016年度遼寧省社會(huì)科學(xué)普及課題“遼寧法治科普的公眾需求及滿意度調(diào)查研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：L16BFX007、2016lslkpktzi-12）

責(zé) 編∕鄭韶武endprint