社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)：基于長(zhǎng)沙的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與思考

屈貞

摘要：社區(qū)居家養(yǎng)老既是我國(guó)最基本、最重要的養(yǎng)老模式，也是我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的最大短板。文章立足長(zhǎng)沙市社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)模式探索的實(shí)地調(diào)研，總結(jié)長(zhǎng)沙市在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)舉措，并嘗試結(jié)合長(zhǎng)沙實(shí)際提出進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；社會(huì)化；長(zhǎng)沙

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，“養(yǎng)老”再次成為熱詞。伴隨著老年人口高齡化、空巢化、病殘化的日益凸顯，社區(qū)居家養(yǎng)老作為符合我國(guó)國(guó)情的最基本、最重要的養(yǎng)老模式，得到了政府的大力倡導(dǎo)。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào)）明確提出要“改善結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)。補(bǔ)齊短板，將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務(wù)傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜?！薄丁笆濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步提出“要大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)?！比欢?，作為“十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展的重中之重，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)探索實(shí)踐中的“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”問(wèn)題凸顯。由于政府管得過(guò)多過(guò)細(xì)，管得太多、管得不好，市場(chǎng)和社會(huì)參與不足、作用發(fā)揮不充分，導(dǎo)致大部分社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心普遍存在運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)缺乏、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足、服務(wù)人員緊缺、市場(chǎng)需求潛能發(fā)掘不夠等問(wèn)題，社區(qū)居家養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)難以為繼。近年來(lái)，湖南以政府為主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，積極創(chuàng)新老齡化問(wèn)題治理工具，在構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)方面做出了有益探索。本文立足湖南省會(huì)長(zhǎng)沙市在社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)模式探索的實(shí)地調(diào)研，總結(jié)長(zhǎng)沙市在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)舉措，并嘗試結(jié)合長(zhǎng)沙實(shí)際提出進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的幾點(diǎn)思考。

一、長(zhǎng)沙市社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的探索概況

長(zhǎng)沙市于1992年進(jìn)入老齡化城市行列。截至2015年年底，長(zhǎng)沙市60歲及以上人口達(dá)125.01萬(wàn)人，占常住人口總數(shù)的16.82%。其中，80歲以上高齡老人16.7萬(wàn)人，身邊無(wú)子女共同生活的空巢老人62.5萬(wàn)人。面對(duì)老齡社會(huì)的快速化、空巢化、高齡化和需要照料的失能、半失能老人數(shù)量日益增多的態(tài)勢(shì)，如何提供優(yōu)質(zhì)高效、豐富多樣且供需匹配的養(yǎng)老服務(wù)以應(yīng)對(duì)日趨緊迫的人口老齡化問(wèn)題，成了長(zhǎng)沙市構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中的重大難題。

“十二五”期間，按照構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的要求，長(zhǎng)沙初步形成了“9064”養(yǎng)老服務(wù)新格局，即90%的老人通過(guò)家庭自我照料和部分社會(huì)化服務(wù)居家養(yǎng)老，6%的老人依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的各種專(zhuān)業(yè)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老，4%的老人入住專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這種養(yǎng)老格局意味著96%的家庭要依托社區(qū)（含農(nóng)村社區(qū)）提供的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。針對(duì)過(guò)去社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨的運(yùn)營(yíng)管理模式單一、體制機(jī)制不活、資金渠道不暢等問(wèn)題，長(zhǎng)沙市委市政府積極探索“政府推市場(chǎng)運(yùn)作、機(jī)構(gòu)向社區(qū)延伸、運(yùn)營(yíng)由品牌連鎖”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式，實(shí)行區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)管理、專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，走專(zhuān)業(yè)化、連鎖化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的道路。截至2016年9月，全市在城區(qū)共建成日間照料中心31個(gè)，居家養(yǎng)老服務(wù)中心站點(diǎn)460個(gè)，為30余萬(wàn)老人提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)，在農(nóng)村社區(qū)（村）建成農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心652家。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達(dá)2萬(wàn)余人，家政、餐飲、零售等服務(wù)商家加盟達(dá)2000多家。

二、長(zhǎng)沙市社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

面對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，近年來(lái)，為滿(mǎn)足老人多樣化養(yǎng)老需求，讓老人有更大的獲得感，長(zhǎng)沙市積極引導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，初步形成了政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、網(wǎng)絡(luò)健全的居家養(yǎng)老服務(wù)新格局。

（一）筑基謀遠(yuǎn)，規(guī)范中求發(fā)展

按照“在規(guī)范中求發(fā)展”的工作思路，長(zhǎng)沙市委、市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和省有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策和文件精神，出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《長(zhǎng)沙市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》、《關(guān)于印發(fā)<長(zhǎng)沙市老年人日間照料中心和居家養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目建設(shè)和資金管理實(shí)施細(xì)則>的通知》等一系列操作性強(qiáng)、含金量高的政策文件。政策文件的制定和出臺(tái)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的具體功能配置、建設(shè)規(guī)格、建筑規(guī)范以及管理規(guī)范提出了標(biāo)準(zhǔn)化要求，為加快長(zhǎng)沙市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心持續(xù)健康發(fā)展提供了政策支撐和保障。

（二）健全機(jī)制，合力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)

在做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)設(shè)備配置等前期工作的基礎(chǔ)上，針對(duì)過(guò)去居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)不可持續(xù)問(wèn)題，長(zhǎng)沙市委市政府積極探索依托社會(huì)組織和市場(chǎng)主體參與的社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。一是健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制。長(zhǎng)沙市成立了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)和督促落實(shí)。成立了長(zhǎng)沙市養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，承擔(dān)對(duì)全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)工作，并將養(yǎng)老服務(wù)工作任務(wù)逐年分解，納入對(duì)各區(qū)縣（市）政府和市直有關(guān)部門(mén)年度績(jī)效考核內(nèi)容和為民辦實(shí)事工程，確保責(zé)任到位，任務(wù)落實(shí)，形成了市直各相關(guān)部門(mén)、各區(qū)縣（市）政府齊抓共管、整體推進(jìn)的工作格局。二是加大政府扶持力度，健全政策激勵(lì)機(jī)制。三是健全運(yùn)行扶持機(jī)制。將用于發(fā)展服務(wù)業(yè)的資金向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)重點(diǎn)傾斜，通過(guò)加大困難老人居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度，提增社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金保障能力。

（三）呼應(yīng)需求，豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容

在注重基礎(chǔ)服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)強(qiáng)化精神養(yǎng)老功能。全市400多家居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)在為老人提供生活照料、醫(yī)療保健、法律援助、圖書(shū)閱覽、娛樂(lè)休閑、精神慰籍等近20項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)外，還通過(guò)挖掘隱形資源，相繼拓展到老年人理財(cái)、藝術(shù)鑒賞、心理咨詢(xún)、生態(tài)休閑、影片賞析等特色項(xiàng)目。既實(shí)現(xiàn)了服務(wù)項(xiàng)目的多樣化、個(gè)性化，又實(shí)現(xiàn)了老年人休閑、養(yǎng)身、靜心的目的，達(dá)到了提升城市精神文明水平的效果。

（四）探索社區(qū)居家養(yǎng)老信息化服務(wù)新模式endprint

遵循政府搭臺(tái)、社會(huì)運(yùn)作、市場(chǎng)推進(jìn)，打造“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”的思路，通過(guò)居家養(yǎng)老信息平臺(tái)，打造社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的升級(jí)版。一方面通過(guò)實(shí)施“菜單式”服務(wù)，開(kāi)發(fā)“親情呼叫系統(tǒng)”，擴(kuò)展“一鍵通”服務(wù)模式，推出“電子保姆”、“96880”等高科技服務(wù)項(xiàng)目，制定了養(yǎng)老服務(wù)八大評(píng)估手冊(cè)等新的服務(wù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了以老年人需求為導(dǎo)向的訂單式、保姆式服務(wù)。一方面引進(jìn)和培育了“萬(wàn)眾和”、“康樂(lè)年華”、“新康”、“創(chuàng)樂(lè)福”、“康乃馨”等頗具規(guī)模的服務(wù)公司，整合上千家為養(yǎng)老服務(wù)加盟商加盟社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。虛實(shí)結(jié)合的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，較好地破解了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)人力資源供給相對(duì)不足、社會(huì)資源利用率不高、信息溝通不流暢和反饋機(jī)制不健全等困局，取得了較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（五）多措并舉推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

一是充分發(fā)揮長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院作為全國(guó)老年服務(wù)與管理專(zhuān)業(yè)辦學(xué)時(shí)間最早、辦學(xué)質(zhì)量最高院校的優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)了大量熟悉養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理、掌握老年人身心護(hù)理技能，適應(yīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)工作的高素質(zhì)應(yīng)用型人才，為長(zhǎng)沙市養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)提供有力支撐。二是不斷加大養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍培訓(xùn)力度，自2010年以來(lái)，長(zhǎng)沙市堅(jiān)持開(kāi)展養(yǎng)老護(hù)理員免費(fèi)培訓(xùn)，推行職業(yè)資格認(rèn)證和持證上崗制度，共計(jì)培訓(xùn)養(yǎng)老護(hù)理員3000多人，養(yǎng)老護(hù)理人員崗前培訓(xùn)率、持證上崗率達(dá)到90%以上。三是把養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與實(shí)施再就業(yè)工程、解決困難群眾生活結(jié)合起來(lái)，在下崗失業(yè)、低保等方面人員中招募養(yǎng)老護(hù)理人員。四是設(shè)立了長(zhǎng)沙市“養(yǎng)老護(hù)理員”，連續(xù)開(kāi)展“十佳護(hù)理員”評(píng)選活動(dòng)，提升護(hù)理員的社會(huì)地位和職業(yè)認(rèn)同感。五是增設(shè)公益崗位。在政府投資興辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中開(kāi)發(fā)公益性崗位，公益性崗位應(yīng)優(yōu)先安排以特困人員為重點(diǎn)的就業(yè)困難人員，對(duì)吸納就業(yè)困難人員比例不低于60%的為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照相關(guān)規(guī)定給予社保補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。

三、關(guān)于促進(jìn)長(zhǎng)沙市社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的幾點(diǎn)思考

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重點(diǎn)和關(guān)鍵，目前處于起步階段，長(zhǎng)沙市近年來(lái)的銳意改革雖然為該模式的健康持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，但實(shí)踐中還存在不少難題，亟待解決。

（一）破解行政“緊箍咒”

政府作為社區(qū)居家養(yǎng)老的推動(dòng)者、組織者、管理者和監(jiān)督者，承擔(dān)著初始資金提供、制度完善、政策制定、規(guī)劃布局、評(píng)估監(jiān)督等職責(zé)，尤其在發(fā)展初期，在政府的扶持與引導(dǎo)是社區(qū)居家養(yǎng)老得以健康發(fā)展的保障。但在當(dāng)前一些地方的實(shí)踐探索中政府或大包大攬或無(wú)為使得社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展或高歌猛進(jìn)或完全停滯。政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，其短期內(nèi)效果雖明顯，但往往不能長(zhǎng)遠(yuǎn)，短暫的繁華后往往面臨財(cái)政投入的捉襟見(jiàn)肘、老人參與不足、服務(wù)覆蓋面窄、運(yùn)行的不可持續(xù)等問(wèn)題，造成一些地方實(shí)踐探索中空有其名“形式化”。要消除這些現(xiàn)象，必須劃清政府責(zé)任界限，讓社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“去行政化”。

（二）充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力

老年群體服務(wù)需求“多層次、多樣化”但服務(wù)內(nèi)容單一，低收入老人消費(fèi)意愿不高、消費(fèi)能力不足，而高收入老人想消費(fèi)卻買(mǎi)不到心儀的服務(wù)等問(wèn)題是致使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面窄，老人缺少獲得感的重要原因。現(xiàn)實(shí)中，雖然很多地方都探索引入社會(huì)資本，但由于相關(guān)制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制等方面的不完善，加上養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)投資周期長(zhǎng)、回報(bào)收益低、風(fēng)險(xiǎn)大等原因，社會(huì)資本進(jìn)入遭遇實(shí)踐梗阻。當(dāng)前情勢(shì)下，如何激發(fā)市場(chǎng)主體活力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老模式投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化和規(guī)范化、服務(wù)內(nèi)容和方式多樣化，成為推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)下，破除體制壁壘落實(shí)土地、財(cái)稅、信貸、補(bǔ)貼等扶持政策降低社會(huì)資本進(jìn)入門(mén)檻；破除地方保護(hù)壁壘，營(yíng)造一個(gè)公平、合理的社會(huì)參與環(huán)境，從而搭建程序化、法制化、規(guī)范化的公平進(jìn)入門(mén)檻；通過(guò)有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制建立起優(yōu)留劣汰的退出門(mén)檻，已經(jīng)刻不容緩。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)基層組織支撐作用

在單個(gè)家庭漸難負(fù)擔(dān)起養(yǎng)老壓力的當(dāng)下，社區(qū)正成為全社會(huì)養(yǎng)老鏈條上的最小單元，發(fā)揮著聯(lián)系政府、市場(chǎng)和養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象三者之間的紐帶作用。但目前，社區(qū)中能參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)的人員十分有限，社區(qū)居委會(huì)本身工作繁雜加上人手不夠也顯得力不從心。因此，如何發(fā)揮社區(qū)里老年服務(wù)組織、社區(qū)志愿者隊(duì)伍、業(yè)主委員會(huì)、民間協(xié)會(huì)等基層組織作用顯得尤為重要。如可以依托基層社會(huì)組織與老人溝通的親近和便利，摸清社區(qū)居家養(yǎng)老模式基礎(chǔ)情況、摸清老人需求、摸清建設(shè)成效，為政府決策提供參考也為市場(chǎng)主體精準(zhǔn)服務(wù)提供指引；可以通過(guò)“時(shí)間儲(chǔ)蓄”、“志愿服務(wù)積分”等措施實(shí)現(xiàn)社區(qū)里低齡健康老年人與高齡老年人的互幫互助，讓更多在社區(qū)中居家養(yǎng)老的老年人實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”“老有所為”“老有所樂(lè)”。

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*基金項(xiàng)目：湖南省2016年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金課題“湖南省推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)養(yǎng)老模式的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇”（項(xiàng)目編號(hào)16YBA349）；2017年湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題成果（項(xiàng)目編號(hào)：XSP17YBZC198）。

（作者單位：中共長(zhǎng)沙市委黨校政治與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部）endprint