新形勢下醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)中面臨的困難及對策

羅婭

摘要：隨著我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革不斷深化，醫(yī)院經(jīng)濟活動內(nèi)容日益復(fù)雜，運營風(fēng)險不斷顯現(xiàn)，這對醫(yī)院內(nèi)部控制管理提出了更高要求。本文著重探討目前醫(yī)院在內(nèi)部控制建設(shè)中面臨的主要困難，并根據(jù)實際工作經(jīng)驗提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：新形勢 醫(yī)院 內(nèi)部控制 困難 對策

2014年1月1日起，我國行政事業(yè)單位正式實施財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）。2016年6月24日，針對各行政事業(yè)單位仍存在的重視不夠、制度建設(shè)不健全等問題，財政部又下發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會[2016]11號），希望通過“以評促建”的方式，進一步提升各單位的內(nèi)部控制管理水平。從筆者所在學(xué)校審計中心近年對學(xué)校所屬公立三甲醫(yī)院的審計結(jié)果分析，當(dāng)前各醫(yī)院在內(nèi)部控制建設(shè)中仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，本文將對這些問題的產(chǎn)生和如何應(yīng)對進行闡述。

一、當(dāng)前醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)中面臨的困難

（一）缺乏凸顯行業(yè)特色的內(nèi)部控制操作指南

面對日趨頻繁、呈現(xiàn)多樣化的經(jīng)濟活動，如何通過構(gòu)建內(nèi)部控制來合理防范風(fēng)險，已成為我國很多行業(yè)關(guān)注的管理焦點。我國石油石化行業(yè)、電力行業(yè)已分別在2013年、2014年先后出臺了本行業(yè)的內(nèi)部控制操作指南，2016年教育部也出臺了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》。而醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)關(guān)于內(nèi)部控制的規(guī)范性文件只有原國家衛(wèi)生部2006年6月22日下發(fā)的《醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)會計內(nèi)部控制規(guī)定（試行）》（衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2006]227號），該試行規(guī)定也僅涉及財務(wù)會計方面的內(nèi)部控制，欠缺對非財務(wù)方面經(jīng)濟活動內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容。除此就是財政部發(fā)布的自2014年1月1日起實行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號），該規(guī)范覆蓋行業(yè)面廣、通用性高，針對行政事業(yè)單位普遍經(jīng)濟活動給出了基礎(chǔ)性規(guī)范指導(dǎo)意見，但對于行業(yè)特點突出的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)來說還是缺乏針對性和適用性，比如在醫(yī)用材料管理、藥事管理、科研管理、對外投資與合作管理、信息化管理等方面都急需更專業(yè)、更適用的內(nèi)部控制操作指南。

（二）醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)管理意識淡薄

我國的醫(yī)院院長選聘當(dāng)前仍主要采用“醫(yī)而優(yōu)則仕”的選拔方式，據(jù)2017年5月在上海召開的第十二屆醫(yī)院管理高級論壇發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國醫(yī)院院長有醫(yī)學(xué)專業(yè)背景的占74%，有醫(yī)院管理學(xué)專業(yè)背景的僅有18%，多數(shù)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)缺乏醫(yī)院經(jīng)營管理的專業(yè)知識，后續(xù)又缺少專門的管理知識學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，導(dǎo)致醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)從醫(yī)療專家型管理者向現(xiàn)代化管理者轉(zhuǎn)型仍有差距，在加強內(nèi)部控制管理的認(rèn)識上存在“先天不足”，表現(xiàn)出對內(nèi)部控制的意識淡薄，對內(nèi)部控制建設(shè)主體的劃分存在模糊認(rèn)識，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財務(wù)、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門的事，與醫(yī)院其他部門及人員無關(guān)，經(jīng)濟責(zé)任主體不明確的問題比較普遍，直接影響了內(nèi)部控制的建設(shè)和運行效果。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)流于形式

因為歷史和行業(yè)的局限性，醫(yī)院長期以來對醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和安全比較重視，重業(yè)務(wù)、輕管理的傳統(tǒng)觀念一直根深蒂固，認(rèn)為醫(yī)院的中心工作是醫(yī)療、教學(xué)、科研，而管理工作則處于從屬地位，導(dǎo)致多數(shù)醫(yī)院對經(jīng)濟活動的風(fēng)險管理缺乏足夠認(rèn)識，對內(nèi)部控制建設(shè)缺少有效投入，沒有針對醫(yī)院自身的經(jīng)營風(fēng)險建立起一個科學(xué)、完整、合理的內(nèi)部控制體系。有的醫(yī)院對內(nèi)部控制體系建設(shè)簡單理解為對內(nèi)部制度文件進行梳理匯編，甚至為了應(yīng)付上級檢查工作需要，重金聘請社會中介機構(gòu)全權(quán)代為操辦建設(shè)內(nèi)部控制體系，最終建設(shè)成果僅是幾本匯編成冊的管理制度和流程圖，而大多數(shù)醫(yī)院職工對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)知度較低，更不用說落實到全員參與執(zhí)行，使得內(nèi)部控制建設(shè)流于形式。

（四）人力資源控制管理有欠缺

醫(yī)院因受到編制體制的影響，人員編制和經(jīng)費都有所受限，導(dǎo)致醫(yī)療行業(yè)人員在數(shù)量上處于絕對缺乏的狀況。隨著醫(yī)療服務(wù)數(shù)量的急劇增加，醫(yī)院在崗位和人員配備上越來越捉襟見肘，導(dǎo)致出現(xiàn)人手不足、崗位職責(zé)交叉的情況，這就使得實行不相容職務(wù)必須相互分離、關(guān)鍵崗位必須定期輪換的制度難以實現(xiàn)，內(nèi)部控制的有效運行未能得到落實。同時醫(yī)院人力資源政策制度執(zhí)行力度不夠，對關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)勝任能力和道德素養(yǎng)無明確要求和說明，用人隨意性強，衍生出有的醫(yī)院內(nèi)部控制失控，經(jīng)濟違法犯罪案件屢有發(fā)生，造成了國有資產(chǎn)流失，損害了國家和醫(yī)院的利益。

（五）缺乏內(nèi)外監(jiān)督機制

從外部環(huán)境來說，醫(yī)療衛(wèi)生主管部門通常偏重對醫(yī)院業(yè)務(wù)指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量的考核，對醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行效果的考核很少，醫(yī)院在沒有外部監(jiān)督的壓力下喪失了對內(nèi)部控制建設(shè)和運行的主觀積極性。從內(nèi)部環(huán)境來說，醫(yī)院長期以來不重視內(nèi)部控制建設(shè)，導(dǎo)致自身內(nèi)部控制環(huán)境較為松懈，內(nèi)部控制機構(gòu)不完善，沒有明確的內(nèi)部控制監(jiān)督部門或崗位，缺乏一套行之有效的監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)和體系，使得醫(yī)院內(nèi)部控制監(jiān)督和評價常常流于形式，難以收到實際效果。

二、加強醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的措施

筆者根據(jù)多年的實際工作經(jīng)驗，針對當(dāng)前醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，提出幾點自己的看法。

（一）構(gòu)建符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點的內(nèi)部控制體系

醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)應(yīng)加強內(nèi)部控制理論研究，積極構(gòu)建具有技術(shù)性、專業(yè)性、服務(wù)性等本行業(yè)特點，體現(xiàn)以風(fēng)險防范為導(dǎo)向的醫(yī)療衛(wèi)生內(nèi)部控制體系，同時應(yīng)充分考慮在社會主義市場經(jīng)濟條件下，公立醫(yī)院不可撼動的國有資本主體地位以及首要的公益性特征，研究出臺具有醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點的內(nèi)部控制操作指南，以有效解決醫(yī)院實際工作中面臨的問題，全面推動和提升醫(yī)院的內(nèi)部控制管理水平。因此，在實際工作中醫(yī)院除了要重視會計內(nèi)部控制管理之外，需要重點關(guān)注的業(yè)務(wù)內(nèi)部控制還有很多，比如：①在醫(yī)用材料和藥品管理方面，關(guān)于遴選、采購付款、退貨、出入庫管理、盤點監(jiān)督等方面均需加強內(nèi)部控制，每個環(huán)節(jié)都需制訂可行的管理辦法，并嚴(yán)格執(zhí)行；②科研項目管理方面，很多醫(yī)院在常規(guī)醫(yī)療服務(wù)工作外還承擔(dān)著大量的科研工作，包括不同資金來源渠道的縱向科研項目、橫向科研項目，對其中的項目申請、立項、執(zhí)行、驗收、結(jié)題、成果保護等全過程管理都應(yīng)有規(guī)范的內(nèi)部控制要求；③對外投資與合作管理方面，隨著醫(yī)藥體制改革的深入，醫(yī)院有更多的對外合作事項，如合作共建、合作辦院、對外投資等情況，對項目可行性研究、審批、履行、跟蹤管理等都要強化內(nèi)部控制；④信息化管理方面，隨著計算機網(wǎng)絡(luò)信息的飛速發(fā)展，信息管理的立項、開發(fā)、驗收、運行和維護、業(yè)務(wù)外包等都需重點加強內(nèi)部控制管理。endprint

（二）強化管理者意識，提高醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)化水平

2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確規(guī)定要推進衛(wèi)生管理人員專業(yè)化、職業(yè)化。2017年1月15日，中組部會同中宣部、教育部、科技部、國家衛(wèi)生計生委印發(fā)了《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》，要求醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過國家認(rèn)可的院長職業(yè)化培訓(xùn)。未來醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)管理職業(yè)化將是大勢所趨，這將是實現(xiàn)醫(yī)院科學(xué)、精細(xì)化管理的重要組織保障和制度保障，對提高醫(yī)院內(nèi)部控制水平具有重要意義。加之醫(yī)院負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)有最終責(zé)任，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)提高自身管理水平并以積極的態(tài)度支持參與本單位的內(nèi)部控制建設(shè)，保證內(nèi)部控制建設(shè)得到有效開展和實施。

（三）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，扎實推進內(nèi)部控制建設(shè)

為保證內(nèi)部控制覆蓋醫(yī)院經(jīng)濟活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，規(guī)范醫(yī)院內(nèi)部各層級全體人員。醫(yī)院在單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)本單位具體情況設(shè)立內(nèi)部控制職能機構(gòu)或確定牽頭部門（一般由財務(wù)部門擔(dān)當(dāng)），由其具體開展組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的日常工作，充分發(fā)揮財務(wù)、內(nèi)部審計、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、紀(jì)檢監(jiān)察等各職能部門的聯(lián)動機制作用，開展好培訓(xùn)宣傳工作，發(fā)動全員參與，促使醫(yī)院整體內(nèi)部控制規(guī)范得到貫徹落實。

內(nèi)部控制建設(shè)簡要流程：①初期準(zhǔn)備，組織全員學(xué)習(xí)領(lǐng)會內(nèi)部控制規(guī)范，強化內(nèi)部控制意識；②梳理現(xiàn)狀，全面梳理醫(yī)院業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；③風(fēng)險評估，確定風(fēng)險點及選擇風(fēng)險應(yīng)對策略；④開展組織及業(yè)務(wù)流程再造，形成內(nèi)部控制手冊；⑤督促執(zhí)行，加強對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系全面、有效實施（如上圖所示）。

（四）改善人力資源管理，實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制

2015年我國已經(jīng)完成了對事業(yè)單位的改革分類，2016年人力資源和社會保障部決定對分類后的公益二類中的醫(yī)院開始著手改革。2015年5月，北京市已率先發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進事業(yè)單位改革的意見》，明確提出對現(xiàn)有公立醫(yī)院逐步創(chuàng)造條件，探索不再納入編制管理。這一系列改革措施顯示著未來醫(yī)院在用人政策上將有較大自主權(quán)，能有效緩解醫(yī)院人員配備不足的局面，進一步改善人力資源管理的效率性和效果性。

醫(yī)院經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等。醫(yī)院在設(shè)立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位時，應(yīng)遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督“權(quán)力三分”原則，保證不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。醫(yī)院應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德要求，明確崗位責(zé)權(quán)以及與其他崗位的關(guān)系。同時對關(guān)鍵崗位要實行定期輪崗制度，或?qū)﹃P(guān)鍵崗位開展專項審計，確保關(guān)鍵崗位人員依法履行職責(zé)。

（五）建立健全監(jiān)督評價機制，提高執(zhí)行效果

內(nèi)部控制建設(shè)要落到實處并持之以恒是個難題，這需要醫(yī)院構(gòu)建一個良好的考核激勵環(huán)境并建立有效的評價獎懲措施。醫(yī)院首先要明確相關(guān)部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，其次明確指定相關(guān)部門或崗位作為監(jiān)督實施主體，充分發(fā)揮內(nèi)部審計、財務(wù)等部門的監(jiān)督考核作用，最后對醫(yī)院內(nèi)部控制的建立與執(zhí)行情況進行定期或不定期的檢查，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的問題并提出改進建議，同時要進行相應(yīng)的考核評價來激發(fā)各部門和員工的積極主動性。如此一來使內(nèi)部控制的建設(shè)和施行落到實處，不斷完善優(yōu)化本單位的內(nèi)部控制，形成一套良性循環(huán)的內(nèi)部控制體系。

三、結(jié)語

總之，內(nèi)部控制建設(shè)是一個綜合性強、涉及面廣的系統(tǒng)工程，醫(yī)院需要予以高度重視，通過建立健全有效的內(nèi)部控制體系，不斷提升醫(yī)院現(xiàn)代化管理水平，促進醫(yī)院健康平穩(wěn)地持續(xù)發(fā)展，以更好地順應(yīng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。

參考文獻：

[1]財政部.關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財會[2012]21號）[S].2012-11-29.

[2]蘇紅.醫(yī)院開展內(nèi)部控制的方法和路徑[J].中國內(nèi)部審計，2014，（4），54-58.

[3]曹海寅.醫(yī)院內(nèi)部控制存在的不足與解決措施探究[J].財會學(xué)習(xí)，2016，（23）：241，243.

（作者單位：北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部審計室）endprint