城鄉(xiāng)二元視角下的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化研究

焦玉琴，侯愛敏

（蘇州科技大學 建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇 蘇州215011）

城鄉(xiāng)二元視角下的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化研究

焦玉琴，侯愛敏

（蘇州科技大學 建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇 蘇州215011）

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是城市生態(tài)發(fā)展的依托，同時也受城市發(fā)展的影響。隨著城市化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境不容樂觀。退化的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境不僅影響到城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，而且會影響整個社會的可持續(xù)發(fā)展。究其根源是由于中國長期的城鄉(xiāng)二元制度，這種制度造成了鄉(xiāng)村建設能力、認知意識、目標追求與生態(tài)環(huán)境發(fā)展需求的不一致，給鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展帶來了外部性阻礙，細碎化的空間分割損害了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。文章試圖從城鄉(xiāng)一體化中居住和工業(yè)的集中、耕地的規(guī)?；?jīng)營、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施與公共服務的一體化建設、以及對生態(tài)貧困地區(qū)的幫扶或補償?shù)雀母飪?nèi)容來探究鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化的解決途徑。

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境；退化；城鄉(xiāng)空間分治；城鄉(xiāng)一體化；解決途徑

鄉(xiāng)村和城市構(gòu)成了完整的城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)，不管哪一部分出現(xiàn)問題都會殃及另外一部分。城市化的快速推進改變了城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)。在一些地方，城市的工業(yè)發(fā)展污染了鄉(xiāng)村的河流和土壤，鄉(xiāng)村又因為土壤、水源等的被污染只能為城市提供劣質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品[1-2]。城鄉(xiāng)之間環(huán)境問題相互制約，不僅降低了人們的生活質(zhì)量，而且造成了經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。因此，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重視和保護應與城市生態(tài)相接軌。然而由于中國長期的城鄉(xiāng)空間分治制度，難以為鄉(xiāng)村發(fā)展的權(quán)力主體提供足夠激勵與相匹配的能力去改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，致使鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了嚴重的問題[3-5]。為此，充分挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化的制度根源并提出有針對性的對策對發(fā)展可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)顯得尤為重要[6-7]。

1 我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的退化形勢及其后果

1.1 我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境不容樂觀

由于我國農(nóng)村高度碎片化分割的空間使用方式、薄弱的生態(tài)意識、脆弱的生態(tài)本底和低下的生態(tài)建設能力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)、全面退化的形勢難以遏止。農(nóng)村的生態(tài)本底破碎化和資源破損化程度嚴重。農(nóng)村污染呈現(xiàn)為大氣、水體和土壤的立體污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中過量的氮肥化肥、除蟲農(nóng)藥的不科學施用,很大一部分流失到農(nóng)田外，不僅污染地面水體和土壤，而且其中氮肥過半揮發(fā)成氣體，以一氧化二氮的形式存在空氣中，形成大氣污染。此外，畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的廢氣物、工業(yè)廢水和生活污水的不合理處理，污染著農(nóng)村的池塘、湖泊、河流，部分滲透到地下，污染地下水，只能打深井飲用，打不起深水井的，被迫飲用污染的水。圖1為新農(nóng)村建設戰(zhàn)略提出前后部分村莊生態(tài)環(huán)境實況。

1.2 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化可能引發(fā)全局性后果

鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的退化會讓城市生態(tài)系統(tǒng)承擔更大的生態(tài)風險。從城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系簡化示意圖（見圖2）可以看出，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境要給城市提供生產(chǎn)、生活過程中的各種生態(tài)服務功能。鄉(xiāng)村地區(qū)危機重重的生態(tài)環(huán)境，使仰仗鄉(xiāng)村地區(qū)提供生態(tài)服務功能的城市的生態(tài)系統(tǒng)很不穩(wěn)定。城市生態(tài)環(huán)境也發(fā)生著不可遏制的退化。譬如：受污染的農(nóng)村環(huán)境只能給城市居民提供污染劣質(zhì)的食品，嚴重威脅居民身體健康；污染的水體使城市失去了水供應，甚至連水景觀的功能也在下降；污染的大氣以及鄉(xiāng)村森林的衰退降低了城市氣體調(diào)節(jié)功能，使得城市生態(tài)系統(tǒng)功能嚴重受損。

圖1 新農(nóng)村建設戰(zhàn)略提出前后中國村莊生態(tài)環(huán)境狀況

圖2 城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系簡化示意圖

以蘇州為例，由兩個時段遙感影像的對比（見圖3）可以發(fā)現(xiàn)，僅僅20年時間，自然空間在一步步的退縮，鄉(xiāng)村的森林和農(nóng)田被城市取代，成為空間利用的主角。然而鄉(xiāng)村地區(qū)在提供迅速膨脹的城市所需的生態(tài)服務時已捉襟見肘，不僅食品供應功能急劇下降（糧食自給率持續(xù)下降），太湖水源水質(zhì)很難保持理想水平，而且氣候調(diào)節(jié)能力也在下降。在對比圖3、圖4可以發(fā)現(xiàn)在1986年夏天，蘇州僅在城市中心區(qū)出現(xiàn)溫度超過29℃的小片區(qū)域。然而到了2004年夏天，幾乎遍地都是高溫酷暑、到處都是熱島中心，連太湖邊上也無法幸免。由此可見，鄉(xiāng)村與城市是相依相存，不斷被破壞和侵占的鄉(xiāng)村自然空間，實際上是城市的生存之本。

圖3 蘇州高速城市化前后兩個時段遙感影像對比

2 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化的制度根源

我國長期的城鄉(xiāng)二元體制是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化的制度根源。城鄉(xiāng)二元體制的其實質(zhì)是城鄉(xiāng)分割而治，其手段是城鄉(xiāng)兩種政策、戶口一分為二，其特征是生產(chǎn)要素流動受阻滯、農(nóng)民和農(nóng)村地位長期低下。剖析城鄉(xiāng)二元分治對于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的嚴重損害，可以把握鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境退化的根源。

2.1 城鄉(xiāng)二元造成鄉(xiāng)村地區(qū)的能力、認知與其生態(tài)服務功能嚴重不匹配

城鄉(xiāng)二元的行政體制造成鄉(xiāng)村地區(qū)的不完整。在城鄉(xiāng)二元行政體制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管轄”著我國大多數(shù)的鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最低一級的行政區(qū)，其資源配置權(quán)力是非常低下的，不僅對轄區(qū)內(nèi)的許多空間資源（如自然保護區(qū)、重要濕地、基本農(nóng)田、駐地央企等）缺乏完整的支配權(quán)，對人、財、物等資源配置權(quán)也極其有限，尤其突出的是缺乏完整的財權(quán)，但“事權(quán)”卻不斷增加，是分稅制后我國各地財權(quán)上收、事權(quán)下移的主要“受害者”，這直接影響了鄉(xiāng)村開展生態(tài)環(huán)境保護和建設的能力。例如，鄉(xiāng)村地區(qū)由于缺少用地和項目審批權(quán)、缺乏環(huán)保監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)和權(quán)利，對于城市把污染企業(yè)、垃圾填埋場、垃圾焚燒廠等轉(zhuǎn)移到以小城鎮(zhèn)為首的農(nóng)村地區(qū)，或者肆意征用風景優(yōu)美、生態(tài)資源豐富的鄉(xiāng)村空間開發(fā)房地產(chǎn)等對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞的行為無任何約束力[9-10]。

鄉(xiāng)村權(quán)力的不完整導致鄉(xiāng)村生態(tài)基礎(chǔ)設施建設能力低下從而帶來生態(tài)防護能力的弱化。鄉(xiāng)村地區(qū)是高速城市化進程中殘存的自然資源和自然環(huán)境的最后退守之地，鄉(xiāng)村“管轄”著城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)中的主要生態(tài)敏感區(qū)，并為日益龐大的城市提供著不可或缺的生態(tài)服務。然而，我國以級別定權(quán)力的分權(quán)模式使得鄉(xiāng)村地區(qū)的權(quán)力與其極為重要的生態(tài)服務功能存在巨大落差，加上長期城市偏好的制度設計導致鄉(xiāng)村地區(qū)開展生態(tài)保護與建設的能力也與其生態(tài)功能嚴重不匹配。例如，在城鄉(xiāng)分治的體制下，城市和農(nóng)村的治理分屬不同的系統(tǒng)，受“先城市后農(nóng)村”發(fā)展理念的指引，國家公共財政更多地投向城市，支援城市各項建設活動。農(nóng)村基本公共服務的資金主要有兩個來源，一個是地方財政，另一個是轉(zhuǎn)移支付。從地方財政來看，縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)由于經(jīng)濟實力弱、財權(quán)不完整，缺乏投資建設生態(tài)基礎(chǔ)設施的財力，導致許多生態(tài)基礎(chǔ)設施建設要么由農(nóng)民承擔成本（孫德超，2011），要么干脆不建。從轉(zhuǎn)移支付來看，一方面由于部門利益化的影響，農(nóng)村權(quán)力主體對于各類轉(zhuǎn)移支付資金的使用只有配合的義務、缺乏配置的權(quán)力，另一方面各類轉(zhuǎn)移支付資金在由上到下的流通中往往受到層層截流、挪用，實際落實到農(nóng)村建設的資金大打折扣，對于嚴重欠賬農(nóng)村生態(tài)基礎(chǔ)設施建設來說可謂杯水車薪。

此外，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的無知和漠視也是造成污染的重要原因。由于農(nóng)村面源污染危害不是短期內(nèi)形成的，是要積累到一定程度才會爆發(fā)。對于他的嚴重性和危害性許多人包括一些領(lǐng)導干部的認識度都是不夠的。造成各級農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保等主管部門在建設過程中過分強調(diào)“項目立鎮(zhèn)”“工業(yè)強鎮(zhèn)”“商業(yè)活鎮(zhèn)”，盲目引進污染嚴重的生產(chǎn)企業(yè)；過分追求政績工程建設，盲目修寬馬路、建廣場等，忽視對關(guān)系人民群眾身體健康的自來水廠，生活污水、垃圾處理場等環(huán)?；A(chǔ)設施的建設。此外，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系的無知、受經(jīng)濟利益誘惑對生態(tài)環(huán)境的漠視導致在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中未能防治和保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，人為的污染了生態(tài)環(huán)境。

2.2 鄉(xiāng)村的目標追求與生態(tài)環(huán)境發(fā)展需求不一致

首先，中國農(nóng)民作為鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)量最多的群體對改善生態(tài)環(huán)境缺乏經(jīng)濟上的驅(qū)動力。在國外，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是以價格的形式（如房產(chǎn)價格，德國、法國等地鄉(xiāng)村住宅的價格遠高于城市）、吸引力的形式產(chǎn)生價值，因此其擁有者有積極性進行保護。然而，由于我國農(nóng)民對于所擁有的土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是不完整的，只有經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，沒有所有權(quán)、處置權(quán)，無法公平分享資產(chǎn)增值收益，因此，中國農(nóng)民對改善生態(tài)環(huán)境缺乏經(jīng)濟上的驅(qū)動力。此外，中國農(nóng)村生產(chǎn)力相對低下，許多地方的農(nóng)民處于溫飽階段，首要的目標是發(fā)家致富，對優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求尚不強烈，自然不會積極投身生態(tài)環(huán)境的治理；解決溫飽之后的農(nóng)民，有了追求生活和精神享受的目標，但由于農(nóng)村地區(qū)相對落后的基礎(chǔ)設施和公共服務無法滿足這些需求，使他們憧憬著離開農(nóng)村，或者至少把子孫后代送出農(nóng)村。結(jié)果，農(nóng)村不再是需要保護的永久居所，而成為進城的跳板，如何能讓他們關(guān)心農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展！

其次，村委、村政府為了最大化經(jīng)濟收益而不惜破壞生態(tài)環(huán)境。對于村委、村政府這些權(quán)力主體來說，有限的任期、匱乏的資源、GDP為導向的政績考核，使得經(jīng)濟收益的最大化成為理性的目標追求，為此不僅不可能重視高投入、“低收益”的生態(tài)保護活動，更有可能為了最大化經(jīng)濟收益而不惜破壞生態(tài)環(huán)境。從東部某市各鎮(zhèn)街總體規(guī)劃拼合成的可怕圖景可以看出（見圖4），經(jīng)濟增長是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)追求的核心目標，為此不惜盡可能擴大工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)占地范圍，生態(tài)空間則被極度壓縮，如此用地格局下，鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的服務功能如何還能維持！

圖4 某市各鎮(zhèn)總體規(guī)劃的拼合圖

2.3 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境存在外部性困境

在二元分治的體制下，生態(tài)保護與建設活動的成本主要由鄉(xiāng)村負擔，但最大受益者卻是城市，鄉(xiāng)村生態(tài)資源與生態(tài)環(huán)境具有很強的外部性。城市為從鄉(xiāng)村獲取穩(wěn)定的生態(tài)服務，仰仗其較高的行政權(quán)力，往往強行將鄉(xiāng)村地區(qū)劃入禁止建設、限制建設區(qū)，實際上是進一步限制了鄉(xiāng)村權(quán)力主體的空間使用權(quán)。這種限制嚴格實施的結(jié)果，就是許多鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)生態(tài)貧困。譬如，廣州北部的從化區(qū)（原從化市）提供了廣州70%的飲用水源，為保護水源，廣州的發(fā)展戰(zhàn)略始終是“北抑”或“北優(yōu)”（實際上是對“北抑”戰(zhàn)略的美化），使從化發(fā)展受到很大限制。20世紀90年代開始，從化開始從廣州索要“發(fā)展權(quán)”或者補償，爭吵不斷，但始終未果，長期限制的結(jié)果使從化成為廣州轄區(qū)中最窮的市（區(qū)）。又如，蘇州太湖沿岸的東渚、鎮(zhèn)湖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（圖5中圈出部分）因靠近水源保護地而被劃為禁止建設區(qū)，長期以來工業(yè)發(fā)展受到絕對限制，因而成為蘇州55個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中經(jīng)濟總量和人均收入皆最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一個突出的現(xiàn)實是，在蘇州，基本農(nóng)田保護區(qū)面積比例越大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，經(jīng)濟實力就越弱，農(nóng)民收入就越低。這種生態(tài)地位越重要、經(jīng)濟實力越薄弱、農(nóng)民越貧困的畸形現(xiàn)狀，使得許多鄉(xiāng)村地區(qū)不僅缺乏保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟能力，更缺乏保護生態(tài)環(huán)境的意愿。

圖5 蘇州2007版總規(guī)中的四區(qū)劃定圖

2.4 鄉(xiāng)村地區(qū)過分細碎的空間分割嚴重損害生態(tài)系統(tǒng)完整性

從縣以下，鄉(xiāng)村地區(qū)的空間還在三個層次上被橫向切割，首先被切割成一個個地域面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再被切割成一個個更小的村落，村落中的用地再被盡可能平均地切割后分配給每家每戶 經(jīng)營。完整的鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)被切割成極小的碎片化經(jīng)營空間，不僅造成生態(tài)過程的完整性難以維持進而造成生態(tài)退化，更重要的是污染極度分散，生態(tài)基礎(chǔ)設施無力建設或即使建成也會因達不到規(guī)模效益而無法運營，最終生態(tài)環(huán)境的惡化成為必然。譬如，20世紀80年代蘇南鄉(xiāng)村地區(qū)村村點火、戶戶冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展階段對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成的嚴重破壞已逐漸被人們認識到，但當年形成的極度破碎的用地格局卻需要很長時期的調(diào)整。至今，在蘇南很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)布局極度分散的格局依然未能得到根本扭轉(zhuǎn)（見圖6），這種工業(yè)布局的分散使得污水處理等設施建設成本高、運營效益低，阻礙了這類生態(tài)基礎(chǔ)設施建設的步伐。

圖6 常州東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)碎片化的工業(yè)用地現(xiàn)狀圖

3 城鄉(xiāng)一體化改革是解決鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題的出路

3.1 城鄉(xiāng)一體化改革推進鄉(xiāng)村生態(tài)服務功能建設需要更加有意識的制度設計

我國農(nóng)村地區(qū)因長期受城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村生態(tài)基礎(chǔ)設施建設不足，造成農(nóng)村生活環(huán)境污染肆虐。城鄉(xiāng)一體化改革過程中將鄉(xiāng)村生態(tài)基礎(chǔ)設施統(tǒng)一規(guī)劃，以基礎(chǔ)設施一體化為保障打破二元建設體制，以生態(tài)文明建設一體化為支撐打破二元環(huán)保機制，促進了城鄉(xiāng)環(huán)境的共同改善[11-12]。

昆山市的農(nóng)村建設就是個典型的例子，先統(tǒng)一規(guī)劃24個污水處理廠的位置，再將污水處理管網(wǎng)連接，將集中型的農(nóng)村社區(qū)基本覆蓋，達到城鄉(xiāng)共建共享；對于分散的保留村莊，采用轉(zhuǎn)移支付等途徑，建設小型的生活污水處理設施，將污水處理了再排放；農(nóng)村垃圾實行“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市處理”，集中焚燒，解決農(nóng)村居民點垃圾亂丟亂堆的問題；新農(nóng)村建設與公共服務中心建設、自然村落整治、村莊污水處理、示范公廁改造、村莊綠化建設等結(jié)合起來，對保留村莊的綜合環(huán)境進行統(tǒng)一規(guī)劃和實施，極大地優(yōu)化了村莊的生態(tài)環(huán)境；加強農(nóng)村綠化建設，建設環(huán)村林帶、公共綠地和庭院綠化，對沿湖、沿河、沿路的村莊綠化重點建設，爭取每年新增綠地面積破千萬，讓每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成為全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大力推進水環(huán)境的綜合整治，按照規(guī)劃，開展拆壩建橋、河道清淤、生態(tài)修復、圩堤達標建設，做到“水暢、水活、水清、水生態(tài)、水安全”。此外，生態(tài)養(yǎng)殖和凈化水質(zhì)建設結(jié)合起來，削減湖泊圍網(wǎng)養(yǎng)殖，控制農(nóng)業(yè)污染。同時，試行農(nóng)村村莊、河道、公路主干道“三位一體”長效保潔機制。這些做法不僅對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善、農(nóng)村環(huán)境治理能力的提升有所幫助，還改變了農(nóng)村居民多年不變的生活方式，增加了居民的生態(tài)意識和環(huán)保理念。此外，浙江德清也做的很好。德清建立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設一體化制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的水利、交通、能源、信息，建設城鄉(xiāng)供水、公交、垃圾和污水處理“四個一體化”工程。不僅對農(nóng)村污水實現(xiàn)截污納管，還接上一套“五位一體”的長效監(jiān)管機制。實施三年行動計劃，建立集中式農(nóng)村生活污水處理設施和分散式農(nóng)村生活污水處理設施，做到對農(nóng)村生活污水治理覆蓋率100%。不僅如此，德清按照“統(tǒng)一保潔、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一養(yǎng)護”的管理新模式，創(chuàng)新實施“一把掃帚掃到底”的城鄉(xiāng)環(huán)境管理一體化。目前，德清實現(xiàn)垃圾收集覆蓋和生活垃圾無害化處理率兩個100%。

從以上的實踐表明，城鄉(xiāng)一體化的推進以及針對性的制度對防治農(nóng)村環(huán)境污染，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境有關(guān)鍵的作用。但城鄉(xiāng)一體化沒有一個統(tǒng)一標準的模式，不同的模式對生態(tài)環(huán)境的影響不同，因此，在城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)上還需要有意識的制度設計，在設計城鄉(xiāng)一體化各領(lǐng)域的總體目標和模式的時候要將生態(tài)環(huán)境建設的目標有意識地、系統(tǒng)地滲透進去，并且要有雄厚的財力支撐，才能充分整合力量，實現(xiàn)對環(huán)境污染防治的提升作用。

3.2 政績考核制度改革引導地方行政權(quán)力主體重視生態(tài)環(huán)境建設目標

在以經(jīng)濟發(fā)展論英雄的考核體制下，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能有動力開展生態(tài)環(huán)境建設工作。因此，為使地方行政權(quán)力主體重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設，使鄉(xiāng)村資源合理利用，城鄉(xiāng)一體化改革提出新的政績考核制度，地方干部綜合考核辦法不再單純的看經(jīng)濟效益，把過去捆在身上的一些不合理、不公平的“政績枷鎖”卸掉，把鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)保問題拉進考核內(nèi)容。例如，昆山市創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核制度，對不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)），按照對不同區(qū)域的主體功能定位，實施“因鎮(zhèn)制宜”的差別化評價。譬如旅游古鎮(zhèn)周莊，從2005年開始以其發(fā)展旅游業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)的業(yè)績?yōu)橹攸c考核對象，降低主要經(jīng)濟指標GDP和工業(yè)項目招標引資的考核力度，引導其集中精力建設“生態(tài)周莊”“和諧周莊”。不僅周莊，福建實施環(huán)保“黨政同責”，任內(nèi)鄉(xiāng)村生態(tài)出問題，當期、終身責任都追究，用嚴格的制度力保鄉(xiāng)村的青山綠水。

對于農(nóng)村的另一類權(quán)利主體——廣大農(nóng)民來說，城鄉(xiāng)一體化改革著力于提高農(nóng)民的收入，也引導農(nóng)民更為重視生態(tài)環(huán)境建設。城鄉(xiāng)一體化過程中賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，不僅從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)上、土地集中流轉(zhuǎn)上創(chuàng)造農(nóng)民增收途徑，而且通過適當?shù)馁x予農(nóng)村住宅和建設用地的資本屬性，確保農(nóng)民的資本性收入有所增長。農(nóng)民收入提高了，素質(zhì)也會跟上來，生活方式也會慢慢改革，這些客觀上有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善。

3.3 生態(tài)補償及轉(zhuǎn)移支付降低了農(nóng)村生態(tài)建設的外部性

城鄉(xiāng)二元財政體制阻礙農(nóng)村地區(qū)資金積累，資金的匱乏導致生態(tài)基礎(chǔ)設施建設能力不足；同時，為了保護生態(tài)環(huán)境，鄰近重要生態(tài)功能區(qū)（如農(nóng)保區(qū)、水源地保護區(qū)）的農(nóng)村就要少上項目、少搞建設，經(jīng)濟發(fā)展就會緩慢，居民收入也受影響，最后都淪為了經(jīng)濟薄弱村。

廣州市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中通過建立生態(tài)補償機制、加大財政轉(zhuǎn)移支付手段、創(chuàng)建國家旅游度假、幸福導向型項目的落戶等方式降低生態(tài)環(huán)境建設的外部性,提升農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設能力和動力，極大優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。蘇州在這方面也做的很好，通過建立生態(tài)補償機制，對不同的生態(tài)功能區(qū)實行不同梯度的經(jīng)濟補償，合理補償因環(huán)境保護需要退田、退養(yǎng)的農(nóng)民，補貼重點水源地保護區(qū)內(nèi)村莊發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等項目。譬如，臨湖鎮(zhèn)陸舍村在規(guī)劃中被劃入環(huán)境保護區(qū)，不允許發(fā)展三產(chǎn)，一度成為經(jīng)濟薄弱村，自2010年起，政府啟動生態(tài)補償機制，由政府統(tǒng)籌，讓經(jīng)濟發(fā)展好的地區(qū)向這些區(qū)域進行補償，按照蘇州的標準，陸舍村每年能拿到100多萬的經(jīng)濟補償款，這筆錢用于村里的公共建設、改善村民居住環(huán)境、以及適當補貼低收入農(nóng)戶。生態(tài)補償機制不僅提升了陸舍村這類農(nóng)村的生態(tài)建設能力，而且也使其有動力開展生態(tài)建設。

3.4 集中居住和工業(yè)及規(guī)?；?jīng)營耕地解決空間碎片化帶來的生態(tài)系統(tǒng)的不完整性

我國傳統(tǒng)農(nóng)村村落受城鄉(xiāng)二元格局的影響布局上呈零落分散，這樣的布局形式不利于環(huán)境基礎(chǔ)設施的建設，不具有規(guī)模效益；同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受二元結(jié)構(gòu)的影響也很大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局仍維持著小農(nóng)經(jīng)濟，耕地分散經(jīng)營、土地利用率低、廉價化肥農(nóng)藥的過量使用、農(nóng)產(chǎn)品價格市場扭曲等因素都是導致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投入缺乏積極性。這些都是阻礙鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展的瓶頸。為解決這些障礙，城鄉(xiāng)一體化過程中逐漸摸索出集中居住和工業(yè)、規(guī)?；?jīng)營耕地的方式。

上海市在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采取住房置換集中新建住房，實行等量面積無償置換，也可以根據(jù)對原宅基地上住房進行評估的房屋價格實行貨幣補差。宅基地置換新建房屋土地實施征用和辦理出讓手續(xù)，最終讓農(nóng)民取得房地產(chǎn)權(quán)證，使農(nóng)民宅基地價值顯化。讓農(nóng)民由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中居住。浙江省余姚市采取讓進鎮(zhèn)落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將原廠房用地復墾后新增有效耕地面積，按等面積置換工業(yè)園區(qū)建設用地。讓企業(yè)由廠房入駐園區(qū)。蘇州昆山在城鄉(xiāng)一體化過程中采取“雙置換”的形式，對于在零星村落中分散居住的農(nóng)民引導他們慢慢集聚到設施完備的城市（鎮(zhèn)）小區(qū)；對于農(nóng)村工業(yè)企業(yè)先根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和環(huán)境保護要求、均地產(chǎn)出要求淘汰一些不符合要求的工業(yè)企業(yè)，對于滿足要求的分散分布的工業(yè)企業(yè)，通過規(guī)劃調(diào)控與設施引導逐步將他們集中到以鎮(zhèn)為中心的工業(yè)區(qū)集中；對于農(nóng)村耕地采取土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地股份合作社股權(quán)等措施進行流轉(zhuǎn)，將分散、有限的土地集中起來，交給種養(yǎng)能手規(guī)模經(jīng)營，鼓勵引導他們引進高科技創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、都市設施農(nóng)業(yè)、高效漁業(yè)等功能園區(qū)，引進新技術(shù)，開發(fā)新產(chǎn)品，探究新模式，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營方式和組織管理方式，培訓規(guī)模經(jīng)營新人才，造就一批有經(jīng)驗有文化的大農(nóng)戶。

通過這些操作，不僅克服了因傳統(tǒng)村落布局零落分散導致的生態(tài)基礎(chǔ)設施建設規(guī)模不經(jīng)濟問題，也解決了因耕地碎片化帶來的多方面的不經(jīng)濟問題。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)本是一個整體。在高速城鎮(zhèn)化進程中，城市的特征決定了城市生態(tài)系統(tǒng)必然會發(fā)生退化，無法支撐起城市所需的氣候調(diào)節(jié)、氣體調(diào)節(jié)、水供應、食品供應等等眾多生態(tài)服務，因此，城市必須仰仗鄉(xiāng)村地區(qū)提供的生態(tài)服務功能。然而，在我國長期城鄉(xiāng)二元分治的體制設計和“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展理念指引下，鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)保護與建設的能力、權(quán)力、知識及發(fā)展目標設定與其至關(guān)重要的生態(tài)地位嚴重不匹配，加之鄉(xiāng)村地區(qū)過分細碎化的空間分割對生態(tài)系統(tǒng)完整性的破壞，共同造成了鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的結(jié)果，最終危及到城市的生態(tài)安全和持續(xù)發(fā)展。近年來在全國推開的城鄉(xiāng)一體化改革，可望緩解農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)過于細碎的分割，強化農(nóng)村生態(tài)基礎(chǔ)設施建設，提高了污染防控的規(guī)模效益，降低農(nóng)村生態(tài)環(huán)境外部性，提高農(nóng)村權(quán)力主體開展生態(tài)建設的積極性。但要充分實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化改革對生態(tài)環(huán)境建設的潛在助益，需要正確認識鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)地位，把鄉(xiāng)村生態(tài)建設的理念和措施，更加有意識、更為系統(tǒng)地滲透進城鄉(xiāng)一體化各個領(lǐng)域的制度設計中去。

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Research on the rural ecological environment degeneration under the urban and rural dual perspective

JIAO Yuqin,HOU Aimin
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

The rural ecological environment is the basis of the urban ecological development,but is also influenced by the urban development.With the rapid development of urbanization,the rural ecological environment is not so optimistic,since the degraded rural ecological environment not only affects the quality of life of urban and rural residents,but also the sustainable development of the whole society,which results from the Chinese longterm urban-rural dual system.This system resulted in the inconsistency of the rural capacity-building,cognitive awareness,goal pursuit and demand for the development of rural ecological environment,presenting the external obstacles,and the fragmentation of the space division undermined the integrity of the ecosystem.This paper attempts to present the solutions to the rural ecological environment degeneration from the following aspects:the residential and industrial concentration in the urban-rural integration,the scale operation of farmland,the integration of the urban and rural infrastructure and public services,and help,support or compensation in the ecologically weak area.

rural ecological environment;degeneration;urban and rural spatial partition urban-rural integration;solutions

TU982.29

：A

：2096-3270（2017）03-0056-07

（責任編輯：盧文君）

2016-08-26

焦玉琴（1992-），女，江蘇泰州人，碩士研究生。

侯愛敏（1975-），女，副教授，博士，主要從事城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市生態(tài)、旅游規(guī)劃的研究，Email：945639457@qq.com。