非完全融合型“區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展策略研究
——以武進(jìn)國家高新區(qū)與其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

李玲君，鄭 皓，孫 飛

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

非完全融合型“區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展策略研究
——以武進(jìn)國家高新區(qū)與其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

李玲君，鄭 皓，孫 飛

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型，開發(fā)區(qū)與周邊地區(qū)融合發(fā)展趨勢逐漸明晰。為促進(jìn)開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)一體化，近年來我國提出了“區(qū)鎮(zhèn)合一”的新型發(fā)展模式。文章首先依據(jù)區(qū)鎮(zhèn)管理體制的融合程度，將“區(qū)鎮(zhèn)合一”分為完全融合與非完全融合兩種類型，并通過論證認(rèn)為出后者更具有普遍性。繼而選取武進(jìn)國家高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一典型非完全融合型區(qū)鎮(zhèn)空間，分析其現(xiàn)狀發(fā)展困境。最終提出管理協(xié)同、空間整合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、設(shè)施共建、生態(tài)共享多維度發(fā)展策略，以此推進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)一體化的實(shí)施。

非完全融合型；區(qū)鎮(zhèn)合一；開發(fā)區(qū)；周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)

開發(fā)區(qū)（文中所指開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，文章涉及“高新區(qū)”詞匯指武進(jìn)國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)）作為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和政策產(chǎn)物[1]，經(jīng)歷30余年發(fā)展，已經(jīng)步入由單一產(chǎn)業(yè)園向綜合新城轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，與周邊地區(qū)融合發(fā)展趨勢逐漸凸顯。但是，通常開發(fā)區(qū)與其所在（或所鄰）鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受行政區(qū)劃、管理體制、發(fā)展水平等因素的限制，存在發(fā)展不平衡，區(qū)鎮(zhèn)差異日益增大等問題，不同程度地影響著兩者的發(fā)展進(jìn)程，區(qū)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展顯得尤為迫切[2]。

近來，“區(qū)鎮(zhèn)合一”作為協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的新型模式，頗受歡迎，全國不少地區(qū)也在積極探索與嘗試。但在現(xiàn)行體制框架約束下，有關(guān)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的研究多從管理學(xué)視角出發(fā)，集中在合并行政機(jī)構(gòu)、理順管理體制、行政與財(cái)政放權(quán)、創(chuàng)新合作制度等方面[3]。鮮有從規(guī)劃建設(shè)視角著手，分析“區(qū)鎮(zhèn)合一”具體實(shí)踐途徑的研究。基于此，筆者從“區(qū)鎮(zhèn)合一”的定義與分類著手，系統(tǒng)性地討論了較為普遍的非完全融合型“區(qū)鎮(zhèn)合一”地區(qū)發(fā)展所面臨的困境，并從統(tǒng)籌規(guī)劃視角出發(fā)，提出相應(yīng)發(fā)展策略，為同類型區(qū)鎮(zhèn)融合發(fā)展提供參考。

1 區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系與“區(qū)鎮(zhèn)合一”模式解讀

1.1 區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系演變歷程分析

作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)騰飛最為重要的空間載體，開發(fā)區(qū)對(duì)其所在或所鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響不容小覷。根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展階段，梳理區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系的演變歷程，大致可分為三個(gè)階段：（1）相對(duì)獨(dú)立階段。開發(fā)區(qū)成立初期，立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要依賴主城和周邊地區(qū)提供發(fā)展資源，注入式增長，極化效應(yīng)突出，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)互動(dòng)并不明顯。（2）輻射帶動(dòng)階段。開發(fā)區(qū)作為區(qū)域優(yōu)勢極點(diǎn)快速發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始產(chǎn)生較明顯的輻射帶動(dòng)作用，引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展[4]。如1995年，浦東新區(qū)提出的“列車工程”，要求浦東新區(qū)輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。（3）互動(dòng)融合階段。開發(fā)區(qū)發(fā)展成熟進(jìn)入轉(zhuǎn)型優(yōu)化期，不再是單一的產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)，開始融入城市功能，此階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸承接、分擔(dān)更多功能，區(qū)鎮(zhèn)界限日益模糊，展開區(qū)鎮(zhèn)間的互動(dòng)與功能整合[6]。如2004年浦東新區(qū)依托四個(gè)國家開發(fā)區(qū)、機(jī)場、港口和周邊25個(gè)街道通過“區(qū)鎮(zhèn)合一”建立六個(gè)功能區(qū)[3]。

可以看出，隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展成熟，開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、功能整合、空間拓展等方面，融合發(fā)展趨勢日漸明顯。從互不關(guān)聯(lián)的“區(qū)鎮(zhèn)分離”狀態(tài)逐漸轉(zhuǎn)向相互協(xié)作的“區(qū)鎮(zhèn)合一”狀態(tài)，區(qū)鎮(zhèn)一體已然成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大方向。

1.2 “區(qū)鎮(zhèn)合一”模式解讀

1.2.1 概念的重新界定 目前，已有不少學(xué)者從管理學(xué)的視角定義“區(qū)鎮(zhèn)合一”，是指開發(fā)區(qū)與其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）之間，突破行政區(qū)域的限制，通過整合歸并政府職能，減少管理層次，降低行政成本，促進(jìn)區(qū)與鎮(zhèn)互動(dòng)發(fā)展的一種新型管理體制[3、7-8]。但是，從區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系演變歷程可以看出，隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展壯大，其影響力已不局限于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的互動(dòng)也越發(fā)明顯；同時(shí)，開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的融合已不僅限于管理體制上的整合，更涉及到經(jīng)濟(jì)、功能、空間等多方面的協(xié)調(diào)。故此，該文在既有研究基礎(chǔ)上，對(duì)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的概念進(jìn)行深化與拓展（見圖1），認(rèn)為“區(qū)鎮(zhèn)合一”是指開發(fā)區(qū)與其所在或所鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照管理統(tǒng)一、資源整合、區(qū)域一體的發(fā)展要求，從管轄區(qū)域、組織機(jī)構(gòu)等形式上的整合，逐步向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、規(guī)劃建設(shè)、人文社會(huì)等深層次融合轉(zhuǎn)變的新型開發(fā)模式與管理體制。

圖1 “區(qū)鎮(zhèn)合一”概念拓展資料來源：筆者自繪

1.2.2 類型的具體劃分 由于“區(qū)鎮(zhèn)合一”運(yùn)行時(shí)間較短，各地都在嘗試與實(shí)踐，至今還沒有形成成熟統(tǒng)一的運(yùn)作模式；并且，不同區(qū)鎮(zhèn)間存在地理區(qū)位、成長階段、級(jí)別高低等因素的差異，因此，融合程度也不盡相同。為簡化研究方法，文中選取影響區(qū)鎮(zhèn)融合的核心要素——管理體制，根據(jù)區(qū)鎮(zhèn)管理職能是否完全合并，將“區(qū)鎮(zhèn)合一”分為兩類[9]：

（1）完全融合型

開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門完全合并，形成一套管理體系，領(lǐng)導(dǎo)成員擔(dān)任雙重職務(wù)，區(qū)鎮(zhèn)管轄范圍完全重合，一體化運(yùn)作，區(qū)與鎮(zhèn)融合度極高。如南通如東洋口港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與長沙鎮(zhèn)、海門濱海新區(qū)與東灶港鎮(zhèn)等，目前已完成了園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能的完全融合，在管理體制上實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的模式[9]。此類型的“區(qū)鎮(zhèn)合一”，需充分考量區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r，協(xié)調(diào)雙方意愿，待時(shí)機(jī)完全成熟時(shí)方可進(jìn)行徹底合并。若將區(qū)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)簡單累積疊加，必定會(huì)出現(xiàn)管理攤子大、辦事周期長、行政效率低等問題[3]。因此，完全融合型的“區(qū)鎮(zhèn)合一”對(duì)合并對(duì)象發(fā)展條件要求較高，實(shí)施起來需要一定的周期。

（2）非完全融合型

開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍保持區(qū)、鎮(zhèn)的獨(dú)立建制，機(jī)構(gòu)暫不進(jìn)行整合，但領(lǐng)導(dǎo)需根據(jù)職責(zé)分工交叉任職。當(dāng)涉及發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、土地管理、建設(shè)資金等區(qū)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展問題時(shí)，可根據(jù)需要組建臨時(shí)小組，達(dá)到合作辦公的目標(biāo)。如南通呂四港鎮(zhèn)與呂四港開發(fā)區(qū)，實(shí)行部分融合，“兩塊牌子，兩套班子”的分開辦公模式[10]。此類型的“區(qū)鎮(zhèn)合一”，在繼續(xù)保留區(qū)鎮(zhèn)各自管理機(jī)構(gòu)的前提下，通過上級(jí)部門或中間組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)鎮(zhèn)各項(xiàng)事務(wù)，發(fā)展模式具有一定的彈性和適應(yīng)性，也是我國大多數(shù)開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬類型。

隨著城市化進(jìn)程的不斷提升，開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展日益成熟，區(qū)鎮(zhèn)間要素流動(dòng)、項(xiàng)目合作等互動(dòng)行為將更加頻繁，區(qū)鎮(zhèn)兩個(gè)系統(tǒng)最終完全有可能走向徹底融合，形成不分彼此且功能完備的區(qū)域，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)合一。因此，由非完全融合逐步走向完全融合將是區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展的最終趨勢，而現(xiàn)階段非完全融合的“區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展模式，能否處理好區(qū)鎮(zhèn)間行政管理、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是決定其能否更快更好地走向完全融合的關(guān)鍵。探討此類型階段的發(fā)展困境與策略顯得尤為重要，也將是本文的研究重點(diǎn)。

2 高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn) “區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展現(xiàn)狀分析

2.1 區(qū)鎮(zhèn)基本概況

武進(jìn)國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”），于1996年批準(zhǔn)設(shè)立，2012年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)為國家高新區(qū)。2011年，緊鄰高新區(qū)南側(cè)的Q鎮(zhèn)，在保持基本職能、管理范圍、財(cái)政體制不變的前提下，由上級(jí)政府委托高新區(qū)對(duì)其進(jìn)行管理，與高新區(qū)一體化規(guī)劃建設(shè)。2016年，高新區(qū)“十三五”規(guī)劃提出“南拓、東進(jìn)、北融、西聯(lián)”再造四大空間的發(fā)展要求，并編制《發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，將緊鄰高新區(qū)東側(cè)的L鎮(zhèn)納入統(tǒng)籌范圍（見圖2）。至此，Q鎮(zhèn)、L鎮(zhèn)與高新區(qū)在管理機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的前提下，展開區(qū)鎮(zhèn)一體化規(guī)劃建設(shè)，屬于典型的非完全融合型“區(qū)鎮(zhèn)合一”類型。但是，由于高新區(qū)與兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理體制、行政屬性、發(fā)展基礎(chǔ)等方面存在較大差異，致使區(qū)鎮(zhèn)融合發(fā)展仍面臨很多困境。

圖2 研究主體區(qū)位與范圍

2.2 區(qū)鎮(zhèn)融合發(fā)展面臨的困境

2.2.1 區(qū)鎮(zhèn)分立——行政管理各自為政 開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，從管理性質(zhì)上講屬于企業(yè)管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方政權(quán)組織，屬于行政管理，二者管理屬性不同。高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非完全融合狀態(tài)下，區(qū)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)相對(duì)分立，當(dāng)是涉及“征地、動(dòng)遷、撤隊(duì)、養(yǎng)吸勞”等社會(huì)工作時(shí)，作為企業(yè)化運(yùn)營的管委會(huì)很難進(jìn)行有效的社會(huì)管理，只能進(jìn)一步委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，形成“V”形流程，不僅增加辦事周期，也加大了管理成本。同時(shí)，區(qū)鎮(zhèn)間設(shè)立的臨時(shí)性項(xiàng)目合作工作組，缺乏長期協(xié)作的法定保障，僅依靠工作組其實(shí)很難真正做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展。

2.2.2 區(qū)緊鎮(zhèn)散——空間資源供需不平衡 目前，快速發(fā)展的高新區(qū)紅線范圍內(nèi)的土地資源已基本用盡，可供新功能、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增量用地十分有限。截止2016年，高新區(qū)內(nèi)未出讓工業(yè)及物流用地僅剩611.53 hm2。相對(duì)而言，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地布局分散，用地斑塊多而小，其中L鎮(zhèn)約630塊，平均面積僅為13 hm2，Q鎮(zhèn)約280塊，平均面積約20 hm2（見圖3）。由此看來，高新區(qū)存在發(fā)展用地緊缺，需求迫切的問題，而周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在用地不集約，土地供給難度大的現(xiàn)象，區(qū)鎮(zhèn)空間資源供需矛盾突出。

圖3 土地利用規(guī)劃圖

2.2.3 區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)弱——產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡 一直以來，高新區(qū)在政策優(yōu)惠有利因素的主導(dǎo)下產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)勁，且在很長一段時(shí)間內(nèi)仍將占據(jù)主導(dǎo)地位；而周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要依賴本地資源發(fā)展，產(chǎn)業(yè)層次不高，企業(yè)規(guī)模較小，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈短。如Q鎮(zhèn)的紡織服裝產(chǎn)業(yè)，L鎮(zhèn)的塑料雨具產(chǎn)業(yè)，主要以家庭作坊為主，缺少自主知名品牌、利潤率整體偏低?？梢钥闯?，區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距較大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡問題嚴(yán)重（見圖4）。

圖4 近五年地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)（GDP）（單位：萬元）

2.2.4 區(qū)鎮(zhèn)失聯(lián)——基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)不均等 高新區(qū)建設(shè)初期，為更好地招商引資，集中精力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施（如七通一平），形成了較為完善的配套環(huán)境，但周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)因管理主體不同，相關(guān)設(shè)施并未得到統(tǒng)籌建設(shè)。如高新區(qū)南北向、東西向主要道路均未向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸；軌道交通線路的規(guī)劃呈“L”形布局，僅聯(lián)系了高新區(qū)與武進(jìn)城區(qū)，缺乏對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求的考慮，導(dǎo)致區(qū)鎮(zhèn)間基礎(chǔ)設(shè)施“少聯(lián)系”（見圖5）。

圖5 區(qū)鎮(zhèn)主要道路與軌道交通布局狀況

2.2.5 區(qū)少鎮(zhèn)碎——生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系斷裂 高新區(qū)傳統(tǒng)發(fā)展模式以追求經(jīng)濟(jì)快速增長為目標(biāo)，過于強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)功能，生態(tài)環(huán)境建設(shè)往往被忽視。其中，高新區(qū)現(xiàn)狀綠地與廣場用地僅占6.1%，相對(duì)于一般標(biāo)準(zhǔn)8%～10%（河北省、天津市等地區(qū)印發(fā)《開發(fā)區(qū)建設(shè)用地控制指標(biāo)實(shí)施細(xì)則》主要用地構(gòu)成比例中，要求綠地與廣場用地占8.0%～10.0%），明顯偏少；而周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以自然生態(tài)型綠地為主，生態(tài)景觀破碎無序。加之區(qū)鎮(zhèn)間缺乏統(tǒng)一的生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃，高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)斷裂現(xiàn)象明顯，如高新區(qū)內(nèi)同淹城路并行的河道在與南湖路交匯處終斷，并未向Q鎮(zhèn)區(qū)延伸；沿常泰高速的防護(hù)綠地，在片區(qū)南部截止等。

3 高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)非完全融合型“區(qū)鎮(zhèn)合一”發(fā)展策略

通過分析可以看出，高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在非完全融合體制下，仍然存在許多區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。要從根源上削弱并逐步清除區(qū)鎮(zhèn)間的樊籬，必然要先從管理體制著手，打破行政限制，將區(qū)鎮(zhèn)作為一個(gè)整體進(jìn)行事務(wù)管理；其次從區(qū)鎮(zhèn)自身發(fā)展出發(fā)，轉(zhuǎn)變固步自封的觀念，重新定位發(fā)展方向，重整區(qū)鎮(zhèn)空間，實(shí)現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)的根本性融合。

3.1 協(xié)調(diào)府際關(guān)系，構(gòu)建區(qū)鎮(zhèn)合作的共管體制

3.1.1 建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建共管體制 為保障區(qū)鎮(zhèn)非完全融合階段，相關(guān)協(xié)調(diào)建設(shè)工作的落實(shí)，規(guī)劃引入“區(qū)鎮(zhèn)共管”理念，在開發(fā)區(qū)管委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間建立制度化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要處理有關(guān)區(qū)鎮(zhèn)一體化發(fā)展的重大問題（見圖6）。如涉及區(qū)鎮(zhèn)社會(huì)工作時(shí)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可統(tǒng)籌安排開發(fā)區(qū)主要負(fù)責(zé)“七通”的市政建設(shè)，“一平”的征地、動(dòng)遷等可按一定的成本委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，由“V”型流程改為“一”形流程，減少辦事流程和周期，實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)共同管理體制。

圖6 區(qū)鎮(zhèn)共管體制示意

3.1.2 實(shí)行區(qū)鎮(zhèn)合作，促進(jìn)體制整合 區(qū)鎮(zhèn)間的相互合作可逐漸彌合區(qū)鎮(zhèn)管理體制的差異，待區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展條件成熟時(shí)，再由區(qū)鎮(zhèn)共管過渡到區(qū)鎮(zhèn)合一。因此，現(xiàn)階段可在區(qū)鎮(zhèn)之間建立合作制度，實(shí)行分線工作，將區(qū)鎮(zhèn)重點(diǎn)工作劃分成拆遷、招商、基建等幾大板塊，對(duì)區(qū)鎮(zhèn)各部門重新分工，并明確班子成員和職責(zé)，制定區(qū)鎮(zhèn)在主要工作上的合作制度。改變?cè)瓉韮蓚€(gè)主體分頭管理的狀況，逐步整合區(qū)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，理順管理體制，消除區(qū)鎮(zhèn)行政藩籬。

3.2 整合區(qū)鎮(zhèn)空間，彌合區(qū)域發(fā)展的空間供需

3.2.1 建設(shè)跨越式集聚區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)空間一體化 開發(fā)區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)是較為典型的產(chǎn)業(yè)聚集型區(qū)域，加快其產(chǎn)業(yè)空間的整合，以產(chǎn)業(yè)空間整合帶動(dòng)居住空間和服務(wù)空間整合，是實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)空間一體化最為有效的途徑。規(guī)劃可根據(jù)區(qū)鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)特色，在空間組織上形成高度集中的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。這些集聚區(qū)不再僅限于開發(fā)區(qū)（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)部，亦可以打破行政界線，形成跨越式集聚，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域，不同企業(yè)之間的相互融合（見圖7）。在緩解開發(fā)區(qū)用地緊缺困境的同時(shí)，也帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。如高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)形成的五大空間集聚區(qū)（見圖8）。

圖7 跨越式集聚區(qū)示意

圖8 區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)布局

3.2.2 構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聚合組團(tuán)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散低效用地 在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)聚合組團(tuán)，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀發(fā)展基礎(chǔ)較好，有一定產(chǎn)品特色的企業(yè)落戶于組團(tuán)內(nèi)（見圖9），帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散型低效地的整合，挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間供給潛力。為簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散用地的整合難度，可鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將一定的集體資產(chǎn)以股份的形式入股到產(chǎn)業(yè)聚合組團(tuán)內(nèi)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠同時(shí)享受土地增值收益。如高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，在集聚區(qū)內(nèi)創(chuàng)建多個(gè)聚合組團(tuán)（見圖10），由此形成不受地域范圍約束，且融合程度高的組團(tuán)式空間布局。

圖9 產(chǎn)業(yè)聚合組團(tuán)示意

圖10 區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚合組團(tuán)布局

3.3 聯(lián)動(dòng)區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群與關(guān)聯(lián)

3.3.1 整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源，加快特色產(chǎn)業(yè)集聚 非完全融合的高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)各自發(fā)展，企業(yè)類型多樣，難免存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。規(guī)劃應(yīng)首先對(duì)區(qū)鎮(zhèn)現(xiàn)狀企業(yè)類型和單位數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見圖11），針對(duì)產(chǎn)業(yè)類型進(jìn)行整合歸類，總結(jié)出區(qū)鎮(zhèn)共有和獨(dú)有的特色產(chǎn)業(yè)類型（見表1）。將區(qū)鎮(zhèn)共有以及高新區(qū)獨(dú)有的特色產(chǎn)業(yè)，如電子信息、機(jī)械制造、智能裝備等，聚合在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺(tái)發(fā)展較好的高新區(qū)內(nèi)；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)有的特色產(chǎn)業(yè)，如Q鎮(zhèn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，L鎮(zhèn)的游艇產(chǎn)業(yè)等，集聚在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特定的產(chǎn)業(yè)聚合組團(tuán)內(nèi)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域技術(shù)、人才、信息等要素的整合，形成特色各異的產(chǎn)業(yè)集聚。

圖11 2015年區(qū)鎮(zhèn)主要企業(yè)單位數(shù)統(tǒng)計(jì)（單位：家）

表1 區(qū)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)整合歸類

3.3.2 拓展產(chǎn)業(yè)鏈上下游，促進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián) 在整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源的基礎(chǔ)上，選取主要特色產(chǎn)業(yè)，如智能裝備、新型交通、電子信息等，強(qiáng)化其核心環(huán)節(jié)，并向以研發(fā)設(shè)計(jì)為主的產(chǎn)業(yè)鏈前段，和以物流展銷為主的產(chǎn)業(yè)鏈后端延展。借助開發(fā)區(qū)優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展開發(fā)區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈前段環(huán)節(jié)；借助區(qū)鎮(zhèn)共建的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，著重發(fā)展區(qū)鎮(zhèn)合作的中間環(huán)節(jié)；借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流中心與開發(fā)區(qū)區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展區(qū)鎮(zhèn)合作的后端環(huán)節(jié)（見圖12）。各環(huán)節(jié)之間通過信息、經(jīng)驗(yàn)、資源的共享，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配合與聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)與協(xié)同發(fā)展。

圖12 產(chǎn)業(yè)鏈拓展示意

3.4 共建區(qū)鎮(zhèn)設(shè)施，均衡基礎(chǔ)配套的服務(wù)水平

聯(lián)系便捷的基礎(chǔ)設(shè)施，可以促進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)資源要素的流動(dòng)，煥發(fā)區(qū)域交流活力，為“區(qū)鎮(zhèn)合一”提供基礎(chǔ)保障。規(guī)劃應(yīng)漸進(jìn)式引導(dǎo)開發(fā)區(qū)道路、管線等基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延展，同時(shí)注意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀道路、管線的銜接（見圖13）。統(tǒng)一編制區(qū)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排相關(guān)設(shè)施的規(guī)模與服務(wù)半徑，加強(qiáng)相關(guān)指標(biāo)的銜接，共同促進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。例如統(tǒng)籌布局BRT、地鐵、輕軌等公共交通設(shè)施，考慮線路向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸與站點(diǎn)布置；考慮教育、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過公共交通和公共服務(wù)來引導(dǎo)區(qū)鎮(zhèn)空間一體化結(jié)構(gòu)的形成。

圖13 區(qū)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

3.5 交織生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)鎮(zhèn)一體的生態(tài)體系

區(qū)鎮(zhèn)一體的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局，是推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，規(guī)劃應(yīng)將開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)域生態(tài)體系的共同載體，統(tǒng)籌布局生態(tài)資源。根據(jù)現(xiàn)狀分布，選擇公園、廣場、交通站點(diǎn)等空間作為“點(diǎn)綠化”，選擇道路空間、濱水空間等作為“線綠化”，然后通過“點(diǎn)線相連”的方式，組織區(qū)鎮(zhèn)生態(tài)資源。如利用區(qū)域內(nèi)武南河、太滆運(yùn)河、武宜運(yùn)河等主要河道，作為聯(lián)系區(qū)鎮(zhèn)空間的線狀生態(tài)廊道，利用公園節(jié)點(diǎn)、軌道節(jié)點(diǎn)、鄉(xiāng)村自然節(jié)點(diǎn)等作為點(diǎn)狀生態(tài)斑塊，通過生態(tài)廊道與生態(tài)斑塊的“點(diǎn)線交織”，整合破碎資源，交織區(qū)鎮(zhèn)一體的生態(tài)網(wǎng)（見圖14）。

圖14 區(qū)鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃

4 結(jié)語

“區(qū)鎮(zhèn)合一”是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)，不可能一步到位的完成，必須循序漸進(jìn)地引導(dǎo)融合工作逐步展開。因此，現(xiàn)階段從行政管理、空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境多個(gè)維度，去組織非完全融合型“區(qū)鎮(zhèn)合一”的健康發(fā)展，使其能夠逐漸走向完全融合，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。武進(jìn)國家高新區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有共同發(fā)展的政策支撐，在非完全融合體制下，通過管理協(xié)同、空間整合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、設(shè)施共建、生態(tài)共享的發(fā)展方式，可以縮小區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展差異，為最終實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)一體化，提供了切實(shí)可行的方法與對(duì)策。

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Research on development strategies of incomplete fusion type"integration of zone and towns"——A case study ofWujin Hi-tech Industrial Zone and the neighboring towns

LILingjun,ZHENG Hao,SUN Fei
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

The fusion development trend of the development zone and the surrounding areas becomes gradually clear with the transformation of the development zones.In recent years,China has put forward the new model of"integration of development zones and towns"in order to promote the integration of development zones and towns.Firstly,this paper divides the integration of development zones and towns into two types of the complete fusion and incomplete fusion according to the degree of integration of themanagement system,and proves that the latter ismore universal.Furthermore,the paper analyzes of the dilemma of current development by selectingWujin Hitech Industrial Zone and the neighboring towns as a case of incomplete fusion.Finally,the paper puts forward the development strategies ofmultiple dimensions including management synergy,spatial integration,industrial agglomeration correlation,infrastructure construction and ecological sharing in order to promote the implementation of the integration.

incomplete fusion type;integration of zone and towns;development zone;neighboring towns

TU984.1

：A

：2096-3270（2017）03-0049-07

（責(zé)任編輯：盧文君）

2017-02-21

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)計(jì)劃項(xiàng)目（2015-R2-066）

李玲君（1990-），女，河南周口人，碩士研究生。

鄭 皓（1975-），男，副教授，主要從事城市規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與方法的研究，Email：758318968@qq.com。