法治視域下的高校后勤廉政體系構(gòu)建

董學(xué)興++張建中++梁興來++張奇

摘 要：高校后勤管理與服務(wù)部門掌握較多的資源使用權(quán)和分配自主權(quán)，且較高校其他部門同市場、社會的接軌程度更高，是腐敗問題易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域，高校后勤廉政建設(shè)因而受到廣泛關(guān)注。在新的歷史時期，法治是防止權(quán)力腐敗的利器，正確把握法治建設(shè)與廉政建設(shè)之間的關(guān)系，以法治思維和法治方式構(gòu)建高校后勤廉政建設(shè)體系、推進反腐倡廉工作，從國家、行業(yè)、學(xué)校、部門、個人等五個層面著力構(gòu)建立體式高校后勤廉政建設(shè)體系，加快推進其法治化進程，必將成為新常態(tài)。

關(guān)鍵詞：法治 高等學(xué)校 后勤 廉政建設(shè)

基金項目：鹽城工學(xué)院2016年紀(jì)檢監(jiān)察工作研究會課題“高校后勤廉政風(fēng)險防控體系研究”；項目負責(zé)人：張建中；項目編號：JCB2016010

高校后勤的職能是為教學(xué)、科研等中心工作提供保障，承載著“三服務(wù)、兩育人”的光榮使命。為保證各項工作順利運行和校園秩序穩(wěn)定，后勤必然需要使用和支配房產(chǎn)、交通、餐飲、醫(yī)療、水電等方面的資源（即權(quán)力）。由于現(xiàn)行法律、制度并不完善，高校后勤資源社會化、市場化采購、招投標(biāo)等領(lǐng)域仍然客觀存在一定程度的權(quán)力尋租空間，加之一些單位和個人法治觀念淡薄、廉潔意識不強，其腐敗問題易發(fā)、多發(fā)，時常遭人詬病，高校后勤廉政建設(shè)及其風(fēng)險防控的問題也越來越多地受到人們的關(guān)注。在協(xié)調(diào)推進“四個全面”的新時期，雖然建設(shè)法治后勤已成為行業(yè)共識，但是對于如何推動高校后勤廉政建設(shè)法治化，如何引入法治元素推動高校后勤改革進一步深化，從而規(guī)范和保障高校后勤事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，則是有待深入研究的新課題。

一、法治與廉政建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系

法治是現(xiàn)代國家治理的基本措施和重要手段，更是現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)，其要義在于對權(quán)力的制約，其核心是依法治“權(quán)”。

“廉政”一詞最早出現(xiàn)在《晏子春秋·問下四》：廉政而長久，其行何也？現(xiàn)在所說的“廉政”主要指掌握公權(quán)力的人在履行其職能時不以權(quán)謀私，辦事公正廉潔。廉政建設(shè)的根本在于限制公共權(quán)力的濫用。

法者，天下之至道也。法國近代資產(chǎn)階級啟蒙法學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》中寫到：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，對于權(quán)力的擁有者，權(quán)力的運用非到極限決不停止。習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委十八屆二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗。”隨著依法治國的全面推進，廉政建設(shè)法治化被提升到前所未有的國家戰(zhàn)略高度。由此可見，要從根本上解決權(quán)力失控的問題，首先得從“法”入手，用法治的手段讓公共權(quán)力的行使受到制度性的制約和規(guī)范，從而保證不被濫用[1]。廉政建設(shè)是法治現(xiàn)代化的一個基本課題，以立法、執(zhí)法、守法為具體體現(xiàn)的法治必然要將廉政建設(shè)納為其基本任務(wù)，而廉政建設(shè)的持續(xù)、有效、穩(wěn)定、科學(xué)推進，也必須以法治為基本尺度。法治視域下的廉政建設(shè)，必然是包括廉政立法、司法、執(zhí)法、守法以及法律監(jiān)督在內(nèi)的系統(tǒng)工程。

廉政建設(shè)與法治最終指向都是對權(quán)力的制約，“權(quán)力制約”成為兩者的有機契合點[2]。

二、高校后勤廉政建設(shè)法治化現(xiàn)狀及存在的問題

腐敗行為的發(fā)生需要具備三個必要條件，即腐敗機會、腐敗動機、公共權(quán)力。制度的缺失或不完善為腐敗提供機會；拒腐防變的意識不強萌生腐敗動機；對權(quán)力清單、邊界、原則、結(jié)果等公共權(quán)力事項界定不清或不公開透明為腐敗提供資源。筆者從制度、資源、意識三個方面對當(dāng)前高校后勤廉政建設(shè)法治化的現(xiàn)狀進行分析。

（一）高校后勤廉政法律體系仍不夠完善

中國社會主義改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的總設(shè)計師鄧小平強調(diào)：反腐倡廉還是要靠法制，搞法制靠得住些。目前，我國已初步形成了包括《刑法》、《行政許可法》等法律法規(guī)構(gòu)成的廉政法律制度基本框架，而且我國早在2005年就加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》。但是，毋庸諱言，我國的廉政法律制度仍不健全、不完善，廉政法律體系尚未完全建立起來，在一些重點領(lǐng)域依然缺少相應(yīng)立法，而且在具體規(guī)定上過于“原則性”、在實踐中缺乏可操作性……不一而足。由于高校后勤行業(yè)涉及面廣，是一個綜合性行業(yè)，在其黨風(fēng)廉政建設(shè)的具體實踐中，“無制度可用”、“制度不管用”的尷尬仍然不同程度地存在。廉政制度的缺失與不完善使腐敗分子有機可乘，同時也導(dǎo)致高校在開展反腐工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)的過程中找不到適用的“規(guī)則”。高校后勤廉政建設(shè)法治化仍有制度障礙。

（二）高校后勤社會化仍不夠徹底

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：高校后勤服務(wù)工作改革的方向是實行社會化。1999年6月15日，朱镕基總理在第三次全國教育工作會議上強調(diào)：加快學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，逐步把后勤從學(xué)校剝離出來，實行后勤服務(wù)社會化。1999年11月3日，第一次全國高校后勤社會化改革工作會議在上海召開，高校后勤社會化改革從此正式拉開帷幕。時至今日，雖然高校后勤社會化改革這一論題已提出三十余年，但其推進的速度和效果在不同地區(qū)之間、各個高校之間并不平衡，有的高校改革步閥較快、成效顯著，而更多高校（尤其是地方高校）則是“甲方”、“乙方”分別負責(zé)不同的后勤保障、服務(wù)職能，“社會化”有其名無其實，或是干脆“甲方”、“乙方”合并成“一方”，新舊體制的磨擦仍然沒有能解夠徹底解決，形成了資產(chǎn)關(guān)系難厘清、經(jīng)營關(guān)系難理順、人事關(guān)系難脫鉤、利益關(guān)系難調(diào)整的困境。高校后勤廉政建設(shè)法治化仍有資源（權(quán)力歸屬）障礙。

（三）部分后勤干部職工法治意識淡漠

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰，法治的實現(xiàn)需要公民意識的提高，甚或信仰的形成。黨的十八大提出：深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識。廉政的實現(xiàn)，同樣需要牢固樹立這種意識和信仰。因此，廉政建設(shè)法治化的內(nèi)容中，必然包括法律意識和法治觀念的培養(yǎng)。目前，大多數(shù)高校仍然缺乏針對后勤干部的系統(tǒng)培養(yǎng)計劃和具體措施，一些干部不熟悉與職務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，法律至上的觀念以及守法、用法、護法的意識較為淡薄，仍習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)的意志或自己的情感辦事。再者，由于歷史原因和現(xiàn)實條件的限制，后勤員工的整體素質(zhì)相對較低，部分后勤人對自己要求不嚴(yán)，工作方法簡單粗暴，雖經(jīng)教育培訓(xùn)，“按規(guī)矩辦”的意識仍然不強。高校后勤廉政建設(shè)法治化仍有意識（心理）障礙。endprint

三、高校后勤廉政建設(shè)法治化的必要性分析

（一）高校后勤廉政建設(shè)法治化是推進法治社會進程的現(xiàn)實需要

經(jīng)過長期的理論研究與實踐探索，法治最終被確定為廉政建設(shè)最為有效的路徑。法治化是中國共產(chǎn)黨和中國政府在今后一個時期反腐敗和廉政建設(shè)的必由之路[2]。黨的十八大報告指出：加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法制化。在全面推進依法治國的新時期，高校及其后勤廉政建設(shè)工作法治化也必然是法治社會不可缺少的組成部分，而且高校歷來是具有較高文化和道德水準(zhǔn)的場所，法治化進程更應(yīng)率先推進。高校后勤管理與服務(wù)工作的根本任務(wù)是為學(xué)校教學(xué)、科研和師生員工學(xué)習(xí)、生活提供保障，做好“開門七件事”，這必然要求其具有支配足夠的資源的權(quán)力。正因為如此，世人認(rèn)為高校后勤管理者手中握有人、財、物的諸多“重權(quán)”，尤其是高校后勤社會化改革以來，高校后勤從單一投資（服務(wù)）主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣顿Y（服務(wù)）主體，工作流程和工作環(huán)節(jié)也越來越復(fù)雜，其廉政體系建設(shè)顯得更加迫切和必要。

（二）高校后勤廉政建設(shè)法治化是發(fā)揮其育人功能的必然要求

中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》明確提出：把培育廉潔價值理念融入國民教育。當(dāng)代大學(xué)生是中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人，若干年后他們將是各條戰(zhàn)線的骨干力量，他們的思想道德修養(yǎng)、政治文化素質(zhì)如何，將直接關(guān)系到將來的社會風(fēng)氣和社會主義事業(yè)前進方向。大學(xué)階段正是個人人生觀、價值觀、世界觀逐漸穩(wěn)固成形的年齡，高校后勤員工的工作場所——教室、食堂、宿舍，正是大學(xué)生學(xué)習(xí)、生活的主要場所，這些區(qū)域也理所當(dāng)然成為學(xué)校管理育人、服務(wù)育人、環(huán)境育人的重要陣地，后勤管理和服務(wù)人員也就成了“不上講臺的教師”，其行為品行直接影響到大學(xué)生的健康成長。其身不正，何以正人？所以，高校后勤必須不斷提高廉政建設(shè)法治化水平，切實加強自身黨風(fēng)廉政建設(shè)，積極營造以廉為榮、以貪為恥、風(fēng)清氣正的廉政后勤文化氛圍，方能以過硬素質(zhì)和良好形象潛移默化地發(fā)揮好育人功能。

（三）高校后勤廉政建設(shè)法治化是高校后勤可持續(xù)發(fā)展的必由之路

高校理應(yīng)風(fēng)清氣正！然而現(xiàn)實不然，貪污腐敗的不正之氣正在向高校滲透。隨著高校后勤改革不斷深化推進，以及學(xué)校管理重心逐漸下移，高校后勤承擔(dān)的教學(xué)科研活動秩序保障及師生生活服務(wù)業(yè)務(wù)越來越多，在人事、財務(wù)、管理服務(wù)和內(nèi)部監(jiān)督等方面較以前具有更多的自主權(quán)，業(yè)務(wù)范圍更廣泛、經(jīng)濟活動更頻繁、人員結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，而且與市場、社會接軌程度越來越高，各類廉政風(fēng)險點非常多，存在一定程度的廉政風(fēng)險，是高校發(fā)生腐敗案件的“重災(zāi)區(qū)”[3]。因此，積極推動高校后勤廉政建設(shè)法治化，保持高校后勤風(fēng)清氣正的育人環(huán)境和工作氛圍，形成不敢腐、不能腐、不想腐的良好局面，是促進高校后勤自身可持續(xù)發(fā)展的重要保障和必由之路，對推進高校及其后勤改革、發(fā)展和穩(wěn)定具有重要而深遠的意義。

四、高校后勤廉政建設(shè)法治化的思考

高校后勤廉政建設(shè)體系構(gòu)建及其法治化，是一個系統(tǒng)工程，需要從國家、行業(yè)、學(xué)校、部門、個人等五個層面著力解決。

（一）國家層面。法律是治國之重器，良法是善治之前提。習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)會議上指出：制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性[4]。因此，國家層面法律法規(guī)的建立健全對推動高校后勤廉政建設(shè)法治化至關(guān)重要，起著決定性作用。2015 年4 月教育部辦公廳發(fā)布了《教育部直屬高校基本建設(shè)廉政風(fēng)險防控手冊（修訂稿） 》。教育部2016年工作要點中明確提出：推進教育行政部門依法行政、學(xué)校依法治校能力建設(shè)，深化教育行政執(zhí)法體制改革，建立健全教育系統(tǒng)法律顧問制度。毫無疑問，“依法行政”、“依法治?！?、“深化改革”、“建立健全法律顧問制度”等方面的具體細則必然而且應(yīng)該包含高校后勤廉政建設(shè)在內(nèi)。

（二）行業(yè)層面。行業(yè)協(xié)會具有非政府性、自治性、中介性等特征，能從以下三個方面促進行業(yè)的健康運行：第一，行業(yè)協(xié)會以組織化、群體化的形式把個體力量凝聚起來，形成相對強大的力量，有組織地抵制不合理或不合法的規(guī)則；第二，行業(yè)協(xié)會能夠以組織所擁有的各種資源、專業(yè)技能和專門知識，代表所屬群體的利益和訴求影響公共決策，反映民主呼聲和監(jiān)督制約公權(quán)力；第三，當(dāng)國家制定法缺位或有局限時，行業(yè)規(guī)則所建立的“私序”能成為一種重要替代和補充[5]。由此可見，協(xié)會在現(xiàn)實條件下對推進行業(yè)法治化進程具有十分重要的作用。中國教育后勤協(xié)會成立于2013年，下設(shè)伙食、學(xué)生公寓、物業(yè)管理、能源管理、商貿(mào)管理、信息化建設(shè)等十余個專業(yè)委員會，在協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，《上海市高等學(xué)校學(xué)生公寓管理服務(wù)規(guī)范》、《上海高校校園綠化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》、《全國高校標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)生公寓創(chuàng)建指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等一系列規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)或即將出臺，隨著協(xié)會的不斷發(fā)展、成熟，其必將對教育后勤行業(yè)規(guī)范自律管理、促進行業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，對推動高校后勤廉政建設(shè)法治化進程產(chǎn)生深刻影響。

（三）學(xué)校層面。高校應(yīng)以國家法律法規(guī)和本校大學(xué)章程為依法治校的根本遵循，做好學(xué)校黨風(fēng)廉政建設(shè)頂層設(shè)計，重點抓好廉政教育、資源清查、制度建設(shè)、監(jiān)督考核等方面的工作。首先，全校廉政教育要以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，積極培育干部廉潔從政、教師廉潔從教、學(xué)生廉潔誠信的良好風(fēng)尚。其次，普查后勤工作所涉及的人事、經(jīng)費、物資采購等資源狀況，在制度層面厘清學(xué)校后勤所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，規(guī)定每一項權(quán)力的來源、類型、邊界、原則、過程和結(jié)果，并予以公開。第三，建立健全后勤服務(wù)運行過程全覆蓋的監(jiān)管制度和相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，完善校內(nèi)審計、紀(jì)檢、財務(wù)、資產(chǎn)等部門及師生共同參與的后勤運行監(jiān)督評價體系，努力形成服務(wù)質(zhì)量不斷提升、后勤管理廉潔高效的長效機制。第四，落實責(zé)任，量化考核。學(xué)校明確后勤部門黨風(fēng)廉政建設(shè)的第一責(zé)任人，對領(lǐng)導(dǎo)班子成員履行“一崗雙責(zé)”情況注重過程檢查，并將黨風(fēng)廉政建設(shè)情況列為重要的年終考核指標(biāo)。

（四）后勤部門層面。首先，認(rèn)真梳理本部門職能范圍的各項工作流程，全員、全崗、全程查找廉政風(fēng)險源點（重點環(huán)節(jié)或崗位），構(gòu)建符合校情的權(quán)力運行及監(jiān)控體系，使廣大干部職工行為有規(guī)范、辦事有標(biāo)準(zhǔn)，做到事前有防范、事中有監(jiān)督、事后有懲戒。其次，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”集體決策制度，保證決策過程科學(xué)化、規(guī)范化、民主化。第三，信息公開。信息公開是依法行政的前提，也是依法治校的基礎(chǔ)，更是黨風(fēng)廉政建設(shè)法治化的重點。只有公開信息，廣大師生享有充分的知情權(quán)，才能讓群眾更有效地對后勤工作進行監(jiān)督，后勤黨風(fēng)廉政建設(shè)才能更好、更快地朝著法治化方向行進。

（五）后勤干部職工層面。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上強調(diào)：各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部要牢固樹立紀(jì)律和規(guī)矩意識，在守紀(jì)律、講規(guī)矩上作表率。國家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為：治國理政，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任重大，看住了“關(guān)鍵少數(shù)”，也就抓住了從嚴(yán)治黨、依法治國的“牛鼻子”。高校后勤黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其要注重班子建設(shè)，堅持民主集中制，牢固樹立正確的權(quán)力觀和利益觀，帶好頭、作表率，用自身行動和形象教育引導(dǎo)廣大職工廉潔服務(wù)。后勤職工要進一步強化法治意識，認(rèn)真學(xué)習(xí)上級關(guān)于高校后勤保障方面的政策、法規(guī)、文件和本部門、本崗位的規(guī)章制度，筑牢法治、廉政的思想防線，真正將法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)化于心、外化于行。

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