基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用難點與對策研究

李揚

【摘 要】 PPP（政府與社會資本合作）融資模式作為現(xiàn)今穩(wěn)定、高效、成熟的項目投融資與建設(shè)手段，在國內(nèi)外得到了普遍認可，并在城市基礎(chǔ)設(shè)施或具有明顯公共服務(wù)屬性的項目建設(shè)中得到了迅速推廣與成功運用。論文將以宜昌城市軌道交通為例，重點分析該項目在運用PPP融資模式進行運作的過程中可能遇到難點，并對其進行剖析并形成可行性解決方案及對策，為宜昌城市軌道交通中運用PPP模式進行投融資、建設(shè)及運營提供合理的、可操作性的決策參考。

【Abstract】 As a stable， efficient and mature project investment and financing and construction means， PPP （Public—Private—Partnership） financing model， has been generally recognized at home and abroad， and it has been quickly promoted and successfully used in the urban infrastructure or in the project construction with obvious public service attributes.Taking Yichang urban rail transit as an example， this paper mainly analyzes the difficulties in the process of using PPP mode in this project， and presents the feasibility scheme and countermeasures， so as to provide a reasonable， operational decision-making reference for the financing， construction and operation of using PPP mode in Yichang urban rail transit.

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式；城市軌道交通；應(yīng)用難點與對策

【Keywords】PPP financing mode； urban rail transit； application difficulty and countermeasure

【中圖分類號】U213.2 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0062-02

1 引言

宜昌市政府自2015年大規(guī)模采用PPP融資模式進行城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以來，采用PPP模式的建設(shè)項目已落地兩批超75個，總投資超770億元，涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個公共服務(wù)領(lǐng)域。截至2017年4月，正在建設(shè)或已完成的有：宜昌市兒童醫(yī)院、公交候車亭、危險廢物處置中心等代表性PPP項目，為宜昌城市發(fā)展及公共服務(wù)需求提供了強有力的支持，也為具有公共屬性的項目積累了一系列運用PPP模式開展建設(shè)的豐富經(jīng)驗。不過，在宜昌城市軌道交通中運用PPP模式進行投融資、建設(shè)及運營尚屬首次。筆者將以宜昌城市軌道交通為例，重點分析該項目在運用PPP融資模式進行運作的過程中可能遇到難點，并對其進行剖析進形成可行性解決方案及對策，為宜昌城市軌道交通中運用PPP模式進行投融資、建設(shè)及運營提供合理的、可操作性理論參考，旨在推動PPP模式在宜昌城市軌道交通領(lǐng)域更好更快的發(fā)展。

2 基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用難點

宜昌城市軌道交通PPP融資模式的成功應(yīng)用離不開良好的宏觀層面與微觀層面的運行條件支持，筆者認為，這兩個層面的運行條件應(yīng)從國內(nèi)法律及政策制定層面、市場環(huán)境及監(jiān)管層面、項目屬性及運營機制層面入手，全面分析研究該模式在宜昌軌道交通項目建設(shè)中可能遇到的應(yīng)用難點。

第一，國內(nèi)法律及政策制定層面。首先是國內(nèi)對于采用PPP模式建設(shè)的項目無明確、專門的法律來界定該事務(wù)的應(yīng)允范圍，法律支撐相對滯后。國內(nèi)在2013年全面部署推廣PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施或具有明顯公共服務(wù)屬性的項目投資建設(shè)以來，其法律監(jiān)管依據(jù)依然按照2003年施行的《中華人民共和國政府采購法》執(zhí)行，由于PPP項目在實際實施過程中，需要遵照執(zhí)行的法律法規(guī)體系過于滯后，不能適應(yīng)政府與社會資本合作進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新形勢、新要求。而且財政部在2017年制訂了專門針對PPP項目監(jiān)管的《PPP條例》尚處在面向社會征求意見的過程中，是否能盡快通過并執(zhí)行尚不得而知?？梢灶A(yù)見宜昌城市軌道交通運用PPP融資模式進行建設(shè)缺乏可具體執(zhí)行的法律規(guī)范。如果地方政府主動監(jiān)管、主動執(zhí)行力不強會導(dǎo)致項目監(jiān)管推諉或混亂，甚至出現(xiàn)有機可乘的“灰色空間”出現(xiàn)；其次，法律法規(guī)監(jiān)管出現(xiàn)“真空”，必然使相關(guān)引導(dǎo)性政策難以成型，這樣直接導(dǎo)致有意向參與宜昌城市軌道交通PPP項目的社會資本興趣降低，甚至造成尋找不到優(yōu)質(zhì)的社會資本進行合作，更可能致使該項目“胎死腹中”，給社會帶來不良影響。

第二，市場環(huán)境及監(jiān)管層面。宜昌城市軌道交通PPP融資模式的運用核心就是需要通過市場環(huán)境，尋找到一個能和政府共同合作完成PPP項目的優(yōu)質(zhì)社會資本實體。參與PPP項目的優(yōu)質(zhì)社會資本的產(chǎn)生需要靠市場環(huán)境來進行篩選。市場環(huán)境的本質(zhì)是市場競爭，有充分市場競爭的市場環(huán)境能最大概率地挑選到優(yōu)質(zhì)的社會資本進行PPP項目合作，政府挑選優(yōu)質(zhì)社會資本進行合作的有效手段就是通過各種媒介，進行廣泛、公平、公開、公開的招標(biāo)[1]。否則，直接影響政府與社會資本合作開展項目建設(shè)的質(zhì)量，甚至滋生暗箱操作的違法違紀(jì)行為，嚴重損害政府公信力，導(dǎo)致項目推進難以為繼；即便是有了與政府合作的優(yōu)質(zhì)社會資本在進行項目推進，政府部門不能只合作，不監(jiān)管。合作并不意味著政府方面可以撒手不管，政府必須對該項目外部環(huán)境與實施框架進行組織與制定。在該項目全過程的管理中，社會資本實體必須接受政府、社會公眾和第三方評價機構(gòu)的綜合監(jiān)督與評價，通過客觀評價來督促與保障該項目的正常實施。宜昌城市軌道交通PPP融資模式的運用，如果脫離市場環(huán)境及監(jiān)管層面的約束，可能大概率出現(xiàn)政府被迫“接盤”的現(xiàn)象，反而加重了政府財政支出，形成新的政府債務(wù)。endprint

第三，項目屬性及運營機制層面。市場發(fā)展規(guī)律表明，市場回報率越高，社會資本參與市場活動的積極性越高。不過，城市軌道交通作為緩解城市居民出行壓力的重要交通工具，具有明顯的基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性，此類項目普遍存在，投資巨大、建設(shè)周期長、項目公益性強、固定資產(chǎn)占比巨大、運營收益低的特點，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)社會資本望而卻步；即便是完成項目建設(shè)，在持續(xù)經(jīng)營階段，由于城市軌道交通明顯的基礎(chǔ)公共服務(wù)屬性、尚不成熟的項目風(fēng)險、項目收益分攤機制等原因，都有可能造成運用PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)項目出現(xiàn)投資不足、建設(shè)周期拉長，甚至導(dǎo)致項目建設(shè)失敗[2]。

3 基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用對策

第一，建立健全專門的PPP項目法律體系，制定完善穩(wěn)定的引導(dǎo)性政策。從國內(nèi)近幾年發(fā)展PPP項目的向好形勢來看，筆者建議應(yīng)從國家層面出發(fā)，采取國家統(tǒng)一對PPP模式進行專門立法。從宏觀方面建立PPP項目從發(fā)起、投融資、落地建設(shè)、運營風(fēng)險及收益分攤、項目移交與清算方面的法律規(guī)范、法律監(jiān)督、糾紛處理規(guī)則體系，是PPP項目走向規(guī)范化、制度化的唯一途徑；從地方政府層面出發(fā)，因地制宜建立完善穩(wěn)定的PPP項目引導(dǎo)性政策，是加快宜昌城市軌道交通建設(shè)、保障優(yōu)質(zhì)社會資本投融資積極性的有效方式。最終通過法律與政策的“雙管齊下”為項目建設(shè)提供可靠的必備保障條件。

第二，營造良好的市場環(huán)境氛圍與有效的監(jiān)管機制。參與PPP項目的優(yōu)質(zhì)社會資本的產(chǎn)生需要靠市場環(huán)境來進行篩選。市場環(huán)境的本質(zhì)是市場競爭，有充分市場競爭的市場環(huán)境能最大概率的挑選到優(yōu)質(zhì)的社會資本進行PPP項目合作，堅持宜昌城市軌道交通PPP項目信息廣泛公開[3]，堅決按法律規(guī)范執(zhí)行進行公平、公開、公開的招投標(biāo)行為，是地方政府從源頭上凈化市場環(huán)境的核心，是預(yù)防暗箱操作和違法違紀(jì)行為發(fā)生的最有效手段；完善監(jiān)管機制和正確行使監(jiān)管職能，是保障宜昌城市軌道交通PPP項目平穩(wěn)落地、建設(shè)與持續(xù)運用的重要手段。要建立科學(xué)、合理、客觀的第三方監(jiān)督評價體系與機構(gòu)，讓項目全過程運行在陽光下，主動接受政府、社會公眾和評價機構(gòu)的綜合監(jiān)督與評價，通過主動行使監(jiān)督權(quán)來督促與保障該項目的正常實施，防止宜昌軌道交通建設(shè)脫離市場環(huán)境及監(jiān)管層面的約束，預(yù)防政府被迫“接盤”的現(xiàn)象。

第三，拓展PPP項目收益渠道，建立完善的風(fēng)險與收益分攤機制。在保障公共服務(wù)屬性不弱化和線路收益不下降的前提下，積極探索和開發(fā)宜昌軌道交通運營收益的新渠道，如項目沿線土地、區(qū)域優(yōu)先開發(fā)及收益權(quán)的取得，沿線其他公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)與相關(guān)物業(yè)管理權(quán)的取得，項目特許經(jīng)營權(quán)的延長，都是促進收益增加，降低項目運行成本的重要手段。通過明確政府與社會資本的權(quán)利及義務(wù)，避免宜昌城市軌道交通PPP項目風(fēng)險的出現(xiàn)，進一步促進雙方合作積極性。

綜上所述，筆者認為基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)應(yīng)用難點與對策，核心在于從項目本質(zhì)發(fā)現(xiàn)主要問題。只有正確把握了宜昌城市軌道交通PPP模式可能出現(xiàn)的問題，圍繞公共服務(wù)需求這一關(guān)鍵點，采取因地制宜的正確處理問題的方式方法，最終能為宜昌城市軌道交通中運用PPP模式進行投融資、建設(shè)及運營提供合理的、可操作性的決策參考。

【參考文獻】

【1】王海兵，湯啟如，彭啟發(fā). 城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化方案設(shè)計研究[J].會計之友，2016（14）：63-70.

【2】高曉磊.杭州城市軌道交通項目PPP融資模式應(yīng)用研究[D].杭州：浙江理工大學(xué)，2015.

【3】湯啟如.城市軌道交通PPP融資模式應(yīng)用研究[D].重慶：重慶理工大學(xué)，2015.endprint