城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革及影響初探

楊雨思，楊新海

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革及影響初探

楊雨思，楊新海

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革起步早，動作大，成效顯著，在全國產(chǎn)生較大影響，契合了國家發(fā)展戰(zhàn)略要求。立足于城鄉(xiāng)規(guī)劃視角，深入探討與總結(jié)蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革中出現(xiàn)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”、“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“區(qū)鎮(zhèn)合一”三種形式，以及“穩(wěn)撤并”、“固強鎮(zhèn)”、“促共贏”三點啟示，對于指導(dǎo)全國小城鎮(zhèn)行政管理體制改革以及促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展具有借鑒意義。

城鄉(xiāng)規(guī)劃；蘇州小城鎮(zhèn)；行政管理體制；改革

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的指導(dǎo)意見》要求，按照小城鎮(zhèn)的特征與產(chǎn)業(yè)特點，各地因地制宜探索改革小城鎮(zhèn)行政管理體制[1]。蘇州先行先試，走在了全國的前面，不僅時間早，而且全面鋪開。

蘇州小城鎮(zhèn)的行政管理體制改革，表現(xiàn)出類型多、強度大、影響廣，一定程度上對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生影響，因此有必要從城鄉(xiāng)規(guī)劃的視角對小城鎮(zhèn)行政管理體制的變化及其影響進(jìn)行深入的分析與研究，總結(jié)蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革經(jīng)驗，對于指導(dǎo)全國小城鎮(zhèn)行政管理體制改革具有借鑒意義。

1 蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革類型分析

過去30多年，蘇州小城鎮(zhèn)建設(shè)一直都是中國發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的縮影[2]。經(jīng)歷改革開放飛速發(fā)展，蘇州常住人口在2000年已達(dá)1 060萬人，其中小城鎮(zhèn)常住人口約596.95萬，人口規(guī)模占比超過50%。蘇州小城鎮(zhèn)規(guī)模較大，人口較多，據(jù)統(tǒng)計，截止2015年末，共有55個建制鎮(zhèn)，合計常住人口698.76萬人，鎮(zhèn)均12.70萬人左右[3-17]。根據(jù)《蘇州統(tǒng)計年鑒2015》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2015年末，蘇州55個建制鎮(zhèn)中年財政收入超10億的鎮(zhèn)多達(dá)36個，占所有建制鎮(zhèn)的65%，這些鎮(zhèn)的體量有的已經(jīng)達(dá)到了小城市的標(biāo)準(zhǔn)，人口與財富的大量集聚提升了小城鎮(zhèn)在整個蘇州發(fā)展中的地位，同時也出現(xiàn)了行政層級所賦予的管理權(quán)限與實際需要的管理權(quán)限之間存在落差的“小馬拉大車”現(xiàn)象。蘇州人因勢而動，在上世紀(jì)末開啟小城鎮(zhèn)行政管理體制大幕。

以城鄉(xiāng)規(guī)劃視角從小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的角度來審視小城鎮(zhèn)行政管理體制改革，主要可分為區(qū)劃調(diào)整、簡政放權(quán)以及制度創(chuàng)新三個方面（見圖1）。歸納2000年之后蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革，與之相對應(yīng)，大致可分為以下3類：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”、“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“區(qū)鎮(zhèn)合一”。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并

蘇州“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”起步早、力度大，示范引領(lǐng)作用顯著。2000年以后，蘇州不再保留“鄉(xiāng)”這一級的行政級別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的小城鎮(zhèn)部分或全鎮(zhèn)劃入另一小城鎮(zhèn)。蘇州小城鎮(zhèn)的數(shù)量急劇減少，據(jù)統(tǒng)計，僅2000-2011年，蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少約57.7%[3-17]，而同時期的江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅減少14.0%，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅減少18.7%[18]。

蘇州小城鎮(zhèn)撤并的時間集中且力度大，全市只有35%的小城鎮(zhèn)未合并。合并的小城鎮(zhèn)中有20個為兩鎮(zhèn)合并，占撤并種類中最大比例，其余為三鎮(zhèn)、四鎮(zhèn)、五鎮(zhèn)合并。多鎮(zhèn)合并情況最為復(fù)雜，吳江區(qū)黎里鎮(zhèn)為五鎮(zhèn)合并。

圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下小城鎮(zhèn)行政管理體制改革分類

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”后，在新確立的主鎮(zhèn)區(qū)組成新的鎮(zhèn)政府，管理體制也隨之變動，大部分被撤并鎮(zhèn)改設(shè)街道或社區(qū)，原鎮(zhèn)政府的職能改由新鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌行使，通過改變被撤并鎮(zhèn)管理層級減輕了區(qū)縣政府管理的壓力（見表1）。

表1 多鎮(zhèn)合并鎮(zhèn)中被撤并鎮(zhèn)管理體制變化情況

1.1.1 主鎮(zhèn)管理體制 參與多鎮(zhèn)合并小城鎮(zhèn)的機構(gòu)合并成一個鎮(zhèn)的機構(gòu)，新鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府駐地大部分選擇在撤并中占主體地位的小城鎮(zhèn)，也有一部分在撤并后將幾個小城鎮(zhèn)的地理中心作為合并后小城鎮(zhèn)發(fā)展的行政中心。被撤并鎮(zhèn)行政人員等行政要素向合并后的中心鎮(zhèn)和鎮(zhèn)中心集中，相應(yīng)機構(gòu)也會進(jìn)行重新設(shè)置，形成新的小城鎮(zhèn)政府行政管理體制，對多個合并的小城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。如花橋鎮(zhèn)和原蓬朗鎮(zhèn)合并后實行以花橋鎮(zhèn)為中心進(jìn)行統(tǒng)一管理，而千燈鎮(zhèn)和原石浦鎮(zhèn)合并后實行以千燈鎮(zhèn)和石浦鎮(zhèn)的區(qū)域中心作為新的行政中心進(jìn)行管理。

1.1.2 被撤并鎮(zhèn)管理體制 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鎮(zhèn)域范圍的大規(guī)模擴張，使合并后的小城鎮(zhèn)管理范圍擴大，管理難度增加。蘇州小城鎮(zhèn)將被撤并鎮(zhèn)變?yōu)檗k事處、社區(qū)，通過降低管理層級但保留原有管理范圍的方式，減小對被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沖擊。被撤并鎮(zhèn)轄區(qū)面積較大、管理層級較復(fù)雜的，設(shè)立辦事處，下轄社區(qū)管委會及村委會；被撤并鎮(zhèn)轄區(qū)面積較小、管理層級較簡單的，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)居委會，下轄村委會。

1.2 強鎮(zhèn)擴權(quán)

蘇州在經(jīng)歷多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，目前為止共有55個小城鎮(zhèn)，這些小城鎮(zhèn)的平均人口均超過10萬人。其中大部分的小城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值破百億，財政收入達(dá)數(shù)億元。2015年蘇州共有19個小城鎮(zhèn)位列“2015年中國建制鎮(zhèn)綜合實力百強鎮(zhèn)”榜單。但是，這些經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)的發(fā)展往往囿于現(xiàn)有的行政管理體制，面臨著資金短缺、建設(shè)項目不多及人才要素的流失[19]。在此背景下，蘇州通過運用“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的方式重點發(fā)展和培育一些重點特色鎮(zhèn)，賦予這些小城鎮(zhèn)更多行政管理權(quán)力，釋放其發(fā)展的活力（見表2）。

表2 蘇州小城鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權(quán)一覽

蘇州“強鎮(zhèn)擴權(quán)”主要包括以下三個方面：

（1）下放事權(quán)。賦予強鎮(zhèn)擴權(quán)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、項目投資、行政執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)、社會管理等方面行政管理權(quán)限，通過直接下放、委托、交付等多種不同方式實現(xiàn)上述權(quán)利由經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)政府直接行使，保障小城鎮(zhèn)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展，增強小城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動力。

（2）擴大財權(quán)。實行強鎮(zhèn)擴權(quán)的小城鎮(zhèn)擁有比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為寬泛的財政權(quán)力。根據(jù)實際情況，強鎮(zhèn)擴權(quán)小城鎮(zhèn)除了傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)財政權(quán)力外還擁有審計、統(tǒng)計、物價、投融資、政府資產(chǎn)管理等權(quán)力。

（3）改革人事權(quán)。強鎮(zhèn)擴權(quán)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級主要負(fù)責(zé)人，按照副處職給予配置。其中盛澤鎮(zhèn)按正處職給予配置。垂直部門派駐機構(gòu)年度考核及主要領(lǐng)導(dǎo)任免須事先征求鎮(zhèn)黨委意見[20]。優(yōu)化行政管理人員配置，通過下派等途徑增強強鎮(zhèn)擴權(quán)鎮(zhèn)力量，并對人員實行統(tǒng)一使用、分類管理。

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的重點在突出細(xì)化中心鎮(zhèn)政府職能和分工、推進(jìn)中心鎮(zhèn)基本制度和設(shè)施建設(shè)、增強中心鎮(zhèn)政府財力和權(quán)力，以及促進(jìn)小城鎮(zhèn)的管理方式向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

1.3 區(qū)鎮(zhèn)合一

蘇州小城鎮(zhèn)在20世紀(jì)80年代進(jìn)入快速發(fā)展時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是這一時期的主要推動力，隨后在外向型經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的90年代，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)帶動了蘇州城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展[21]，但從這一時期一直到21世紀(jì)初，小城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)在管理上各自為政，并未融合[22]。為了促進(jìn)開發(fā)區(qū)和小城鎮(zhèn)兩者更好的發(fā)展，從2008年開始，蘇州通過行政區(qū)劃調(diào)整使部分發(fā)展受限的開發(fā)區(qū)與相鄰城鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”。在“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制下，開發(fā)區(qū)和小城鎮(zhèn)統(tǒng)一管理、規(guī)劃、建設(shè)，完善體制，一體化融合發(fā)展（見表3）。

“區(qū)鎮(zhèn)合一”主要涉及的內(nèi)容：（1）區(qū)鎮(zhèn)管理機構(gòu)合并。蘇州實施“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般實行“兩塊牌子、一套班子”，開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任所在鎮(zhèn)黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，對開發(fā)區(qū)和小城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。在黨工委、管委會下設(shè)立黨政辦公室、社會事業(yè)局、規(guī)劃建設(shè)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、組織人事局、招商局、農(nóng)村發(fā)展局等機構(gòu)，以此來歸并政府機構(gòu)，減少管理層次。（2）開發(fā)區(qū)管理模式及權(quán)限改變?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”后開發(fā)區(qū)管理模式中，政府設(shè)立的相關(guān)管委會承擔(dān)了主要的管理職責(zé)，系統(tǒng)負(fù)責(zé)政務(wù)、經(jīng)濟(jì)、城建、環(huán)境保護(hù)、人力資源等相關(guān)工作。管委會普遍下轄子公司，便于市場化運作。

表3 蘇州小城鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”名錄

2 蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革產(chǎn)生的影響

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并：要素聚集

2.1.1 生產(chǎn)要素聚集，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化 2000年以來，蘇州小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了多輪撤并，通過集中優(yōu)勢資源，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，確實推動了小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。通過分析蘇州小城鎮(zhèn)GDP的增長變化可以發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”對小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了正向促進(jìn)作用。2000年至2011年持續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并階段，蘇州小城鎮(zhèn)的GDP增長率處于一個較高的水平，特別是2003、2005、2011年出現(xiàn)了GDP增長率的高峰，而這三年恰恰是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”較為密集的年份（見圖2）?！班l(xiāng)鎮(zhèn)撤并”后帶來的規(guī)模效益和資源集中優(yōu)勢，積極有效的推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社?會發(fā)展。按照蘇州產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)高端化、空間結(jié)構(gòu)集聚化的規(guī)劃，企業(yè)人才、資金向園區(qū)集聚，形成產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖2 蘇州市小城鎮(zhèn)歷年GDP及增長率變化圖

2.1.2 管理要素聚集，行政效率提高 行政管理效率是各項工作和活動的基礎(chǔ)，由于行政管理各類公共事務(wù)直接面對普通百姓，需要高效率的運作。通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”精簡人員和機構(gòu)，蘇州小城鎮(zhèn)藉此整合優(yōu)化行政機構(gòu)，使行政管理要素向主鎮(zhèn)區(qū)聚集。被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過撤銷原有建制鎮(zhèn)行政管理機構(gòu)，進(jìn)行管理機構(gòu)分類改革，部分被撤并鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處或是社區(qū)服務(wù)中心。撤并后，蘇州小城鎮(zhèn)行政管理要素的聚集和精簡使參與小城鎮(zhèn)管理的正式在編人員縮減了10%，事業(yè)在編管理人員則縮減了近一半，由原來的10 000多人減少至5 899人[23]。行政機構(gòu)和人員的聚集和精簡促進(jìn)了行政管理成本的降低和行政管理效率的提高。

2.1.3 空間要素聚集，空間布局改善 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”后，在科學(xué)有效的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)下，空間各要素得以聚集，推進(jìn)居住向社區(qū)、農(nóng)業(yè)向經(jīng)營、工業(yè)向園區(qū)的“三集中”政策實施?？臻g各要素的聚集，一方面有利于擴大小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)范圍，有利于統(tǒng)籌布局大型商業(yè)及公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)一步提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平，優(yōu)化其空間結(jié)構(gòu)及布局，在整個鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實現(xiàn)空間利用的集約化、高效化與持續(xù)化；另一方面，集聚的鎮(zhèn)域空間有利于建設(shè)具有明確分工的空間體系與開敞廣闊的綠色生態(tài)空間。

2.2 強鎮(zhèn)擴權(quán)：權(quán)力擴大

2.2.1 人事權(quán)擴大，提高行政效率 蘇州“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的小城鎮(zhèn)被限定鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不超過10個，但必須設(shè)鎮(zhèn)“便民服務(wù)中心”和“綜合執(zhí)法局”。從蘇州小城鎮(zhèn)“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的實踐來看，權(quán)力的下放直接提高了政府的公共服務(wù)水平，企業(yè)投資者辦事更加方便快捷。盛澤鎮(zhèn)在其“強鎮(zhèn)擴權(quán)”實施過程中貫徹“服務(wù)于審批之中”的理念，不斷提高政府公共服務(wù)能力，將一些原本要由省里掌握的項目審批權(quán)也爭取下放到鎮(zhèn)里，“寧可讓數(shù)據(jù)跑也不讓老百姓跑”，減少了居民和投資者的辦事成本。

2.2.2 事權(quán)擴大，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “強鎮(zhèn)擴權(quán)”使部分小城鎮(zhèn)擁有了更高層級的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，鎮(zhèn)政府是經(jīng)濟(jì)社會管理實施主體，打破了舊行政管理體制對蘇州經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的制約與束縛，使行政管理體制、運行機制更加適應(yīng)這類小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的需要，主體明確、環(huán)境優(yōu)化，激發(fā)了投資的活力，增強了發(fā)展的信心。

2.2.3 財權(quán)擴大，完善公共服務(wù) “強鎮(zhèn)擴權(quán)”中財政權(quán)下放的形式一般為提高鎮(zhèn)級政府所占的財政分成比例或是返還土地出讓金，鎮(zhèn)一級政府也因此獲得更高的財政收入。財政收入的提高意味著投入到公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金較之前有了顯著提升，公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)一步完善[24]。

2.3 區(qū)鎮(zhèn)合一：優(yōu)勢互補

2.3.1 發(fā)展優(yōu)勢互補，經(jīng)濟(jì)實力增強 在“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制下，鎮(zhèn)、區(qū)優(yōu)勢互補，園區(qū)（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，“區(qū)鎮(zhèn)合一”后對園區(qū)（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行統(tǒng)一考核，從各園區(qū)（鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，“區(qū)鎮(zhèn)合一”后經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速增長的良好態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)實力明顯增強。花橋鎮(zhèn)2014年生產(chǎn)總值較“區(qū)鎮(zhèn)合一”前的2006年增長4倍，公共預(yù)算增長7倍，服務(wù)業(yè)增加14倍，三產(chǎn)增加值占GDP比重也由30.5%提升至79.2%。

2.3.2 管理體制互補，行政效能提升 “區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制的實施，使區(qū)鎮(zhèn)獲得了更多的權(quán)利，也讓區(qū)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置趨于合理，極大提升了區(qū)域范圍內(nèi)的行政效能[25]。以吳江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，通過與同里鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”，整合機構(gòu)職能與提高人員配置，行政效率提高。而位于吳中區(qū)的西山農(nóng)業(yè)園區(qū)（金庭鎮(zhèn)）則通過集中資源解決了現(xiàn)階段招商工作中遇到的各種問題，“全員招商”模式就是要充分調(diào)動全鎮(zhèn)人民的積極性，通過從鎮(zhèn)村干部到普通百姓的群力群策，集中解決了該鎮(zhèn)招商難，難招商的問題。

2.3.3 區(qū)鎮(zhèn)規(guī)劃銜接，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 通過“區(qū)鎮(zhèn)合一”，讓小城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的發(fā)展定位、規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)等方面都得以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，能迅速改變基礎(chǔ)設(shè)施較為落后的狀況。如張家港保稅區(qū)與金港鎮(zhèn)通過合一，對保稅區(qū)的道路、公共服務(wù)配套等基礎(chǔ)設(shè)施投入加大；城鎮(zhèn)建設(shè)與保稅區(qū)建設(shè)也統(tǒng)一規(guī)劃，配套功能不斷增強，保稅區(qū)的發(fā)展帶動了金港鎮(zhèn)人口集聚，推動了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展。目前，張家港保稅區(qū)作為張家港市城市副中心的形態(tài)已被確定，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3 蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革啟示

3.1 穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并鎮(zhèn)發(fā)展和諧均衡

抑制城鄉(xiāng)一體化水平發(fā)展的重要因素是被撤并鎮(zhèn)區(qū)難以維持原有水平，這也就意味著提升對被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與管理水平，加速此類小城鎮(zhèn)體制改革，優(yōu)化規(guī)劃布局，整合共有資源成為撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”過程中，必須正確處理被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心鎮(zhèn)之間的關(guān)系，不能顧此失彼。將原本有限的財力物力都集中用于中心鎮(zhèn)建設(shè)，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，服務(wù)功能弱化，老百姓怨聲載道。應(yīng)樹立“一盤棋”的思想，對被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心鎮(zhèn)實行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，在重點建設(shè)中心鎮(zhèn)的同時，兼顧被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改造及公共服務(wù)完善，實現(xiàn)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中心鎮(zhèn)均衡和可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員和機構(gòu)大大縮減，要積極穩(wěn)妥地做好撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的安置工作，保證社會和諧穩(wěn)定。

同時，蘇州的小城鎮(zhèn)一般都有較久的歷史，具有深厚文化底蘊或有鮮明特色，這是前人留給蘇州的寶貴遺產(chǎn)，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”中，一定要嚴(yán)格執(zhí)行《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（國務(wù)院令第524號），充分考慮這些被撤并鎮(zhèn)的歷史、文化、特色等，完善保護(hù)制度，加強保護(hù)工作，不能因為撤并使其歷史文化價值受到嚴(yán)重影響。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”過程中，對被撤并鎮(zhèn)要因地制宜，因鎮(zhèn)施策。根據(jù)其實際情況制定發(fā)展路線，確立建設(shè)方向。被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)力在考慮其區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)等因素的前提后逐步收縮。城市中心、中心鎮(zhèn)周邊被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)優(yōu)先考慮與大中心對接并逐步滲透，最終在空間以及行政管理上均實現(xiàn)一體化融合；距離大城市中心或中心鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的此類城鎮(zhèn)，優(yōu)先應(yīng)該考慮的是對周邊農(nóng)村的輻射作用，鞏固原有中心地位，逐漸轉(zhuǎn)型成為區(qū)域內(nèi)副中心；對于地處太湖自然生態(tài)保護(hù)區(qū)周邊的此類城鎮(zhèn)，應(yīng)優(yōu)先考慮縮減鎮(zhèn)區(qū)面積并強化其對旅游文化與集中居住區(qū)的服務(wù)功能；對待歷史文化底蘊深厚的此類小城鎮(zhèn)，應(yīng)在保護(hù)歷史遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上實施開發(fā)；其他小城鎮(zhèn)則需要重點解決舊社區(qū)、舊鎮(zhèn)區(qū)、舊廠房等“三舊”問題，著力打造整潔有序的適居環(huán)境。

3.2 鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)先地位

結(jié)合經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)發(fā)展特點適時、適度下放適合權(quán)力，鞏固強化經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)先地位，帶動周邊發(fā)展。經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)發(fā)展千差萬別，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不盡相同、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，因此，權(quán)力下放應(yīng)因地制宜，明確經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)及發(fā)展方向后，根據(jù)經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)自身優(yōu)勢，賦予其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，充分給予其發(fā)展的自主性。如對張浦、盛澤、木瀆鎮(zhèn)等這些區(qū)位優(yōu)勢明顯，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)深厚，經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率等均已接近中小城市水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，重在下放更多其發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)，完善鎮(zhèn)級財稅體制，使小城鎮(zhèn)事權(quán)與財力相匹配，激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的活力；提升規(guī)劃起點，增強小城鎮(zhèn)社會管理水平和公共服務(wù)能力。又如黃埭鎮(zhèn)等，經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、財政收入等均位于同區(qū)縣小城鎮(zhèn)的前列，這些具有一定區(qū)域帶動作用的小城鎮(zhèn)，重在擴大其在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項目投資等方面的管理權(quán)限，加強區(qū)域性社會保障、文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。統(tǒng)籌周邊，發(fā)揮其輻射作用的同時避免區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)其所在區(qū)縣內(nèi)小城鎮(zhèn)集約發(fā)展。沙溪、鳳凰、梅李等鎮(zhèn)作為中國歷史文化名鎮(zhèn)及國家園林城鎮(zhèn)，這些在發(fā)展特色旅游及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方面具備獨特優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，重在打造與其發(fā)展相適應(yīng)的政策和體制環(huán)境，提高小城鎮(zhèn)政府行政及服務(wù)能力，一方面提升其主動對接大城市的能力，另一方面進(jìn)一步引導(dǎo)其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強其自身吸引力，走特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

3.3 促進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)合一鎮(zhèn)發(fā)展統(tǒng)一聯(lián)動

蘇州實施“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制，運行時間短，還需因地制宜，分類指導(dǎo)，進(jìn)一步深化改革，不斷完善“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制機制，保障“合一區(qū)鎮(zhèn)”健康、持續(xù)、快速的發(fā)展。一方面需要將現(xiàn)有機構(gòu)進(jìn)一步整合，另一方面還要始終堅持高效、精簡、統(tǒng)一的原則，在這二者基礎(chǔ)之上合理配置行政管理資源，提高干部工作水平，統(tǒng)籌安排相關(guān)人員，明確職責(zé)。此外，針對現(xiàn)行“一室六局”的行政構(gòu)架，其他地區(qū)也可以根據(jù)發(fā)展實際需求適當(dāng)增設(shè)機構(gòu)。如吳江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為保護(hù)與其進(jìn)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的同里鎮(zhèn)的水鄉(xiāng)遺韻而專門設(shè)立了“古鎮(zhèn)保護(hù)管理委員會”；設(shè)立“便民服務(wù)中心”，實行“一站式”服務(wù)，提高行政效率，更好地服務(wù)于鎮(zhèn)區(qū)居民及開發(fā)區(qū)投資者。

在現(xiàn)有管理體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡管理層級，打破區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限壁壘，在改革權(quán)、創(chuàng)新權(quán)和自主發(fā)展權(quán)等各方面擴大開發(fā)區(qū)（鎮(zhèn)）權(quán)限，拓展招商引資、資源開發(fā)、財政扶持和城鎮(zhèn)建設(shè)的管理及審核權(quán)限。各部門管理條塊化，上下級層級清晰化，在履行市一級政府賦予各項職能的同時，對開發(fā)區(qū)（鎮(zhèn)）的未來發(fā)展宏觀把控，高效決策、統(tǒng)籌管理。

4 結(jié)語

蘇州小城鎮(zhèn)行政管理體制改革起步早，動作大，成效顯著，在全國產(chǎn)生較大影響。行政管理體制改革拓展了城鎮(zhèn)建設(shè)的空間體量和規(guī)模，彰顯了城鎮(zhèn)的特色，精簡了行政機構(gòu)，有利地促進(jìn)了蘇州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的加速推進(jìn)。與此同時，在新的一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革中，迫切需要從政策分類供給和差別化指引的角度，引導(dǎo)各類小城鎮(zhèn)健康并相對均衡的發(fā)展，在明確經(jīng)濟(jì)強鎮(zhèn)發(fā)展主體地位的同時，也要積極探索經(jīng)濟(jì)相對弱的鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展路徑和建設(shè)目標(biāo)，大力推進(jìn)蘇州向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的縱深方向發(fā)展，為此，一直走在全國前列的蘇州，也許可以給人們更多的期待。

[1]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見[EB/OL].[2016-12-19].http://www.askci.com/news/finance/20161225/21201384705_2.shtm l.

[2]劉曉平.理想城鎮(zhèn)的探索：轉(zhuǎn)型期蘇南小城鎮(zhèn)最新實踐與理論透視[M].北京：清華大學(xué)出版社，2015.

[3]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2001[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2001.

[4]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2002[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2002.

[5]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2003[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2003.

[6]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2004[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2004.

[7]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2005[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2005.

[8]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2006[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006.

[9]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2007[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2007.

[10]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2008[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2008.

[11]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2009[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2009.

[12]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2010[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2010.

[13]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2011[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2011.

[14]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2012[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.

[15]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2013[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

[16]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2014[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2014.

[17]蘇州統(tǒng)計局.蘇州統(tǒng)計年鑒2015[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015.

[18]中華人民共和國民政部.中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2007[M].北京：中國地圖出版社，2007.

[19]王志強.小城鎮(zhèn)發(fā)展研究[M].南京：東南大學(xué)出版社，2007.

[20]孫柏瑛.強鎮(zhèn)擴權(quán)中的兩個問題探討[J].中國行政管理，2011（2）：43-46.

[21]王榮，韓俊，徐建明，等.蘇州農(nóng)村改革30年[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2007.

[22]陳泳.當(dāng)代蘇州城市形態(tài)演化研究[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2006（3）：36-44.

[23]楊守華，舒平.蘇州在江蘇省率先完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作[EB/OL].[2016-07-15].http://news.sina.com.cn/c/2008-07-15/132914167205s.shtml.

[24]龍微琳，張京祥，陳浩.強鎮(zhèn)擴權(quán)下的小城鎮(zhèn)發(fā)展研究——以浙江省紹興縣為例[J].現(xiàn)代城市研究，2012（4）：8-14.

[25]蔡惠忠，尹建勇，唐國平，等.南通沿海地區(qū)區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制改革的調(diào)研與思考[J].南通職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2012，26（3）：6-10.

On the reform and influence of the administrative system of small towns in Suzhou from the perspective of urban and rural planning

YANG Yusi,YANG Xinhai
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Suzhou started its reform in the administrative system of small towns very early,and many major measures have been taken and significant results achieved,having great influence across China,which also fits the requirements of the national development strategy.Based on the urban and rural planning perspective,the paper discussed and summarized the three forms of the administrative system reform of small towns in Suzhou including"dismantlement and merging of townships and towns","strengthening the towns by expanding their power"and"integration of districts and towns",and the three kinds of advice including"solid dismantlement and merging","strengthening the towns"and"promoting common prosperity",which presents some reference and significance for guiding the China's administrative management system reform and promoting the healthy sustainable developmentof small towns.

urban and rural planning;small towns in Suzhou;the administrative system;the reform

TU984

：A

：2096-3270（2017）03-0070-07

（責(zé)任編輯：盧文君）

2017-04-20

楊雨思（1991-），女，江蘇蘇州人，碩士研究生。

楊新海（1962-），男，教授，碩士，從事城市規(guī)劃設(shè)計與理論的研究，Email：newseay@sina.com。