多元主體參與視角下的蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃策略研究
——以蘇州東吳村為例

韓雨薇，丁金華

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

多元主體參與視角下的蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃策略研究
——以蘇州東吳村為例

韓雨薇，丁金華

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新中的多元參與主體之間具有利益相關(guān)性，僅由單一主體運(yùn)作的規(guī)劃模式容易導(dǎo)致利益失衡。故研究提出一種由多元主體參與的更新規(guī)劃模式，從規(guī)劃的決策、運(yùn)行、管理三個(gè)層面提出針對(duì)性策略。通過(guò)分析蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境規(guī)劃現(xiàn)存問(wèn)題，闡述多元主體的利益關(guān)系和規(guī)劃訴求，構(gòu)建尊重多元利益需求的鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃策略，對(duì)村民、村委會(huì)、政府、規(guī)劃師、開(kāi)發(fā)商等主體進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，并以蘇州東吳村為例，闡明多元主體參與鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃的實(shí)踐應(yīng)用方式。

多元主體；規(guī)劃參與；環(huán)境更新；蘇南鄉(xiāng)村

蘇南地區(qū)以“三集中”“三置換”政策為代表的快速城鎮(zhèn)化建設(shè)，一定程度上打破了原本健康平衡的生態(tài)格局，忽視了社會(huì)多元主體的不同利益訴求[1]。因而，基于多元主體參與理念對(duì)蘇南鄉(xiāng)村進(jìn)行環(huán)境更新規(guī)劃是解決當(dāng)前問(wèn)題的有效途徑。鄉(xiāng)村環(huán)境更新即從生態(tài)、生產(chǎn)、生活三個(gè)層面，在保持地方特色和優(yōu)勢(shì)的前提下，有效協(xié)調(diào)多元主體的利益訴求，切實(shí)保障相關(guān)利益主體的科學(xué)參與，營(yíng)造兼具生態(tài)和社會(huì)效益的鄉(xiāng)村景觀環(huán)境[2]。

由于目前蘇南地區(qū)的發(fā)展主要由政府主導(dǎo)，公眾的規(guī)劃參與程度明顯不高?？偨Y(jié)現(xiàn)狀規(guī)劃運(yùn)作中的問(wèn)題主要有三點(diǎn)：（1）規(guī)劃決策過(guò)程透明度較低。規(guī)劃前期的信息公開(kāi)不夠，導(dǎo)致公眾對(duì)規(guī)劃情況知之甚少，不能表達(dá)普遍性的需求與愿望。（2）規(guī)劃運(yùn)行過(guò)程缺乏利益協(xié)調(diào)。作為一個(gè)需要不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程，蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新的規(guī)劃運(yùn)行并未在各階段持續(xù)協(xié)調(diào)多方利益[3]。（3）規(guī)劃管理過(guò)程忽視公眾監(jiān)督。蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境的規(guī)劃管理很大程度上還是依賴政府效力，而針對(duì)公眾參與的管理監(jiān)督、反饋激勵(lì)等長(zhǎng)效機(jī)制匱乏。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃參與的研究已取得了顯著成果。盧銳等[4]提出“村民、村委會(huì)、規(guī)劃師”三方協(xié)同，以“村民主導(dǎo)”“規(guī)劃適度介入”來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃參與；戴帥等[5]以“上下結(jié)合”的規(guī)劃模式，促進(jìn)政府監(jiān)督引導(dǎo)、村民自主建設(shè)、規(guī)劃師協(xié)調(diào)和銜接；王雷等[6]提出加強(qiáng)規(guī)劃組織保障、疏通有效參與途徑、培養(yǎng)公眾參與能力的策略；王冠賢[7]建議以“助村規(guī)劃師”制度促進(jìn)方案編制與項(xiàng)目實(shí)施；邊防等[8]構(gòu)建了在決策、規(guī)劃和實(shí)施三個(gè)層面的多種參與模式以保障村民的主體地位?，F(xiàn)有研究具有一定借鑒意義，但大多圍繞某一個(gè)主體的職能展開(kāi)研究，未從多元主體在規(guī)劃“決策、運(yùn)行、管理”整體過(guò)程的參與角度進(jìn)行深入探討。因此，研究從多元主體參與的角度入手，囊括地方政府、村民、村委會(huì)、規(guī)劃師、開(kāi)發(fā)商和社會(huì)組織等主體，針對(duì)蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃中因多元主體缺乏而導(dǎo)致的問(wèn)題，從規(guī)劃的決策、運(yùn)行、管理等層面提出相應(yīng)參與策略，以減少鄉(xiāng)村環(huán)境更新過(guò)程中的利益失衡，營(yíng)建可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村環(huán)境。

1 環(huán)境更新規(guī)劃中的多元主體參與分析

1.1 主體

該研究中的“多元主體”，是指在鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃過(guò)程的立項(xiàng)、決策、實(shí)施、監(jiān)督、管理等階段直接或間接參與的個(gè)人或群體，包含村民、村委會(huì)、地方政府、規(guī)劃師、開(kāi)發(fā)商和社會(huì)組織等?！岸嘣黧w參與”是指多元主體通力合作，共同參與規(guī)劃和建設(shè)鄉(xiāng)村[9]。多元主體充分地參與鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃，有利于系統(tǒng)考量鄉(xiāng)村環(huán)境、實(shí)現(xiàn)民主規(guī)劃，尤其是在自然資源保護(hù)、鄉(xiāng)村土地利用、水鄉(xiāng)風(fēng)貌控制等方面恰當(dāng)?shù)仄胶夤怖?。各主體的角色職能分別為：

（1）地方政府：通過(guò)環(huán)境更新提高村莊環(huán)境質(zhì)量、改善村民生活條件，保障公共環(huán)境利益，并期待進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

（2）村民：通過(guò)參與規(guī)劃維護(hù)自身利益，包括改善生態(tài)環(huán)境、完善配套設(shè)施、提高住房質(zhì)量、保證宅基地的均等性、提高產(chǎn)業(yè)效益等，以及獲得規(guī)劃知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（3）村委會(huì)：首先是村民的代言人，在規(guī)劃過(guò)程中代表且維護(hù)村民的利益。其次是在規(guī)劃過(guò)程中，若政府和村民目標(biāo)不一致、環(huán)境利益發(fā)生沖突，村委會(huì)需要服從上級(jí)政府的管理，周旋于政府和村民之間協(xié)調(diào)不同的利益訴求。

（4）規(guī)劃師：依托自身專業(yè)背景擔(dān)當(dāng)斡旋者的角色，協(xié)調(diào)各主體的利益訴求，通過(guò)技術(shù)手段將這些復(fù)雜的需求合理體現(xiàn)在最終建成的環(huán)境中，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（5）開(kāi)發(fā)商：嚴(yán)格遵循“成本—收益”原則，經(jīng)市場(chǎng)運(yùn)作與政府強(qiáng)勢(shì)結(jié)合，以控制或介入鄉(xiāng)村環(huán)境總體開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主要目的。

（6）社會(huì)組織：作為援助主體、村民利益代言人，用專業(yè)知識(shí)和社會(huì)資本協(xié)調(diào)各方利益、提供多元服務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，如鄉(xiāng)村社區(qū)組織、民間環(huán)保團(tuán)體、文化藝術(shù)團(tuán)體等。就蘇南鄉(xiāng)村而言，在“三大合作”中建立起來(lái)的新型合作經(jīng)濟(jì)組織從制度上實(shí)現(xiàn)了民主管理的新途徑，可形成強(qiáng)有力的團(tuán)體參與規(guī)劃，有助于自下而上營(yíng)建模式的開(kāi)展。

1.2 多元主體的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)

首先，多元主體之間的利益關(guān)系表現(xiàn)通常以政府、開(kāi)發(fā)商、村民、村委作為聯(lián)系最密切的利益主體，規(guī)劃師和社會(huì)組織則是前四者的重要紐帶，分別作為技術(shù)支持方和資源援助方參與（見(jiàn)圖1）。各主體的利益訴求多樣，既有推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的共同目標(biāo)，又有對(duì)環(huán)境利益的競(jìng)爭(zhēng)。其次，根據(jù)在環(huán)境更新中的不同職能以及參與程度，多元主體還存在參與層次的分異（見(jiàn)圖2）：政府作為整個(gè)規(guī)劃的決策和統(tǒng)籌者，處于中心層次；村委會(huì)和村民作為規(guī)劃成果的直接受益方，居于第二層次，對(duì)環(huán)境更新中發(fā)揮協(xié)調(diào)和保護(hù)的作用；規(guī)劃師和開(kāi)發(fā)商是項(xiàng)目的直接執(zhí)行者，居于第三層次，分別從規(guī)劃設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)兩方面參與；社會(huì)組織則作為外部的援助和監(jiān)督者，輔助其他主體開(kāi)展更新建設(shè)活動(dòng)。

圖1 環(huán)境更新規(guī)劃中的多元主體關(guān)系結(jié)構(gòu)

圖2 多元主體參與的層次關(guān)系示意圖

1.3 多元主體參與的規(guī)劃流程

蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃應(yīng)依靠多元主體的協(xié)同參與和集體支持，以利益均衡為重要目標(biāo)，形成政府引領(lǐng)推動(dòng)、開(kāi)發(fā)商投資、規(guī)劃師協(xié)調(diào)、村民和村委配合、社會(huì)組織支持的多元參與格局，構(gòu)筑鄉(xiāng)村環(huán)境互助建設(shè)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)正向循環(huán)。從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃前期運(yùn)作、方案制定、項(xiàng)目實(shí)施，到后期的管理和反饋階段，各主體都有意見(jiàn)表達(dá)的渠道，各方合理需求都得到尊重。通過(guò)專家咨詢、入戶訪談、專題研討、方案公示、公開(kāi)投票等多種途徑，形成滾動(dòng)循環(huán)、多方協(xié)作的機(jī)制，讓多元主體公平公正地參與到整個(gè)規(guī)劃程序中（見(jiàn)圖3）。

圖3 多元主體參與的鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃流程

2 多元主體參與的鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃策略

從調(diào)動(dòng)各方參與的積極性出發(fā)，鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃有賴于各類主體的分工協(xié)作，形成責(zé)任清晰、利益明確、監(jiān)管到位的協(xié)調(diào)機(jī)制，達(dá)到過(guò)程的整體最優(yōu)。因此，通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)外鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境更新規(guī)劃歸納為決策、運(yùn)行、管理三個(gè)層面，并使各主體在每個(gè)環(huán)節(jié)中依據(jù)相應(yīng)策略各司其職。

2.1 規(guī)劃決策層面——搭建環(huán)境共建的參與平臺(tái)

規(guī)劃決策層面以改善生活環(huán)境、保護(hù)自然生態(tài)、保障農(nóng)耕用地、延續(xù)鄉(xiāng)土文化為目標(biāo)，為各主體搭建環(huán)境更新的公正參與平臺(tái)，形成多元需求平衡的決策框架（見(jiàn)圖4）。當(dāng)前蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)實(shí)踐總體上體現(xiàn)為“政府引領(lǐng)，社會(huì)參與”的特點(diǎn)，根據(jù)規(guī)劃組織方式的差異，大致有四種模式：政府主導(dǎo)、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體主導(dǎo)和村民自治主導(dǎo)模式。應(yīng)依據(jù)村莊實(shí)際情況選擇適宜的組織模式。政府在先期要以開(kāi)放的工作機(jī)制統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，賦權(quán)于規(guī)劃師協(xié)調(diào)建立多方參與的實(shí)施機(jī)制（包括技術(shù)統(tǒng)籌工作坊、村民意愿協(xié)調(diào)會(huì)、鄉(xiāng)村發(fā)展研討會(huì)等），營(yíng)建各方平等協(xié)商的局面。并且，針對(duì)蘇南鄉(xiāng)村在生態(tài)資源開(kāi)發(fā)、土地利用、聚落重構(gòu)等方面的問(wèn)題，明確環(huán)境更新的決策導(dǎo)向，依據(jù)多元主體的不同需求，設(shè)定合理的規(guī)劃指標(biāo)，使公眾目標(biāo)趨近統(tǒng)一以形成整體建設(shè)合力。

圖4 多元主體協(xié)作的規(guī)劃決策框架

2.2 規(guī)劃運(yùn)行層面——立足多元需求的更新行動(dòng)

規(guī)劃運(yùn)行層面的操作以多元主體的利益需求為導(dǎo)向，立足于蘇南鄉(xiāng)村的地域環(huán)境特色、村莊資源稟賦定位更新類型，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化村莊功能和結(jié)構(gòu)，對(duì)不同類型鄉(xiāng)村的生態(tài)、生產(chǎn)、生活區(qū)進(jìn)行分類控制，以彈性動(dòng)態(tài)的實(shí)施方法開(kāi)展?fàn)I建。規(guī)劃事項(xiàng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都要確定合適的參與主體和參與方式（見(jiàn)圖5），且在規(guī)劃前置階段、中期設(shè)計(jì)階段、后期建設(shè)階段的各主體參與比重都應(yīng)有所側(cè)重（見(jiàn)圖6），逐步放開(kāi)行政主導(dǎo)權(quán)、凸顯民眾的地位，使多元力量在環(huán)境更新中發(fā)揮最大效益。

圖5 多元主體參與的規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制

圖6 規(guī)劃運(yùn)行各階段多元主體的參與比重

規(guī)劃運(yùn)行事項(xiàng)的參與分四步程序。首先，規(guī)劃師、村民、村委會(huì)以及相關(guān)社會(huì)組織合作，挖掘本土資源，全面調(diào)查蘇南鄉(xiāng)村的環(huán)境要素，對(duì)蘇南水鄉(xiāng)環(huán)境中的山林、河湖、農(nóng)田、建筑等環(huán)境要素進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將這些景觀特征納入規(guī)劃體系之中。通過(guò)村莊走訪、規(guī)劃小組座談、公眾咨詢等方式展開(kāi)調(diào)查，建立環(huán)境信息庫(kù)以供參考。

其次，由政府、規(guī)劃師統(tǒng)籌工作，選取村莊核心要素作為更新重點(diǎn)，基于資源稟賦進(jìn)行村莊定位，通過(guò)專家對(duì)話、方案聽(tīng)證、公眾咨詢等方式確定村莊定位的合理性，突出村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色。當(dāng)前蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃類型可總結(jié)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、生態(tài)維育型、城郊集約型、文化傳承型和休閑旅游型，各個(gè)類型因發(fā)展導(dǎo)向差異，環(huán)境更新重點(diǎn)和主導(dǎo)方都有所側(cè)重（見(jiàn)表1）。

再次，優(yōu)化村莊的結(jié)構(gòu)及功能。由政府、規(guī)劃師、村民、社會(huì)組織等共同參與，保護(hù)生態(tài)斑塊，延續(xù)原有空間肌理，優(yōu)化蘇南鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)布局。并且，考慮當(dāng)?shù)卮迕裥枨?、根?jù)土地適宜性，分別對(duì)生態(tài)、生產(chǎn)、生活功能區(qū)進(jìn)行分類控制。多方主體通過(guò)規(guī)劃討論會(huì)、公眾投票、信息公示等途徑協(xié)商方案的可行性。

最后，采用彈性的動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制。以開(kāi)發(fā)商和村民為主導(dǎo)，各主體積極參與設(shè)計(jì)施工，并在建設(shè)過(guò)程中即時(shí)修正規(guī)劃、調(diào)整設(shè)計(jì)，利用現(xiàn)代和傳統(tǒng)相結(jié)合的技術(shù)發(fā)揮環(huán)境的彈性適應(yīng)力，體現(xiàn)鄉(xiāng)土特色。通過(guò)開(kāi)展設(shè)計(jì)培訓(xùn)、村民咨詢會(huì)、發(fā)放圖形手冊(cè)等方式提高工作效率。

2.3 規(guī)劃管理層面——構(gòu)建多元參與的管控機(jī)制

環(huán)境更新規(guī)劃管理是通過(guò)構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和公眾互動(dòng)反饋機(jī)制，增強(qiáng)多元主體平等參與的組織化程度和監(jiān)督意識(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)行靈活、及時(shí)管控（見(jiàn)圖7）。一方面，建立主體責(zé)任制，明晰鄉(xiāng)村環(huán)境資源的權(quán)屬；加強(qiáng)多元主體的動(dòng)態(tài)監(jiān)督與信息反饋；通過(guò)激勵(lì)性參與機(jī)制推動(dòng)更新。另一方面，逐步增強(qiáng)民間力量。通過(guò)培育職業(yè)農(nóng)民、完善基層建設(shè)合作組織、倡導(dǎo)駐村規(guī)劃師的專業(yè)服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)多元參與的環(huán)境評(píng)價(jià)與管控。

表1 蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新類型分析

圖7 多元主體參與的規(guī)劃管理機(jī)制

3 引入多元主體參與理念的東吳村環(huán)境更新規(guī)劃

東吳村位于蘇州吳中區(qū)臨湖鎮(zhèn)，是一個(gè)毗鄰太湖、具有典型蘇南水網(wǎng)環(huán)境的村莊。全村面積約3.88 km2，沿太湖岸線長(zhǎng)約1.78㎞，具有得天獨(dú)厚的鄉(xiāng)村旅游資源，適宜發(fā)展休閑鄉(xiāng)村游。東吳村在前期的環(huán)境整治過(guò)程中，由于未注重主體的多元性需求，造成建成環(huán)境因前期考量不全面而存在缺陷。為科學(xué)改善人居環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、激發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)活力，村莊亟需通過(guò)多元主體參與的更新規(guī)劃途徑進(jìn)一步改善環(huán)境。

3.1 東吳村環(huán)境更新規(guī)劃參與主體分析

3.1.1 規(guī)劃參與現(xiàn)狀

通過(guò)前期走訪、問(wèn)卷形式獲知了東吳村的規(guī)劃參與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)總體上該村的規(guī)劃參與深度不足。具體表現(xiàn)為規(guī)劃仍然以傳統(tǒng)的政府、開(kāi)發(fā)商、規(guī)劃師為主導(dǎo)，多元參與格局中的民間力量薄弱（見(jiàn)圖8），同時(shí)參與途徑也較單一，以參與性低的方案公示為主（見(jiàn)圖9）。規(guī)劃過(guò)程既沒(méi)有注重村民和村委會(huì)的參與需求和建設(shè)性作用，又缺少以“中間人”身份介入的社會(huì)組織從中疏導(dǎo)，從經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上給予支持。因此，亟需在環(huán)境更新中引入多方參與機(jī)制，提高規(guī)劃效益。

3.1.2 多元參與主體需求分析

本次東吳村環(huán)境更新的參與主體囊括了村民、村委、區(qū)政府、規(guī)劃師、旅游開(kāi)發(fā)商和社會(huì)組織。為充分了解各主體的建設(shè)需求，規(guī)劃前期對(duì)東吳村的村民、村委、區(qū)政府、規(guī)劃部門(mén)人員、當(dāng)?shù)芈糜伍_(kāi)發(fā)商和相關(guān)社會(huì)組織進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)査。首先收集村民的需求信息，共發(fā)放180份問(wèn)卷，有效回收率97%。內(nèi)容主要涉及環(huán)境更新與村民最為相關(guān)的8個(gè)需求，需求度分為四級(jí)：非常需要、需要、一般和不需要，并分別對(duì)其賦予權(quán)重系數(shù)4、3、2、1。采用線性加權(quán)法，將需求度評(píng)價(jià)值乘以權(quán)重系數(shù)，得到該調(diào)查項(xiàng)的需求度得分（見(jiàn)表2），需求度得分越高，表明對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容的需求程度越強(qiáng)。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)于“改善居住環(huán)境”“增加第三產(chǎn)業(yè)以獲得就業(yè)機(jī)會(huì)”和“提升社會(huì)公共事務(wù)中的地位”的需求度最高。采用相同的評(píng)價(jià)方法，又分別計(jì)算了其他主體的需求度得分，并分析匯總得到各參與主體的主要需求（見(jiàn)表3），依據(jù)這些主要需求可在規(guī)劃過(guò)程中較為合理地分配協(xié)調(diào)各主體的參與職能。

圖8 東吳村規(guī)劃參與主體及參與比重

圖9 現(xiàn)有參與方式及使用比重

表2 東吳村村民參與需求度評(píng)價(jià)分析

表3 各參與主體主要需求度分析匯總

3.2 多元主體參與的環(huán)境更新規(guī)劃策略

東吳村環(huán)境更新規(guī)劃以建設(shè)具備江南文化底蘊(yùn)的特色旅游村落為目標(biāo)，建設(shè)優(yōu)美的人居環(huán)境，并協(xié)調(diào)公眾的利益訴求，將利益相關(guān)主體納入鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展的框架，提升規(guī)劃的科學(xué)性可接受性，實(shí)現(xiàn)多元主體在決策、運(yùn)行、管理三個(gè)層面的全方位介入。

3.2.1 搭建規(guī)劃決策平臺(tái)，拓寬主體參與渠道

規(guī)劃決策層面的策略分兩方面。首先，構(gòu)建公開(kāi)透明的決策協(xié)商機(jī)制，保證多元參與主體的知情權(quán)。在起始階段，為了直面多元主體的價(jià)值需求、營(yíng)建平等協(xié)商的局面，規(guī)劃部門(mén)在政府的支持下創(chuàng)建了東吳村“環(huán)境更新共同體”，使各方充分互動(dòng)。組織模式以村委會(huì)和村民為主導(dǎo)（見(jiàn)圖10），村委全程統(tǒng)籌規(guī)劃的申報(bào)、決策、實(shí)施和監(jiān)管，協(xié)調(diào)土地利用和公共設(shè)施配置，委托規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行設(shè)計(jì)，并面向社會(huì)進(jìn)行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)；村民在四鄰意見(jiàn)征詢制度中積極表達(dá)利益訴求；政府在政策和資金方面給予支持引導(dǎo)，設(shè)定動(dòng)態(tài)、靈活的平衡機(jī)制，保障效率與公平；社會(huì)組織全程對(duì)各主體的參與進(jìn)行利益協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、行為監(jiān)督，通過(guò)村莊規(guī)劃委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)理事會(huì)等組織方式使公共利益得到有效保障。

圖10 東吳村多元主體參與的決策組織模式

其次，拓寬多元主體參與渠道，對(duì)包括主體要素和客體要素在內(nèi)的東吳村環(huán)境信息進(jìn)行全面收集。采用多樣的民意調(diào)查方式，如設(shè)立“互聯(lián)網(wǎng)+規(guī)劃政務(wù)”服務(wù)、專家咨詢會(huì)、鄉(xiāng)村發(fā)展研討會(huì)等開(kāi)放環(huán)節(jié)；引進(jìn)社會(huì)研究智庫(kù)，采用“在線決策支持系統(tǒng)”“可視化決策地圖”等為信息交流提供技術(shù)支撐；借助參與式情景規(guī)劃、發(fā)放“鄉(xiāng)村診斷卡”、繪制“鄉(xiāng)村診斷圖”等方式了解村民對(duì)環(huán)境的期許。

3.2.2 協(xié)調(diào)主體更新行為，完善規(guī)劃參與體系

規(guī)劃運(yùn)行層面的內(nèi)容主要分為引導(dǎo)、控制、行動(dòng)三大部分，形成“高效參與、多元投入”的層次性規(guī)劃體系（見(jiàn)圖11）。

圖11 東吳村環(huán)境更新規(guī)劃運(yùn)行體系

規(guī)劃“引導(dǎo)”內(nèi)容由政府和規(guī)劃部門(mén)從宏觀層面把控，包括四個(gè)方面：村莊特色傳承、空間和功能布局、生態(tài)資源管控、產(chǎn)業(yè)復(fù)合發(fā)展。規(guī)劃前期由多元主體對(duì)東吳村現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)性調(diào)查研究，從風(fēng)景聚落、交通結(jié)構(gòu)、空間實(shí)體、文化遺存、產(chǎn)業(yè)狀況等各方面展開(kāi)踏勘，再通過(guò)逐戶訪談、問(wèn)卷調(diào)查、村民會(huì)議等渠道收集村民意見(jiàn)。

規(guī)劃“控制”的內(nèi)容包括環(huán)境承載力、用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、景觀環(huán)境質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施配套四個(gè)方面。從優(yōu)化鄉(xiāng)村空間肌理入手，保留“湖泊—河流—林地—農(nóng)田—民居”的村莊土地利用格局和鄉(xiāng)土歷史痕跡。規(guī)劃師與村委、專家合作，通過(guò)與村民、鄉(xiāng)賢的對(duì)話掌握村莊演變歷程中的空間環(huán)境特征和人文背景，延續(xù)東吳村原有水陸交錯(cuò)的廊道格局、枕河而居的建筑形制和屋田鑲嵌的聚落布局。同時(shí)根據(jù)土地生態(tài)敏感性、建設(shè)適宜性，梳理出主要功能分區(qū)，力爭(zhēng)降低開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)于鄉(xiāng)村環(huán)境的影響。

規(guī)劃“行動(dòng)”階段是針對(duì)改善人居環(huán)境提出的基礎(chǔ)設(shè)施提升、風(fēng)貌質(zhì)量改善等各項(xiàng)舉措，由村委會(huì)、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)，村民和社會(huì)組織共同參與，采用彈性化的營(yíng)建方式，合理選擇項(xiàng)目的優(yōu)先時(shí)序，并加強(qiáng)過(guò)程的動(dòng)態(tài)修正；旅游開(kāi)發(fā)商介入開(kāi)發(fā)，挖掘閑置民房的民宿經(jīng)營(yíng)、文化創(chuàng)意價(jià)值，加強(qiáng)特色資源的有效配置，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目，促進(jìn)村民形成積極的建設(shè)回應(yīng)[10]；規(guī)劃師選取典型改造案例與村民、村委、專家進(jìn)行討論，選定最優(yōu)方案并將相應(yīng)策略推廣到整個(gè)規(guī)劃中；社會(huì)組織與村民、當(dāng)?shù)毓そ澈献?，根?jù)實(shí)際規(guī)模利用本土材料進(jìn)行靈活的營(yíng)建，并保留一定的彈性控制區(qū)。

3.2.3 制定長(zhǎng)效管控機(jī)制，提升鄉(xiāng)村自組織力

更新規(guī)劃的管理層面，既要有正向參與通道，又要有逆向反饋的機(jī)制保障。通過(guò)加強(qiáng)管理力度、提升參與高度兩方面來(lái)實(shí)現(xiàn)東吳村的多方聯(lián)動(dòng)和自我組織能力 （見(jiàn)圖 12）。

圖12 東吳村環(huán)境更新規(guī)劃管理參與框架

一是以靈活而有約束力的管理調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村系統(tǒng)的社會(huì)彈性。（1）合理劃分各參與主體之間的權(quán)限、設(shè)定主體責(zé)任邊界，包括設(shè)計(jì)空間的劃分和物權(quán)空間的歸屬；（2）加強(qiáng)對(duì)更新過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與反饋，建立開(kāi)放的規(guī)劃成果管理信息系統(tǒng)；（3）建立引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，恰當(dāng)?shù)仄胶庹w規(guī)劃與各參與主體的福利、權(quán)益與責(zé)任，激發(fā)東吳村建設(shè)的內(nèi)生力。

二是提升公眾參與的質(zhì)量，激活鄉(xiāng)村自我整合機(jī)制。（1）培養(yǎng)民眾的參與能力，增強(qiáng)基層組織參與力度。村委和村莊組織聯(lián)合，推行“村民理事會(huì)”“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”等基層經(jīng)驗(yàn)，保證了東吳村規(guī)劃的實(shí)施效果。（2）開(kāi)放環(huán)境更新的公共投資渠道。政府采用空間獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)民間資本在合理范圍內(nèi)適度參與環(huán)境更新，同時(shí)健全富民長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)村民因地制宜地組建物業(yè)股份合作社，大力發(fā)展多樣化旅游物業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。（3）建立鄉(xiāng)村基層互動(dòng)參與的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。由多方共同制訂環(huán)境績(jī)效評(píng)估體系，并跟蹤評(píng)估結(jié)果的在東吳村環(huán)境中的反饋和落實(shí)，形成了一個(gè)由基層政府、鄉(xiāng)村規(guī)劃師、村莊自治組織等共同參與的考察和評(píng)價(jià)機(jī)制。

4 結(jié)語(yǔ)

快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)了蘇南鄉(xiāng)村人居環(huán)境的深刻變遷，更新規(guī)劃可使鄉(xiāng)村環(huán)境更有利于居民的生活與發(fā)展。針對(duì)蘇南鄉(xiāng)村環(huán)境更新規(guī)劃中多元主體的參與過(guò)程進(jìn)行分析，探討了基于多元主體的利益需求平衡狀態(tài)下的運(yùn)作結(jié)構(gòu)，從規(guī)劃決策的多元主體利益協(xié)同、規(guī)劃運(yùn)行中的多樣化更新路徑選擇、規(guī)劃管理中的多元協(xié)調(diào)管控三個(gè)層面構(gòu)建規(guī)劃體系。旨在探索一條尊重多元訴求的鄉(xiāng)村環(huán)境更新途徑，使各方的合理需求在規(guī)劃中都得到科學(xué)落實(shí)，有效平衡公共利益和個(gè)體利益，營(yíng)造公眾參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的濃厚氛圍，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村環(huán)境更新中的社會(huì)公平缺失，推進(jìn)鄉(xiāng)村的生態(tài)文明建設(shè)。

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Research on the rural environment renewal planning in Southern Jiangsu based on the participation of plural groups:A case study of Dongwu Village

HAN Yuwei,DING Jinhua
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

In the rural environment renewal planning in Southern Jiangsu,there are stakeholder relationships between themultiple participants and the subjects,and the planningmodel which is operated by a single subject can lead to imbalance of interests.Thus,we propose a kind of renewal planningmodel involved bymultiple subjects,and put forward strategies of three aspects:planning decision,operation and management.Through the analysis of the rural environmental planning in Southern Jiangsu,the paper expounds the interests and planning demands of the plural subjects,constructs the planning strategy which respects the multiple interests and needs of villagers,village committees,governments,planners and developers.At last,the paper takes Dongwu Village as an example to clarify the practice application of the plural subjects participation in the rural environment renewal planning.

plural subject;participation of planning;rural environment renewal planning;Southern Jiangsu Village

TU984

：A

：2096-3270（2017）03-0037-08

（責(zé)任編輯：盧文君）

2017-04-19

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41301191）；江蘇省建設(shè)系統(tǒng)科技項(xiàng)目（2016ZD06）；江蘇省研究生教育教學(xué)改革研究與實(shí)踐項(xiàng)目（JGLX15_153）

韓雨薇（1991-），女，江蘇鎮(zhèn)江人，碩士研究生。

丁金華（1973-），女，副教授，碩士，從事城鄉(xiāng)環(huán)境生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計(jì)的研究，Email：yzdingjh@163.com。