淺議民族自治地方公共部門績效管理存在的問題及優(yōu)化對策

周宇

【摘要】隨著新公共管理運動的風靡，績效管理的思想也隨之引入到公共部門中來，由于民族地區(qū)的特殊性，這些地區(qū)公共部門的績效管理存在著各種各樣的問題，文章在分析這些問題以及影響因素的的基礎上提出了應對之策。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū) 公共部門 績效管理 問題 對策

隨著績效管理的推廣，民族自治地方公共部門逐漸建立了政府目標考核體制，績效管理由原則導向向目標導向發(fā)展，取得了一些成就，然而民族自治地方由于其自身具有的特殊性，地方政府在進行績效管理時需要關(guān)注的因素更為復雜，產(chǎn)生的問題也更加復雜，民族自治地方政府的績效管理處于發(fā)展的初期，對民族自治地方政府公共部門績效管理存在的問題進行系統(tǒng)的梳理，有助于民族自治地方政府針對問題提出適應本地區(qū)發(fā)展的績效管理模式。

一、民族自治地方公共部門績效管理存在的問題

（一）部門民族自治地方公共部門進行績效管理過程中過度突出維穩(wěn)指標，影響民生政策實施和社會長效發(fā)展。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，自中國西部大開發(fā)、扶貧開發(fā)等政策推行以來，新疆迅速發(fā)展，原來由于交通不便造成的經(jīng)濟發(fā)展阻礙逐漸得以消除，新疆西藏地區(qū)從閉塞落后走向開放發(fā)展，但是新疆“三股勢力”并沒有因為新疆發(fā)展取得的成就而放棄分裂國家，破壞民族團結(jié)局面和新疆社會穩(wěn)定的目標，反而隨著新疆快速發(fā)展而變得日益猖獗，如2009年烏魯木齊的“七五事件”、喀什市的“七六事件”頻繁發(fā)生。在這種形勢下，新疆地區(qū)自治地方績效管理的指標往往重維穩(wěn)、輕發(fā)展。與大部分地方政府網(wǎng)站相比，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府的網(wǎng)站在首頁單獨列出了“應急管理”一項，與“新疆概況”“信息公開”“政府建設”等項目并列。高強度的維穩(wěn)指標容易導致社會缺乏活力，市場難以發(fā)育，信息閉塞，不利于經(jīng)濟發(fā)展和保障民生的發(fā)展，從而也不利于長期的穩(wěn)定。

（二）部門民族自治地方政府進行績效管理過程中，由于對民族交流、民族平等、民族團結(jié)等方面的重視不足帶來了一系列問題。民族自治地方發(fā)展過程中最大的特殊性是多個少數(shù)民族聚居在一個地區(qū)，不同少數(shù)民族有自身的風俗習慣和文化特點，因而政府在績效管理時要關(guān)注不同少數(shù)民族的特點。然而當今部門民族自治地方進行績效管理時一味關(guān)注總體指標的實現(xiàn)程度，如GDP的增長幅度，群體性暴力事件的減少情況，而對地區(qū)的少數(shù)民族發(fā)展情況關(guān)注較少。第一，不同少數(shù)民族擁有自己的文化和風俗，而只有不同民族之間相互溝通才能使得彼此相互信任，提高地區(qū)的整合程度，促進地區(qū)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。第二，不同少數(shù)民族的人口數(shù)量不同，生活習慣也不同，但是在公共部門進行績效管理時要承認各民族平等的原則尊重每一個少數(shù)民族，平等的對待每一個少數(shù)民族，不因其民族人數(shù)少而忽視，也不因其民族人數(shù)多而壓制。第三，少數(shù)民族地區(qū)突發(fā)性群體事件頻發(fā)，主要原因是不同民族之間缺少團結(jié)協(xié)作的意識。不同少數(shù)民族雖然各有其特點，但是大前提是他們都是中華民族的一份子，都應當團結(jié)在中華民族的偉大復興過程中，因而在民族自治地方進行績效管理時要關(guān)注少數(shù)民族之間的團結(jié)，漢族和少數(shù)民族之間的團結(jié)。忽視民族之間的交流、民族平等和民族團結(jié)則難以實現(xiàn)民族自治地方的長效發(fā)展和社會穩(wěn)定。

（三）民族自治地方政府績效指標權(quán)重模糊且環(huán)境適應性差。第一，公共部門的績效管理以實現(xiàn)整個社會的公共利益為主，然而公共利益的量化始終是當今各級公共部門進行績效管理所必須面臨的難點。沒有統(tǒng)一的公共利益量化體系，績效指標體系的建立就缺乏一個系統(tǒng)科學的基礎，績效管理的指標權(quán)重過于模糊。第二，少數(shù)民族地方政府一般包括一般管理職能和特殊管理職能，如頒發(fā)自治條例、維護民族團結(jié)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系等就屬于少數(shù)民族地方政府的特殊管理職能，不同地區(qū)的一般管理職能和特殊管理職能重要性不同，如何在制定績效指標體系時體現(xiàn)出本地區(qū)政府的一般管理職能和特殊管理職能的權(quán)重則需要各級政府進行考慮，當今民族自治地方政府大多按照一個標準制定績效管理指標體系，造成績效指標權(quán)重不適應當?shù)氐膶嶋H情況。

（四）民族自治地方政府績效管理評估主體單一?？冃гu估要做到客觀公正需要政府、市場、社會、公民的多方參與，而民族自治地方政府的績效管理多采用單一的目標管理考核制，將組織的整體目標分解到各個部門，各個部門再將部門目標分解到組織成員；進行評估時主要是上級對下級的目標達成情況進行評估，同時受到傳統(tǒng)科層制的影響，績效評估時往往將上級對下級的績效評估指標放在首要位置，因而民族自治地方政府績效評估主體較為單一。另外一方面，民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展水平較低，市場發(fā)育程度較低，造成民族自治地方企業(yè)的社會作用無法充分發(fā)揮，市場力量很難真正參與到績效評估的過程中去。最后，民族自治地方接受信息的能力較弱，且教育水平較為落后，公民參與到績效管理過程中的意識和能力存在不足。以上幾個原因?qū)е庐斀衩褡遄灾蔚胤秸冃Ч芾碓u估主體單一，重視上級評估而社會力量參與有限。

二、民族自治地方公共部門績效管理體系建設的影響因素

新公共管理運動興起之后，績效管理逐漸被運用于世界各國的公共部門，公共部門而言，其績效管理的長期目標是“3E+ 2”。其中“3E”指的是Economy（經(jīng)濟）、Efficiency（效率）和Effect（效益）?！?”指的是還需要加上公平性和回應性。然而由于公平性和回應性的標難以量化，無法科學有效的在公共部門推進績效管理。中國，在一些社會穩(wěn)定、基礎設施完善的地區(qū)，以經(jīng)濟發(fā)展為主要績效管理測評依據(jù)是可行的，但是民族自治地區(qū)的發(fā)展不僅涉及經(jīng)濟發(fā)展，同時涉及民族團結(jié)、邊境穩(wěn)定、保障民生、基礎設施建設、國防安全等不同的因數(shù)，單單以經(jīng)濟指標測評公共部門績效是不合理的，也正因為民族自治地方公共部門的工作承擔了更多維穩(wěn)和保障民生的責任，在引入績效管理概念時往往面臨更多的困難，然而我們也應該正視績效管理在公共部門的引入和運用是未來提高公共部門效率，促進公共利益實現(xiàn)的主要手段，民族自治地方的穩(wěn)定和發(fā)展是中國實現(xiàn)長期發(fā)展的必要前提，當今民族自治地方實現(xiàn)長遠發(fā)展必須有一個合理有序的績效管理體系作為指導。endprint

（一）民族自治地方特殊因素

由于中國大部分民族自治地區(qū)聚居了多種民族，在績效管理體系構(gòu)建過程中有一些與其他地區(qū)不同的影響因素。

首先，民族自治地方由于多民族聚居，經(jīng)常會發(fā)生涉及民族關(guān)系的各種矛盾和問題，民族自治地方民族沖突發(fā)生的次數(shù)、規(guī)模對于民族自治地方的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展有重要的影響，公共部門合理有效處理各個民族關(guān)系的能力是民族自治地方績效考核中的重要指標，因此在民族自治地方建構(gòu)政府績效管理體系過程中要偏重民族自治地方的公共部門預防民族矛盾和民族沖突的能力、促進民族團結(jié)和共同進步的能力。

第二，民族自治地方，經(jīng)濟上享受政府的多方面優(yōu)惠政策，管理上有一定的自治權(quán)對于民族自治地方的發(fā)展有著重要作用，但是同時我們對民族自治地方公共部門進行績效測量時也要正視國家的這些優(yōu)惠政策，促進民族自治地方充分運用國家給予的各項優(yōu)惠，利用自身優(yōu)勢發(fā)展起來，防止民族自治地方對國家的優(yōu)惠政策產(chǎn)生長期的依賴性，不利于民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。

第三，民族主義的影響。當今世界上有一些民族國家大肆宣傳民族主義思想，一些少數(shù)民族由于交通封閉，思想閉塞，容易受到鼓惑和煽動，因此在民族自治地方績效管理體系的構(gòu)建中也要加強對少數(shù)民族人民的教育和宣傳，讓他們正確理解中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，培養(yǎng)少數(shù)民族的愛國主義情懷，防止周邊分裂勢力的滲透。

（二）自然環(huán)境因素

民族自治地方的自然環(huán)境復雜多樣，一部分地區(qū)已經(jīng)開發(fā)，成為風景名勝，還有一些自治地方由于地勢險要，生態(tài)環(huán)境復雜，開發(fā)難度較大，原始風貌保留較為完整，但是兩者地區(qū)在對公共部門進行績效衡量時，自然環(huán)境和生態(tài)保護因素都是重要因素。作為風景名勝的民族自治地方，比如喀斯特地貌密集的地區(qū)，這些地區(qū)水土流失嚴重，保護不慎將會導致自然災害的發(fā)生，而且旅游景點的旅游管理和環(huán)境保護也增加了本地區(qū)管理的成本。對于地勢險要的地區(qū)，自然環(huán)境對于當?shù)氐幕A設施建設程度有重要的影響，如西藏地區(qū)由于地勢復雜，生態(tài)脆弱，一直嚴重影響著當?shù)氐慕煌òl(fā)展、基礎設施建設和通訊業(yè)的發(fā)展。受到自然環(huán)境的阻礙，西藏一直難以實現(xiàn)鐵路通車，直到2006年青藏鐵路才正式通車，由于運輸?shù)睦щy，一些先進的施工設備難以輸送到西藏，造成西藏長期以來基礎設施水平不高，同時由于西藏地勢極高，氣溫差大，在西藏建設現(xiàn)代化的基礎設施也成為難題，而且受地理環(huán)境影響，尤其是邊境地區(qū)的，通訊信號極差，時有時無，這對西藏的經(jīng)濟發(fā)展和公共部門的工作開展帶來了極大的障礙。

四、優(yōu)化民族地區(qū)公共部門績效管理的思路

當前中國公共部門的績效管理以目標分解法為主要方法手段，但是其實在實際操作過程中也還包括了其他的績效管理方法，對一個地區(qū)的公共部門進行績效管理往往是多種績效管理方法的綜合。民族自治地方的績效管理指標體系的建立需要遵循最小痛苦原則和最大群眾滿意程度原則，在公共部門績效管理指標體系實際建立過程中還要注重以下原則

（一）具體情況具體分析，對于民族自治地方適當放權(quán)。中國有面積廣大的民族自治地方，民族自治地方各有各自的優(yōu)劣之處，在制定績效管理指標時要具體問題具體分析，有些地區(qū)偏重經(jīng)濟指標，有的地區(qū)偏重民生指標，有的地區(qū)偏重穩(wěn)定指標。民族自治地方有一定的自治權(quán)，在不違背整體公共部門績效管理體系指標設定的基礎上，可以讓民族自治地方政府充分發(fā)揮自己的自治權(quán)，根據(jù)自己的實際設定績效評價各項指標的權(quán)重，一方面使各個地區(qū)的民族自治地方的績效管理體系更具有可行性和客觀性，另一方面可以促進民族自治地方政府自主權(quán)的使用，促進民族自治地方的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立一個民族自治地方公共部門相對統(tǒng)一的績效管理指標體系。對民族自治地方公共部門進行績效管理即要關(guān)注不同地區(qū)的不同側(cè)重，但是也要注意民族自治地方公共部門績效管理體系的統(tǒng)一性。前文一直強調(diào)在對民族自治地方公共部門進行績效評估時要注意具體問題具體分析，但是績效評估是一項大工程，包括績效指標的選定、給績效指標加權(quán)、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計整理、指標的加權(quán)換算等復雜的過程，要科學客觀的對中國155個民族自治地方的各層級的公共部門進行績效評估，首先要建立一套針對民族自治地方公共部門績效評估的統(tǒng)一的績效管理指標體系；其次要將155個民族自治地方按照不同的主要發(fā)展方向分成幾個大類，而后依據(jù)之前建立的統(tǒng)一的績效管理指標體系和幾個大類的民族自治地方的發(fā)展偏好建立幾種績效管理指標系統(tǒng)；最后，各個民族自治地方根據(jù)需要選擇適應本地區(qū)發(fā)展的績效管理指標系統(tǒng)。

（三）建立一個科學嚴肅有效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)?？冃Ч芾淼母拍钤谔岢鲋畷r就與數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立密不可分，及到將績效管理應用于公共部門則始終面臨著公共部門的成果難以量化的問題，正是由于這個原因，一些地區(qū)盲目以經(jīng)濟發(fā)展為績效管理的唯一測量標準。公共部門的績效管理要想真是發(fā)揮提高公共部門效率，激勵公共部門人員提高工作效率，首先就是將公共部門的工作成果切實進行量化，如前文甘南藏族自治州政府的績效管理中，有些條款量化程度高，計分和執(zhí)行方便（如政府常務會議學法不少于6次、舉辦2期領(lǐng)導干部依法行政研討班或講座）；但是有些項目就難以客觀評分（如嚴格執(zhí)行規(guī)范性文件制定程序，實行規(guī)范性文件有效期制度、定期清理規(guī)范性文件并向社會公布）。民族自治地方公共部門績效管理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)設定是一項巨大且重大的過程，建立過程中有諸多困難，但是一旦建立起來，對于民族自治地方公共部門績效管理的發(fā)展將會起著關(guān)鍵作用，因此要想在民族自治地方的公共部門切實建立起完善的績效管理體系必須首先將工作成果量化成可測量的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

（四）兼顧經(jīng)濟效益和社會效益。公共部門是一個服務性部門，不能一味的追求經(jīng)濟效益，并且民族自治地方經(jīng)濟的發(fā)展和地方的穩(wěn)定維護有其特殊性，因此社會效益是民族自治地方公共部門開展工作時考慮的重要因素，但是在市場經(jīng)濟發(fā)展迅速的今天，不能完全不計算經(jīng)濟效益，總體而言，在民族自治地方進行績效指標體系建立的過程中既要考慮經(jīng)濟因素，又要考慮社會效益。

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