國內(nèi)外工程承包商資質(zhì)管理制度比較分析及啟示

方哲

摘要：本文通過對美國、英國、新加坡和我國的承包商資質(zhì)管理制度進行比較分析，總結(jié)其共同之處及各自的特點。在我國的承包商資質(zhì)管理制度改革中，應該充分發(fā)揮市場的作用，讓優(yōu)勝劣汰的市場競爭去認定承包商的資質(zhì)和能力，同時逐步弱化政府行政許可式的資質(zhì)管理模式，這是行業(yè)改革的方向。

關(guān)鍵詞：資質(zhì)管理 比較 市場 啟示

一、美國的承包商資質(zhì)管理概況

在美國，大多數(shù)州對承包商不進行分級的資質(zhì)管理，不實行準入制度。有的州如加利福尼亞、特拉華、紐約州對建筑公司都沒有最低資本金限制，可根據(jù)需要追加后續(xù)資金。大多數(shù)州主要根據(jù)保險公司向工程承包商提供保險金額的高低進行市場調(diào)節(jié)，美國一般要求承包商出具100%的工程履約保函，即對工程規(guī)模整體投保，但如果該公司在當?shù)氐墓こ探?jīng)歷不足、或者聲譽欠佳，保險公司就不會給予全額的履約保函，公司就會因無法拿到保函而難以投標，而此類保函一般是由專業(yè)的第三方擔保公司或者保險公司出具。也有部分州對工程承包商實行資質(zhì)管理，但集中在要求公司凈資產(chǎn)達到一定水平，例如南卡羅萊納州對資產(chǎn)低于25萬美金的公司簽訂合同就有所限制，不過25萬美元的資質(zhì)門檻也是很容易達到的。

同時，政府投資項目對承包商資格審查十分謹慎，不提交資質(zhì)審查資料及有關(guān)財務報表者，不能參加較大規(guī)模工程的投標， 未按規(guī)定依法批準的承包商，業(yè)主不得受理其標書，也不得與其簽訂合同。

美國政府雖然不對承包商實行準入制度和分級管理，但是承包商要展開建筑活動，必須取得相應的許可證，并且只能在許可證允許的業(yè)務范圍內(nèi)展開經(jīng)營活動。同時，從業(yè)人員必須取得相應的許可證或者執(zhí)照，但對從業(yè)人員不直接進行資質(zhì)管理，實行準入管理制度，從業(yè)人員的資質(zhì)如建筑師、咨詢工程師、CM經(jīng)理等的資質(zhì)確認由行業(yè)協(xié)會完成， 政府認可， 即只有經(jīng)過注冊并取得注冊建設(shè)師、工程師執(zhí)業(yè)資格證書后，方可作為注冊執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)， 并可作為注冊師在圖紙上簽字。美國沒有統(tǒng)一的建設(shè)師法，各州制定自己的建設(shè)師法，而且對注冊師的考試由“全國注冊建設(shè)師委員會（ NCARB）”組織，考核通過后發(fā)給NCARB 證書，持有該證書的人，可向各州的注冊委員會注冊，即可獲得相應的執(zhí)業(yè)資格。也就是說， 美國不存在通行全國的注冊許可證， 在一個州取得注冊可以在該州執(zhí)業(yè)， 但到另一個州就需要再取得這個州的注冊資格。

二、英國承包商資質(zhì)管理概況

英國沒有對承包商進行資質(zhì)評級，政府主要是通過承包商注冊體系來進行管理的，注冊體系主要包括建筑戰(zhàn)線體系（Constructionline）和特許建筑公司體系（CBC， Building Companies and Consultancies）。

建筑戰(zhàn)線體系（Constructionline）是英國商業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)部（BIS）的下屬機構(gòu)，其運營交由第三方公司Capita來負責。它擁有超過18000家注冊工程承包商和8000多家的注冊業(yè)主。所謂的注冊體系就是建立龐大的工程承包商和業(yè)主數(shù)據(jù)庫，并通過建筑戰(zhàn)線體系（Constructionline）將這兩大數(shù)據(jù)庫對接起來，節(jié)約業(yè)主對承包商的遴選和審查時間，簡化程序，節(jié)約成本，從而提高英國政府和私人項目的實施效率。英國商務部及地方政府都推薦適用該體系里的注冊承包商。建筑戰(zhàn)線體系中50%以上的承包商的年承包額少于100萬英鎊，29%以上的承包商的年承包額少于250萬英鎊，因為此體系只對承包商進行注冊，所以沒有太多的門檻和限制，建筑戰(zhàn)線體系主要負責對承包商的財務資料進行審核，并考察公司的風險程度，注冊信息實行動態(tài)管理，每年更新一次。

特許建筑公司體系（CBC）是由英國皇家特許建造學會（CIOB，Chartered Institute of Building）建立的，學會是涉及建筑管理各方面的專業(yè)學會，在行政管理上與政府沒有直接的關(guān)系，主要是作為專業(yè)的第三方為社會提供專業(yè)的服務。特許建造學會對承包商的選擇主要是根據(jù)承包商內(nèi)部的從業(yè)人員的資質(zhì)考核。英國政府對建筑業(yè)的許多微觀管理也是由各種形式的行業(yè)協(xié)會組織實施的，有著“小政府、大協(xié)會”之稱。

英國法律沒有規(guī)定投資人在建造建筑物時必須雇用建設(shè)師，即任何人都可以做設(shè)計，也可以在圖紙上簽字。設(shè)計人員沒有被設(shè)計單位雇用，且沒有成立自己的公司時，也可獲得投資人的委托設(shè)計項目，但是只有經(jīng)過注冊的設(shè)計人員才可以稱為建設(shè)師。英國有四種建設(shè)業(yè)特許資格：特許建造師、特許測量師、特許工程師、特許建筑師。英國政府對承包商的資質(zhì)評價和注冊沒有統(tǒng)一的規(guī)定，普通項目由業(yè)主審核承包商的實力，但是近年英國政府開始采用承包商注冊體系，要求登記注冊的承包商資質(zhì)達到一定的標準，簡化業(yè)主選擇已注冊承包商的手續(xù)，但是選擇承包商的方式由業(yè)主決定，不過目前許多業(yè)主使用該體系選擇承包商。

三、新加坡的承包商資質(zhì)管理概況

新加坡建筑業(yè)的市場準入制度十分嚴格。政府主管部門對建筑業(yè)從業(yè)人員設(shè)有執(zhí)業(yè)資格管理，對建筑承包企業(yè)、咨詢企業(yè)設(shè)有資質(zhì)等級管理，對境外承包企業(yè)和人員不僅要求其遵守國內(nèi)的執(zhí)業(yè)資格管理和資質(zhì)等級管理制度，還設(shè)有一些特殊規(guī)定。例如，規(guī)定建筑行業(yè)雇用外國勞工的額度限制為1：5，即1個新加坡公民雇員的額度可以申請雇用5個外國工人。

新加坡政府對于工程承包企業(yè)的資質(zhì)管理主要是通過新加坡建設(shè)局（Building and Construction Authority，BCA）制定的承包企業(yè)注冊制度進行。該注冊制度將承包企業(yè)的資質(zhì)評定分為兩個部分：一部分是承包企業(yè)所能從事的工程類型，另一部分是承包企業(yè)從事該工程類型的資質(zhì)等級。工程類型分為六大類：建筑工程、與建筑有關(guān)的工程、機械與電氣工程、材料供應工程、維修及零星工程。每個工程大類下又分若干個小類，如建筑工程分為：通用工程和土木工程。對于承包企業(yè)在每個工程類型中的資質(zhì)等級，BCA規(guī)定：建筑工程類分為7個級別（C3、C2、C1、B2、B1、A2、A1），除與建筑有關(guān)的工程中的小型工程、拆卸工程及零星工程外，其他類別的工程均分為6個級別（Ll-L6），共十三個等級。承包企業(yè)在某一工程類別下的級別越高，其所能承擔的工程總金額越大。某注冊種類和等級也要求承包商同時持有相關(guān)的建筑商許可（BLS），承包商所投標的政府工程類別和金額分別受限于其注冊類別和等級。

新加坡的承包企業(yè)注冊制度對于參與公共工程的承包企業(yè)是強制執(zhí)的，參與私人工程的承包企業(yè)可自愿申請。經(jīng)過注冊的承包企業(yè)的有關(guān)信息都公布于BCA的網(wǎng)站上。輸入承包企業(yè)的注冊名就可查詢到其注冊信息，同時可獲得其可承攬工程的工程性質(zhì)、規(guī)模大小以及相應的合同限額等信息。通過該網(wǎng)絡系統(tǒng)，業(yè)主單位可掌握承包企業(yè)的實際情況，大大簡化了政府工程招標時資格審查的程序。同時，承包企業(yè)經(jīng)過注冊能夠表明企業(yè)自身實力，在承攬私人工程時也可將注冊經(jīng)歷作為強有力的競爭資本。

申請注冊政府工程承包企業(yè)的所有資料都必須以規(guī)定的表格形式提交。申請企業(yè)有責任確保申請材料的完整。不完全或者不合格的申請材料將會被退回。在處理承包企業(yè)注冊申請的過程中，BCA有可能通過向企業(yè)財務審計員、與企業(yè)有關(guān)的銀行、企業(yè)已完工程的業(yè)主或咨詢公司詢問或派出官員調(diào)查， 以獲得更加詳細的資料。正常情況下， 如果申請材料完整而有序， 申請企業(yè)將會在兩周內(nèi)被告知結(jié)果（除非該申請涉及國外查證）。申請企業(yè)必須在其申請期滿之前按月提交申請更新材料。承包企業(yè)申請注冊時，BCA主要從已完工程的表現(xiàn)記錄、企業(yè)經(jīng)濟能力和人力資源等方面對其進行考察，重點審查承包企業(yè)的工程表現(xiàn)記錄。在該制度要求下，承包企業(yè)過去的私人工程建造經(jīng)歷可作為申請政府工程資質(zhì)的業(yè)績證明。BCA借助注冊制度對承包企業(yè)進行管理，有效地激發(fā)承包企業(yè)自覺提高自身建造水平，并將原先政府監(jiān)管的“硬手段” 轉(zhuǎn)化為現(xiàn)今結(jié)合市場需求的“軟促進”，使政府部門對建筑業(yè)的管理效果更加顯著。

四、中國承包商資質(zhì)管理概況

我國對建筑業(yè)企業(yè)實行資質(zhì)管理的制度緣起于上個世紀80年代，當時正處于計劃經(jīng)濟時代，建筑業(yè)企業(yè)基本都是國有制形式，建設(shè)工程被列入政府計劃后，被分配給具有相應規(guī)模的建筑企業(yè)。為了有效進行建筑質(zhì)量的監(jiān)督管理，國家參照了前蘇聯(lián)對建筑工程的質(zhì)量管理模式，即對建筑企業(yè)設(shè)定相應條件，達到條件的即授予不同級別的資質(zhì)，未授予資質(zhì)的不準許進入建筑市場。

從1984年城鄉(xiāng)建設(shè)部頒發(fā)了《建筑企業(yè)營業(yè)管理條例》，到2015年3月1日開始實行的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第22號），企業(yè)應當按照其擁有的資產(chǎn)、主要人員、已完成的工程業(yè)績和技術(shù)裝備等條件申請建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)，經(jīng)審查合格，取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)證書后，方可在資質(zhì)許可的范圍內(nèi)從事建筑施工活動。

2015版的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》將建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)分為施工總承包資質(zhì)、專業(yè)承包資質(zhì)、施工勞務資質(zhì)三個序列。施工總承包資質(zhì)、專業(yè)承包資質(zhì)按照工程性質(zhì)和技術(shù)特點分別劃分為若干資質(zhì)類別，各資質(zhì)類別按照規(guī)定的條件劃分為若干資質(zhì)等級。施工勞務資質(zhì)不分類別與等級。其中施工總承包資質(zhì)數(shù)量不變，仍然是 12個類別，基本分為特級、一級、二級、三級四個級別（部分類別只有三個或者兩個級別）；專業(yè)承包資質(zhì)數(shù)量由原來的60項精簡為36項，基本分級包括一級、二級、三級三個級別。其中取消了19項專業(yè)承包資質(zhì)，合并了部分相關(guān)專業(yè)承包資質(zhì)，這樣較之前拓寬了企業(yè)的承保范圍，減少了企業(yè)申報資質(zhì)的工作量。

此外，新資質(zhì)標準不再對企業(yè)經(jīng)理、總工程師、總會計師進行要求，只對技術(shù)負責人提出了要求。同時，首次對施工現(xiàn)場管理人員和技術(shù)工人提出了要求為了推進建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。這就要求企業(yè)要加強技術(shù)創(chuàng)新，推廣綠色施工，使用先進的建造技術(shù)、建筑材料和信息技術(shù)。而所有這些都要通過現(xiàn)場管理人員和技術(shù)工人來落實。而新資質(zhì)標準對現(xiàn)場管理人員和技術(shù)工人的要求很好體現(xiàn)了這一趨勢，引導企業(yè)進行精細化施工。

我國建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的許可權(quán)一般集中在國務院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和企業(yè)工商注冊所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。如下列建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)，需要經(jīng)由國務院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門許可：

（一）施工總承包資質(zhì)序列特級資質(zhì)、一級資質(zhì)及鐵路工程施工總承包二級資質(zhì)；

（二）專業(yè)承包資質(zhì)序列公路、水運、水利、鐵路、民航方面的專業(yè)承包一級資質(zhì)及鐵路、民航方面的專業(yè)承包二級資質(zhì)；涉及多個專業(yè)的專業(yè)承包一級資質(zhì)。

五、 上述四國承包商資質(zhì)管理的比較分析

通過對上述四國承包商資質(zhì)管理制度的比較，其中共同點有以下兩點：

（1）各國都對工程承包企業(yè)進行了必要的管理，尤其針對政府采購的工程項目，或者進行嚴格的分類分級管理，或者進行強制的準入制度，即使對承包商資質(zhì)不作管理的美國，在政府投資項目上對承包商資格審查也十分謹慎，不提交資質(zhì)審查資料及有關(guān)財務報表者，不能參加較大規(guī)模工程的投標，未按規(guī)定依法批準的承包商，買方不得受理其標書， 也不得與其簽訂合同；英國近年來也建立了承包商資質(zhì)注冊體系。

（2）各國都十分重視承包企業(yè)從業(yè)人員資質(zhì)的控制，無論是美國的從業(yè)人員的許可證制度和英國的協(xié)會注冊制度，還是新加坡政府主管部門對建筑業(yè)從業(yè)人員設(shè)有執(zhí)業(yè)資格管理，以及中國對專業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)業(yè)資格的考核體系。

不同之處主要有以下兩點：

（1）我國的承包商資質(zhì)分類分級最為細致，管理也最為嚴格；新加坡次之，僅針對參與公共工程的承包企業(yè)是強制注冊管理，參與私人工程的承包企業(yè)可自愿申請；而英美兩國的管理則相當?shù)膶捤?，美國的許可證獲得簡單方便，英國的注冊制度的門檻也很低。

（2）中國和新加坡兩國對承包商資質(zhì)的管理主要集中在政府部門，中國的審批主要集中在國務院和地方各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，新加坡政府對于工程承包企業(yè)的資質(zhì)管理主要是通過新加坡建設(shè)局（BCA）制定的承包企業(yè)注冊制度進行；而美國對承包商資質(zhì)的管理主要通過第三方的保險公司對不同檔次承包商所供保險金額的高低來進行市場調(diào)節(jié)，英國的注冊體系也主要是由非政府的學會和第三方機構(gòu)來管理和實施。

六、 對我國工程承包商資質(zhì)管理的啟示

（1）政府對工程承包商資質(zhì)進行適度管理是必要的，尤其是對政府采購項目，提前對承包商資質(zhì)進行分類分級，淘汰能力不足的承包商，為業(yè)主尋找到合適的承包商提供方便。但是，從長遠來看，應該不斷弱化這種嚴格的分類分級的資質(zhì)管理制度，因為這種資質(zhì)管理制度是在當時計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，在資源配置方面存在很大的問題，既不利于中小企業(yè)的生存和發(fā)展，也不利于推動大型企業(yè)的進步和提高。與此同時，呼吁完全取消現(xiàn)行的資質(zhì)管理制度也是過于激進的，會給我國建筑市場帶來巨大混亂和沖擊，增加業(yè)主的甄選成本，造成社會資源的浪費。

（2）轉(zhuǎn)變政府部門在資質(zhì)管理方面的角色和職能。一方面，資質(zhì)的審查和審批權(quán)高度集中在政府部門手中，容易造成權(quán)力尋租。有關(guān)資質(zhì)的申報、審批程序都是由政府部門或政府部門指定的機構(gòu)負責，透明度不高，政府的自由裁量權(quán)過大，造成一些暗箱操作的現(xiàn)象嚴重，甚至有些行政機關(guān)將資質(zhì)審批作為權(quán)力“尋租”的一個手段。另一方面，從資質(zhì)申請的受理、審查、管理、市場違規(guī)行為的處理等整個管理環(huán)節(jié)，政府主管部門要付出巨大的人力物力，事實上以目前政府部門有限的人力和物力，無法完成這一浩繁的工程，既不能解決建筑市場的不公平和違規(guī)現(xiàn)象，又造成了政府有限資源的浪費。為此，我們可以借鑒美英兩國的做法，充分發(fā)揮市場和社會的作用，大力引進第三方機構(gòu)（如保險公司、行業(yè)協(xié)會和認證機構(gòu)）參與承包商資質(zhì)的管理，這樣既節(jié)約了有限的政府資源，又解放和繁榮了建筑承包市場，提高了效率。

（3）盡量減少資質(zhì)的分類和分級，如新加坡只有七個類別和十三個等級。因為每一個分類或者等級都意味著一層的壁壘，人為的市場分割，限制了承包商的經(jīng)營范圍，使其不能在市場上憑借自己的能力進行自由的競爭，背離了市場經(jīng)濟自由競爭的基本原則。近年來我國也注意到了這一點，并做出了相關(guān)的努力和改進，如專業(yè)承包資質(zhì)由原來的60項精簡到如今的36項，但仍然有很大的精簡空間。行業(yè)入場券和承包商水平能力的分級，應該通過市場優(yōu)勝劣汰的競爭來實現(xiàn)，而不能通過過度的行政許可和行政壟斷來阻止新企業(yè)的進入行業(yè)市場，特別是一些有能力、有技術(shù)的新型企業(yè)。此外，減少資質(zhì)的分類分級，也是為了從根本上解決“掛靠”亂象和弄虛作假的行為，讓資質(zhì)真正成為能力和信譽的標尺，而不是一種稀缺的商品和牟利的工具，從而切實的保證工程質(zhì)量，維護正常的市場秩序。

（4）加強從業(yè)人員的資格認證和素質(zhì)管理，弱化建筑單位的資質(zhì)控制，建立從業(yè)人員資質(zhì)的法規(guī)體系，實現(xiàn)與國際的接軌互認。近年來我國在資質(zhì)管理方面也越來越重視這方面的改進，如新資質(zhì)標準不再對企業(yè)經(jīng)理、總工程師、總會計師進行要求，只對技術(shù)負責人提出了要求。同時，首次對施工現(xiàn)場管理人員和技術(shù)人員提出了要求。

此外，資質(zhì)管理應該增加對最基層施工人員的培訓和考核。因為實現(xiàn)最終建筑產(chǎn)品的是建筑工人，但是，目前我國大多數(shù)工地的工人都為農(nóng)民工，其文化素質(zhì)和勞動技能不僅決定建筑工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，而且關(guān)系建筑業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展。但是建筑領(lǐng)域勞動力的進入門檻很低，農(nóng)民工決大多數(shù)是非建制的由包工頭帶隊在工地間流動的散工團體，在鋼筋、混凝土、電焊、腳手架、水電安裝、砌筑等工種中，成為生產(chǎn)主力軍。但由于缺乏經(jīng)濟保障、勞動保障、社會保障、法律保障等一些基本的保障，加之施工地點的分散和流動，導致農(nóng)民工跳槽頻率高，流動性大，普遍缺乏崗位培訓和職業(yè)技能培訓。技術(shù)工人的水平得不到有效提高，流動性得不到有效解決，從長遠看將阻礙整體建筑業(yè)的技術(shù)進步和穩(wěn)健發(fā)展。對建筑工人素質(zhì)的考量，是目前資質(zhì)等級管理中較為欠缺的一個部分。針對目前建筑業(yè)勞動力素質(zhì)不高，難以達到高水平的工程質(zhì)量的情況，應將建筑工人的素質(zhì)考量加入到資質(zhì)等級評定的標準之中。

（5）利用當前的互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，建立一個統(tǒng)一的信息平臺，實行信用管理。按照“政府牽頭、市場運作、信息共享”的原則，通力協(xié)作，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等各方面的積極性，盡快建立一個“統(tǒng)一的信用信息平臺、統(tǒng)一的信用評價標準、統(tǒng)一的信用法規(guī)體系、統(tǒng)一的信用獎懲機制”的中國建筑市場信用體系。通過市場經(jīng)濟認可的（如經(jīng)過信譽評價，工程擔保、質(zhì)量安全保險的）企業(yè)承攬工程，以誠信來約束為不可為，從而弱化資質(zhì)管理的效應。在發(fā)達國家有著完善的誠信體系，如果你過去有不良的記錄，那么你很難從銀行那里得到擔保，如果沒有擔保也就不可能承包到工程，所以這樣完善的誠信體系自然形成了市場淘汰機制。

同時，這個信息平臺還應該包含業(yè)主的信息資料和征信記錄，并通過這個平臺可以進行互聯(lián)互查，從以前的業(yè)主單向選擇承包商，轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主和承包商的雙向選擇，使雙方信息更公開透明，招投標工作更公平公正合理，從而更好的控制風險，提高效率，規(guī)范市場，保證工程質(zhì)量安全，促進建筑業(yè)的健康發(fā)展。

七、結(jié)束語

承包商資質(zhì)管理是在工程發(fā)包前進行的一種管理控制，根本上是為了保證建設(shè)工程的質(zhì)量安全，加強監(jiān)督，維護公共利益和規(guī)范建筑市場秩序。建筑業(yè)具有很強的外部性和社會性，建筑產(chǎn)品的質(zhì)量與公眾的生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)。做好資質(zhì)管理，應該加強建筑行業(yè)相關(guān)制度的建設(shè)，如征信評價體系、工程擔保和保險制度、從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格注冊考核和施工人員培訓考核制度，以及工程質(zhì)量管理制度的建設(shè)和完善，這樣才能更全面地改進和完善我國的承包商資質(zhì)管理制度，切實地保證工程質(zhì)量和規(guī)范行業(yè)秩序。

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