環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化視閾下環(huán)境法庭之檢視與完善

摘要隨著環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，我國(guó)積極推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化進(jìn)程，從最高人民法院到基層人民法院初步形成了具有中國(guó)特色的環(huán)境法庭體系。這一體系由環(huán)境保護(hù)審判庭、環(huán)境保護(hù)合議庭、環(huán)境保護(hù)巡回法庭以及為數(shù)不多的基層環(huán)境保護(hù)派出法庭構(gòu)成。目前的環(huán)境法庭主要采用“三加一”模式、“三合一”模式、“二合一”模式以及單一模式等四種審理方式，在緩解環(huán)境案件審判壓力、公正審理環(huán)境案件、推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、提高環(huán)境司法水平等方面發(fā)揮了一定的作用。但同時(shí)亦應(yīng)注意到，現(xiàn)有的環(huán)境法庭存在諸多問(wèn)題：基層人民法院缺少法定權(quán)限，中級(jí)以上人民法院缺少設(shè)立環(huán)境法庭的程序性依據(jù)，致使法律依據(jù)不足；缺乏合理的機(jī)構(gòu)建制，級(jí)別管轄和地域管轄制度不甚科學(xué)；受案范圍有限和受害者起訴意愿不足，致使案源不足；特別程序缺失，監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏中立性，審判人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，致使支持保障機(jī)制不健全。為此，應(yīng)從如下幾個(gè)方面完善我國(guó)的環(huán)境法庭：首先，為環(huán)境法庭建設(shè)提供明確的法律依據(jù)，規(guī)范環(huán)境法庭的設(shè)立、職責(zé)定位及基本權(quán)限等事項(xiàng)，將環(huán)境法庭建設(shè)全面納入法制軌道；其次，健全環(huán)境法庭體系，著重健全環(huán)境法庭審級(jí)設(shè)置，同時(shí)完善地域管轄；再次，改進(jìn)審判模式，健全“多審合一”程序；再次，拓寬案件來(lái)源，合理確定環(huán)境公益訴訟的起訴主體，擴(kuò)大受案范圍，完善鼓勵(lì)起訴機(jī)制；最后，完善支持保障機(jī)制，針對(duì)一審程序設(shè)立專(zhuān)業(yè)陪審員，針對(duì)二審程序設(shè)立專(zhuān)家委員會(huì)。

關(guān)鍵詞環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化；環(huán)境法庭；環(huán)境訴訟

中圖分類(lèi)號(hào)D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2017）08-0062-07DOI：10.12062/cpre.20170430

近些年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題日益突出。我國(guó)高度重視環(huán)境保護(hù)，并為解決環(huán)境問(wèn)題做出了多方面努力，其中一個(gè)重要方面就是推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化，探索建立環(huán)境法庭。環(huán)境法庭亦稱(chēng)“環(huán)保法庭”，是由人民法院依法設(shè)立的專(zhuān)門(mén)審理環(huán)境法律糾紛的審判機(jī)構(gòu)。目前的環(huán)境法庭在解決環(huán)境糾紛和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用，但也存在法律依據(jù)不充分、機(jī)構(gòu)建制和管轄范圍不科學(xué)、案件來(lái)源不足、支持保障機(jī)制不健全等亟待解決的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，對(duì)于完善我國(guó)環(huán)境法庭和推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化具有十分重要的意義。

1環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化與環(huán)境法庭

環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化，是指由環(huán)境法庭依專(zhuān)門(mén)的環(huán)境司法程序?qū)Νh(huán)境案件進(jìn)行審理的制度和過(guò)程。環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的核心內(nèi)容是環(huán)境司法主體的專(zhuān)門(mén)化、司法程序的專(zhuān)門(mén)化以及司法對(duì)象的專(zhuān)門(mén)化[1]。在這其中，環(huán)境法庭建設(shè)是環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化最重要的一個(gè)方面。環(huán)境法庭建設(shè)不僅包括專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的建設(shè)，而且包括適應(yīng)環(huán)境司法需要的法律程序的健全，也包括支持保障機(jī)制的完善。這些方面均內(nèi)在地涵蓋于環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的范疇之中。

我國(guó)環(huán)境法庭實(shí)踐已有近30年歷史。1989年，湖北省武漢市硚口區(qū)人民法院設(shè)立我國(guó)首家環(huán)境保護(hù)合議庭。其后20年間，環(huán)境法庭數(shù)量并無(wú)顯著增長(zhǎng)。至2008年10月，全國(guó)僅有4家環(huán)境法庭。此后，各地陸續(xù)開(kāi)始大規(guī)模設(shè)立環(huán)境法庭。2014年6月，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭。至2016年6月，我國(guó)共有27個(gè)省、市、自治區(qū)的人民法院設(shè)立了環(huán)境法庭558個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭191個(gè)、專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判合議庭359個(gè)，以及環(huán)境資源審判巡回法庭9個(gè)[2-3]。

我國(guó)環(huán)境法庭主要包括四種形式①。第一種是環(huán)境保護(hù)審判庭，即各級(jí)人民法院內(nèi)部設(shè)置的專(zhuān)門(mén)審理環(huán)境案件的審判機(jī)構(gòu)，其人員可由法官和具有環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員組成[4]。環(huán)境保護(hù)審判庭一般設(shè)于環(huán)境問(wèn)題較為嚴(yán)重的地區(qū)，或者對(duì)環(huán)境保護(hù)較為重視的地區(qū)。較之于普通審判庭，環(huán)境保護(hù)審判庭的受案范圍更廣，有時(shí)還擁有跨管轄范圍的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)[5]。第二種是環(huán)境保護(hù)合議庭。該合議庭通常是為了審理環(huán)境案件而臨時(shí)組建，由三名以上專(zhuān)門(mén)的法官和陪審員組成。第三種是環(huán)境保護(hù)巡回法庭。該審判組織是由人民法院選派相關(guān)人員，定點(diǎn)到轄區(qū)各地巡回處理環(huán)境案件。環(huán)境保護(hù)巡回法庭的審判人員一般不固定，且不常駐法庭。第四種是基層環(huán)境保護(hù)派出法庭。此類(lèi)審判機(jī)構(gòu)屬基層人民法院的組成部分，負(fù)責(zé)專(zhuān)門(mén)審理環(huán)境相關(guān)案件，多設(shè)立于環(huán)境污染事故發(fā)生率較高、污染行為較為嚴(yán)重的地區(qū)?；鶎迎h(huán)境保護(hù)派出法庭的人員組成規(guī)模小，主要審理一些簡(jiǎn)單的環(huán)境案件。環(huán)境保護(hù)派出法庭這一形式目前已不多見(jiàn)。

上述環(huán)境法庭主要采用四類(lèi)案件審理模式。第一類(lèi)是“三加一”模式，即由專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法庭統(tǒng)一審理與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的民事、刑事、行政以及執(zhí)行案件。貴州清鎮(zhèn)、重慶萬(wàn)州、山東蘭陵采用此種模式。第二類(lèi)是“三合一”模式，即對(duì)民事、行政和刑事三類(lèi)環(huán)境保護(hù)案實(shí)行集中管轄，由環(huán)境法庭統(tǒng)一審理。福建、江蘇、河南、重慶等地在三級(jí)法院實(shí)行此種模式。第三類(lèi)是“二合一”模式，即將民事和行政類(lèi)環(huán)境保護(hù)案件合二為一進(jìn)行審判。最高人民法院環(huán)境資源審判庭即屬于此類(lèi)情形。第四類(lèi)是單一模式，即在人民法院原有的民事、刑事以及行政審判庭內(nèi)部分別設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判組織，分別受理各自審判類(lèi)別的環(huán)境保護(hù)案件。例如陜西西安市碑林區(qū)法庭環(huán)境保護(hù)合議庭由行政庭法官組成，主要受理環(huán)境行政案件；云南省文山州富寧縣法院環(huán)保合議庭也是主要審理行政案件；最高人民法院環(huán)境資源審判庭亦以審理環(huán)境民事案件為主[6] 。

2環(huán)境法庭面臨的挑戰(zhàn)

目前的環(huán)境法庭在緩解日益增大的環(huán)境案件審判壓力、公正審理專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的環(huán)境案件、推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、提高環(huán)境司法水平等方面發(fā)揮了一定的作用，但同時(shí)也存在法律依據(jù)不足、機(jī)構(gòu)建制和管轄范圍不科學(xué)、案件來(lái)源不足、支持保障機(jī)制不健全等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，使得現(xiàn)階段環(huán)境事故頻發(fā)引致環(huán)境糾紛不斷增加的情況下，或者出現(xiàn)環(huán)境法庭案源不足、“無(wú)米下炊”的狀況，或者因?qū)徟心芰Σ蛔愣y以及時(shí)高效地審理環(huán)境資源案件，甚至使有些判決生效后無(wú)法執(zhí)行。在深入分析這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上，方可尋得適當(dāng)?shù)穆窂酵晟骗h(huán)境法庭，進(jìn)而推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化。

2.1法律依據(jù)不充分

盡管近些年來(lái)最高人民法院和最高人民檢察院就環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化及相關(guān)問(wèn)題先后發(fā)布了幾個(gè)司法解釋?zhuān)珖?yán)格上說(shuō)，設(shè)立環(huán)境法庭的法律依據(jù)是不充分的。這既體現(xiàn)在基層人民法院缺少法定權(quán)限，又體現(xiàn)在中級(jí)以上人民法院缺少設(shè)立環(huán)境法庭的程序性法律依據(jù)。實(shí)踐與政策超前而法律滯后的問(wèn)題，較大地影響著環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化有序推進(jìn)的進(jìn)程。

一方面，基層人民法院設(shè)立環(huán)境法庭缺少法定權(quán)限。《人民法院組織法》規(guī)定基層人民法院可設(shè)刑事、民事和經(jīng)濟(jì)審判庭[6]。這一規(guī)定表明，除此三類(lèi)審判庭之外，基層人民法院無(wú)權(quán)設(shè)立其它的審判機(jī)構(gòu)，由此排除了設(shè)立環(huán)境法庭的法律授權(quán)。因此，在基層人民法院設(shè)立環(huán)境法庭，嚴(yán)格上說(shuō)不符合法律規(guī)定。

另一方面，根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，中級(jí)、高級(jí)以及最高人民法院可以根據(jù)需要設(shè)立包括環(huán)境審判庭在內(nèi)的其他審判庭[7]。但是，對(duì)于設(shè)立其他審判庭的形式、由誰(shuí)決定以及決定的審批程序等事宜，卻未作具體規(guī)定。審判權(quán)是國(guó)家賦予人民法院的公權(quán)力，其行使要以法律的明確規(guī)定或授權(quán)為依據(jù)。在中級(jí)以上人民法院能否自行決定設(shè)立環(huán)境法庭、設(shè)立環(huán)境法庭的決定是否需經(jīng)上級(jí)人民法院批準(zhǔn)、是否需要同級(jí)人大常委會(huì)等事項(xiàng)尚不明晰時(shí)，在中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院內(nèi)部設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭的地方實(shí)踐亦缺乏充分的法律依據(jù)[8]。

2.2機(jī)構(gòu)建制和管轄范圍不科學(xué)

現(xiàn)有的環(huán)境法庭體系缺乏合理的機(jī)構(gòu)建制，級(jí)別管轄和地域管轄制度相對(duì)于環(huán)境司法的實(shí)際需求而言不甚科學(xué)，難以適應(yīng)處理環(huán)境案件的特殊要求。

在機(jī)構(gòu)建制方面。目前一些環(huán)境法庭的運(yùn)行效果并不令人滿(mǎn)意，甚至有些地方雖然很早就設(shè)立了環(huán)境法庭，但從未審理過(guò)環(huán)境案件，其后又被撤銷(xiāo)[9]，其主要原因有三：一是缺乏獨(dú)立性?，F(xiàn)有環(huán)境法庭人員編制、財(cái)政來(lái)源依賴(lài)于所屬的法院或地方人民政府，審判工作多在原有法院工作體制內(nèi)進(jìn)行，在一定程度上影響了環(huán)境法庭的獨(dú)立性。二是缺少完整的審判體系。即使在最高人民法院設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭的情況下，地方上多數(shù)環(huán)境法庭仍缺少相對(duì)系統(tǒng)且完整的審判體系，與此同時(shí)也呈現(xiàn)出了較為明顯的試點(diǎn)性和分散性等特征。三是職責(zé)定位不清晰。一些環(huán)境法庭沒(méi)有明確確定自身的審判與相關(guān)職責(zé)，與其他審判機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)之間的分工協(xié)調(diào)關(guān)系也未確定。

在級(jí)別管轄方面。若當(dāng)事人不服中級(jí)人民法院的判決、提起上訴，而相應(yīng)的高級(jí)人民法院又未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法庭，此時(shí)就只能由一般審判機(jī)構(gòu)對(duì)該案進(jìn)行審理。但是，如果在中級(jí)人民法院和高級(jí)人民設(shè)立兩級(jí)環(huán)境法庭，又會(huì)與現(xiàn)行法律關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定相沖突。在我國(guó)，原則上由基層人民法院管轄第一審案件，中級(jí)和高級(jí)人民法院管轄的第一審案件主要是特定類(lèi)型的重大案件[10]。但在實(shí)踐中，并非所有的環(huán)境案件均符合現(xiàn)行法律規(guī)定的“重大”標(biāo)準(zhǔn)。從這一角度講，承擔(dān)一審任務(wù)的環(huán)境法庭原則上應(yīng)設(shè)置于基層人民法院，但這又缺乏法律依據(jù)。

在地域管轄方面。環(huán)境糾紛具有跨行政區(qū)域性特征，這就對(duì)依行政區(qū)域處理環(huán)境案件的實(shí)踐面臨挑戰(zhàn)，特別是地域管轄往往受制于地方保護(hù)主義的影響。盡管指定管轄制度為環(huán)境法庭審理跨地域環(huán)境案件提供了法律依據(jù)[10]，但指定管轄無(wú)疑不能成為跨區(qū)域環(huán)境案件審理的常態(tài)[11]。

2.3案件來(lái)源不足

案源不足是困擾我國(guó)環(huán)境法庭發(fā)展的一個(gè)主要問(wèn)題，其原因體現(xiàn)為受案范圍有限和受害者起訴意愿不足兩方面。

一方面，受案范圍有限?，F(xiàn)有環(huán)境法庭的受案范圍各有不同，側(cè)重點(diǎn)亦各有區(qū)別。一些環(huán)境法庭的受案范圍不包括生態(tài)環(huán)境破壞的民事訴訟，但實(shí)踐中此類(lèi)案件大量發(fā)生。公眾就不能就此向環(huán)境法庭提起訴訟，案件來(lái)源自然大為減少。另外據(jù)《行政訴訟法》，環(huán)境行政訴訟的范圍限于具體行政行為，使受到抽象環(huán)境行政行為（如環(huán)境資源規(guī)劃行為）影響的受害人無(wú)法起訴，而必須有特定的受害人之后，才能維護(hù)自己的合法權(quán)益[12]。

另一方面，受害者起訴意愿不足。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，污染受害者主動(dòng)提起環(huán)境訴訟的案件并不多，原因較為復(fù)雜。一是訴訟成本高。環(huán)境污染不僅對(duì)污染受害者造成直接損失，也往往對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境造成潛在的、長(zhǎng)期性的不良影響。作為污染受害者的原告即使在訴訟中獲勝并得到賠償，其額度也往往僅能彌補(bǔ)其因環(huán)境污染所受到的直接損失，而其他間接損失、律師聘請(qǐng)費(fèi)以及訴訟過(guò)程中所產(chǎn)生的鑒定等費(fèi)用有時(shí)難以得到法院支持，而且環(huán)境案件的舉證、因果關(guān)系證明等往往還需要當(dāng)事人付出大量的時(shí)間和精力。一旦敗訴，原告不僅無(wú)法獲得賠償或補(bǔ)償，還需承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用，如訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等。二是訴訟程序程復(fù)雜。環(huán)境案件專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，審判過(guò)程中通常需要審判人員對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)進(jìn)行深入分析，由環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具證明來(lái)判斷環(huán)境污染或破壞是否存在，且由專(zhuān)業(yè)的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)因果關(guān)系等進(jìn)行鑒定。特別是在環(huán)境公益訴訟中，由于環(huán)境污染案件的因果關(guān)系鏈條較為復(fù)雜，如果缺乏足夠有力的證據(jù)證明環(huán)境侵權(quán)行為與環(huán)境損害后果之間存在因果關(guān)系，那么對(duì)于作為污染受害者的原告則更為不利。此外，如果原告作為非直接利害關(guān)系人，還需要投入大量的時(shí)間和精力收集證據(jù)。不難理解，復(fù)雜的訴訟程序降低了原告的起訴意愿。三是當(dāng)事人在訴訟中的實(shí)際地位不對(duì)等。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人有著平等的訴訟權(quán)利，人民法院在審理民事案件時(shí)應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)當(dāng)事人適用法律[10]。但在環(huán)境案件中，雙方當(dāng)事人，即受害者與加害者在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、訴訟能力以及所掌握的知識(shí)、技術(shù)等方面往往存在巨大差異，從而使受害者在事實(shí)上處于弱勢(shì)地位，尋求對(duì)其有利的公正訴訟結(jié)果的機(jī)會(huì)相對(duì)較小，致使其怠于行使訴權(quán)。

2.4支持保障機(jī)制不健全

有關(guān)環(huán)境法庭的支持保障機(jī)制存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在特別程序缺失，監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏中立性，以及審判人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。

首先，特別程序缺失。我國(guó)《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》確立了民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟這三大訴訟程序，據(jù)此，我國(guó)各級(jí)人民法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置中均設(shè)立了三大類(lèi)型的業(yè)務(wù)庭[13]。在環(huán)境案件中，民事、刑事、行政三大法律關(guān)系往往相互交織，綜合性和復(fù)雜性特征顯著。目前環(huán)境法庭采用的“三合一”和“四合一”模式中，由于缺少專(zhuān)門(mén)適用于環(huán)境審判的特別程序立法，實(shí)際上還是適用傳統(tǒng)訴訟機(jī)制，無(wú)法回應(yīng)環(huán)境訴訟綜合性在和復(fù)雜性特征。

其次，監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏中立性。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、鑒定結(jié)論是環(huán)境法庭審理案件的重要證據(jù)。在審理環(huán)境案件的過(guò)程中，環(huán)境法庭往往需要委托環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境狀況、污染物的排放等進(jìn)行監(jiān)測(cè)，需要專(zhuān)業(yè)的環(huán)境鑒定和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)損害發(fā)生的原因、程度及范圍進(jìn)行鑒定和評(píng)估。然而，目前不少環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)仍隸屬于環(huán)境行政部門(mén)，中立性和獨(dú)立性難以保障，易對(duì)審判過(guò)程造成不良影響。為此環(huán)境保護(hù)部于2015年2月發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)供給模式，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)積極培育環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)，有序放開(kāi)公益性、監(jiān)督性檢測(cè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變管理方式，扶持行業(yè)發(fā)展。另一方面，由于缺乏完善的鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定程序、資格認(rèn)證、法律責(zé)任等法律機(jī)制，現(xiàn)有的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)不一，出具的鑒定評(píng)估意見(jiàn)也往往偏向委托當(dāng)事人或行政機(jī)關(guān)，不僅影響審判效率，而且可能導(dǎo)致審判結(jié)果不公正。

再次，審判人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。審判人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)直接影響環(huán)境法庭作用的發(fā)揮。目前的環(huán)境法庭審判人員大多由人民法院內(nèi)部從事民事、刑事或者行政審判工作的法官兼任，缺少關(guān)于環(huán)境法律、環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及環(huán)保審判和環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，人員編制不一，有的環(huán)境法庭只有3人，有的卻高達(dá)12人；環(huán)境法庭組成人員的職務(wù)職級(jí)大多無(wú)明確規(guī)定[14]。審判資源的匱乏以及司法人員專(zhuān)業(yè)能力的不足，很大程度地影響了環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的進(jìn)程。

3環(huán)境法庭的完善策略

解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵措施是明確建立和運(yùn)行環(huán)境法庭的法律依據(jù)，健全環(huán)境法庭體系，完善適應(yīng)環(huán)境司法需求的審判程序，拓寬案件來(lái)源，同時(shí)完善支持保障機(jī)制。

3.1健全法律依據(jù)

環(huán)境法庭的建立和順暢運(yùn)行，應(yīng)以充分的法律依據(jù)為基礎(chǔ)。建議規(guī)范環(huán)境法庭的設(shè)立、職責(zé)定位及基本權(quán)限等事項(xiàng)，將環(huán)境法庭建設(shè)全面納入法制軌道。由于很多環(huán)境案件無(wú)法達(dá)到“在轄區(qū)內(nèi)有重大影響”的要求，從而無(wú)法將中級(jí)人民法院作為一審法院，所以在基層人民法院設(shè)置環(huán)境法庭十分必要。對(duì)此有兩種解決方案可供選擇。可以規(guī)定基層人民法院可根據(jù)需要設(shè)立現(xiàn)行的刑事、民事和經(jīng)濟(jì)以外的其他專(zhuān)門(mén)審判庭。也可以針對(duì)《人民法院組織法》第19條制定司法解釋?zhuān)员銥榛鶎尤嗣穹ㄔ涸O(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法庭提供法律依據(jù)，將“環(huán)境法庭”解釋為人民法庭的一種特殊形式，這樣既不違背法律對(duì)人民法院的組織要求，也符合我國(guó)現(xiàn)行審判制度中關(guān)于案件兩審終審制的規(guī)定。對(duì)于中級(jí)以上人民法院設(shè)立環(huán)境法庭的法律依據(jù)，可以借鑒印度的《國(guó)家綠色法庭法》的相關(guān)規(guī)定[15]，在進(jìn)一步立法中明確規(guī)定審批主體、審批程序、設(shè)立程序等事項(xiàng)。與此同時(shí)，可以在民法典制定過(guò)程中，明確環(huán)境權(quán)益，進(jìn)而從民事基本法的角度為環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化提供依據(jù)。

3.2完善環(huán)境法庭體系

健全環(huán)境法庭體系，應(yīng)著重健全環(huán)境法庭審級(jí)設(shè)置，同時(shí)完善地域管轄。理想狀態(tài)下，層級(jí)完備的環(huán)境審判機(jī)制需要在各級(jí)人民法院均設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境法庭。在現(xiàn)階段，我國(guó)司法資源有限，且各地區(qū)司法資源的配置不盡合理、司法實(shí)踐差異較大，在現(xiàn)階段形成全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實(shí)、亦無(wú)必要。在此情況下，可以在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源開(kāi)采力度較大、環(huán)境糾紛發(fā)生率較高的地區(qū)按照行政區(qū)劃來(lái)逐級(jí)設(shè)立環(huán)境法庭；同時(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、特別是生態(tài)較為脆弱的地區(qū)，可在人口相對(duì)集中、環(huán)境糾紛發(fā)生可能性較高的區(qū)域有針對(duì)性地設(shè)立環(huán)境法庭。2014年最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，對(duì)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的積極作用已經(jīng)始顯現(xiàn)。

在地域管轄方面，環(huán)境法庭的設(shè)立不一定嚴(yán)格按照行政區(qū)劃進(jìn)行。一些國(guó)家實(shí)行基于自然區(qū)域的集中管轄權(quán)[16-17]，這一經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。為了避免地方保護(hù)傾向干擾司法，同時(shí)考慮到環(huán)境案件的跨區(qū)域特點(diǎn)，建議實(shí)行以環(huán)境要素和污染程度為基礎(chǔ)的管轄機(jī)制[11]。最高人民法院亦要求探索基于生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，目前一些地方也有實(shí)踐[18]。

3.3改進(jìn)審判程序

健全“多審合一”程序，對(duì)于完善環(huán)境法庭審判程序至關(guān)重要。在“多審合一”模式下，可對(duì)性質(zhì)復(fù)雜、涉及案件類(lèi)型有交叉（如民事與刑事交叉案件等）的環(huán)境案件進(jìn)行統(tǒng)一審理。在審理過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)案件所涉法律關(guān)系的情況，選擇適用相應(yīng)的裁判程序。另外，在案件審理中，應(yīng)深入分析案件的因果關(guān)系鏈條，找出涉及案件的根本爭(zhēng)議和誘發(fā)爭(zhēng)議。如在民事與行政交叉案件中，要區(qū)分民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議何為原因性的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、何為由原因性爭(zhēng)議引起的爭(zhēng)議，對(duì)于原因性爭(zhēng)議，應(yīng)優(yōu)先解決。如果二者之間不存在因果關(guān)系，則應(yīng)根據(jù)案件的具體情況，確定是并行解決還是優(yōu)先解決其中的一項(xiàng)爭(zhēng)議[19]。

3.4拓寬案件來(lái)源

拓寬環(huán)境法庭案件來(lái)源的主要途徑是合理確定環(huán)境公益訴訟的起訴主體，擴(kuò)大受案范圍，完善鼓勵(lì)起訴機(jī)制。

環(huán)境公益訴訟的起訴主體至少應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及符合條件的環(huán)保組織。一是檢察機(jī)關(guān)。一方面，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)之一就是監(jiān)督法律實(shí)施，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為是違法行為甚至可能構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)積極作為，履行法定職權(quán)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)較之于其他政府機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的中立性和獨(dú)立性，擁有更多的人力、物力、財(cái)力優(yōu)勢(shì)，在訴訟中有較強(qiáng)的對(duì)抗力，有助于更有效地解決地方保護(hù)傾向等問(wèn)題[20]。目前云南、江蘇、貴州等省份的環(huán)境法庭對(duì)檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟起訴資格均予認(rèn)可。二是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)負(fù)有依法管理社會(huì)公共事務(wù)、維護(hù)公眾利益的職責(zé)。在不特定人的環(huán)境權(quán)益遭受侵害時(shí)，賦予其公益訴訟原告資格非常必要。特別是，環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、土地和水利等行政機(jī)關(guān)擁有專(zhuān)業(yè)的人員和設(shè)施，在環(huán)境監(jiān)測(cè)、證據(jù)收集等方面擁有較強(qiáng)的技術(shù)和資金實(shí)力，可為提起環(huán)境公益訴訟提供更大的便利。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟制度。三是環(huán)保組織。環(huán)保組織在環(huán)境法庭的司法實(shí)踐中發(fā)揮了非常重要作用。一些組織具有強(qiáng)烈的公益性和中立性，可提供專(zhuān)業(yè)的人力和技術(shù)資源，這些特點(diǎn)為其參與環(huán)境公益訴訟奠定了必要的基礎(chǔ)。2014年《環(huán)境保護(hù)法》和其后發(fā)布的有關(guān)司法解釋在此方面做出了有益的嘗試2014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；二是專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄?！?。

在環(huán)境法庭的受案范圍方面，應(yīng)逐步擴(kuò)展至污染防治領(lǐng)域之外，逐步將自然資源、生態(tài)保護(hù)、氣候變化等案件納入其中[21]。這不僅有助于解決案件數(shù)量較少的問(wèn)題，而且符合發(fā)揮審判職能作用、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，有助于依托于現(xiàn)有的環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化機(jī)制，更加高效地審理涉環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)案件、自然資源開(kāi)發(fā)利用案件，同時(shí)在氣候變化司法領(lǐng)域探索創(chuàng)新[22]。

鼓勵(lì)起訴的可行措施之一，是改進(jìn)訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境訴訟的訴訟費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟可以實(shí)行緩繳訴訟費(fèi)制度，必要時(shí)也可向原告適當(dāng)收取訴訟費(fèi)，以防濫用訴權(quán)[23]。另外一項(xiàng)必要的措施，是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)2015年1月起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位可以通過(guò)提供法律咨詢(xún)、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。2015年7月，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》授權(quán)北京等13個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)工作。2016年1月，最高人民檢察院制定《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線(xiàn)索來(lái)源、線(xiàn)索移送、立案程序、調(diào)查核實(shí)、舉證責(zé)任等方面作出了較為具體的規(guī)定。這些規(guī)定為司法實(shí)踐提供了重要的法律基礎(chǔ)。

3.5完善支持保障機(jī)制

完善環(huán)境法庭的支持保障機(jī)制，可針對(duì)一審程序設(shè)立專(zhuān)業(yè)陪審員，針對(duì)二審程序設(shè)立專(zhuān)家委員會(huì)。

一審環(huán)境案件的合議庭成員可由審判人員和具有環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的陪審員組成，以彌補(bǔ)審判人員在專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面的不足。如福建省三明市泰寧縣人民法院旅游生態(tài)資源保護(hù)合議庭依托原有的林業(yè)審判庭，由3名法官、5名林業(yè)領(lǐng)域的高級(jí)工程師和生態(tài)資源保護(hù)專(zhuān)業(yè)的人員作為人民陪審員和人民調(diào)解員[24]。這樣的合議庭人員組成，既充分發(fā)揮了環(huán)境法庭的審判職能，也為案件的審理提供了重要的專(zhuān)業(yè)支持。

在我國(guó)，二審環(huán)境案件只能由審判員組成合議庭進(jìn)行審理。建議建立環(huán)境保護(hù)審判專(zhuān)家委員會(huì)，其中包括在城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、環(huán)境評(píng)估等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人員[25]。貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院成立了環(huán)境保護(hù)審判專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，委員會(huì)的13個(gè)成員分別來(lái)自貴州省和貴陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)、生態(tài)資源的相關(guān)職能部門(mén)，其職責(zé)是為審判工作提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)[26]。2015年5月，最高人民法院組建了環(huán)境資源司法研究中心，并聘任9名學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、25名研究員以及40名環(huán)境資源審判咨詢(xún)專(zhuān)家[27]。同年6月，最高人民法院又規(guī)定，經(jīng)質(zhì)證的專(zhuān)家意見(jiàn)，可以作為證據(jù)使用[28]。建議建立專(zhuān)家數(shù)據(jù)庫(kù)，使專(zhuān)家遴選機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)正規(guī)化和常態(tài)化，以解決因果關(guān)系判斷、損害后果評(píng)估等方面的技術(shù)難題[29]。

4結(jié)論

徒法不足以自行。我國(guó)環(huán)境法庭建設(shè)是在環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的大背景下展開(kāi)的，亦適用此律。由上可知，無(wú)論環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化還是環(huán)境法庭建設(shè)，都在某種程度上突破了實(shí)在法的界限（盡管存在政策依據(jù)）。然而，此種突破法的實(shí)踐并非旨在標(biāo)新立異，而是環(huán)境司法迫切需求的結(jié)果。正因如此，就作為環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化重要組成部分的環(huán)境法庭建設(shè)所面臨的諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)提供更加有利的制度資源，健全環(huán)境法庭體系，拓寬案件來(lái)源，完善審判程序和支持保障機(jī)制。

不可否認(rèn)，任何試驗(yàn)性的創(chuàng)新都會(huì)面臨被其后實(shí)踐證明不合時(shí)宜之風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境法庭甚至環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化本身及相關(guān)制度設(shè)計(jì)，目前也在理論界和實(shí)務(wù)界面臨諸多爭(zhēng)議。然而，環(huán)境法的高度的問(wèn)題導(dǎo)向性特征，使得這種針對(duì)環(huán)境司法實(shí)踐困境的嘗試性實(shí)踐本身即具有毋庸置疑的價(jià)值，并將在不斷自省和糾錯(cuò)中甄于完善。

（編輯：于杰）

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Challenges and solutions for Chinas environmental court in context of environmental

judicial specialization

YU Wenxuan

（Institute of Environmental Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

AbstractThe environmental court system has stepped into its embryo with Chinese characteristics attributed to the hard push from all walks of the society， especially the progress of environmental judicial specialization， to cope with increasingly prominent problems in pollution and natural resources degradation. This court system is comprised of environmental tribunals， collegiate benches， circuit courts as well as detached tribunals at county level. The trial modes include ‘Three and One， ‘Three in One， ‘Two in One and singleton pattern， all of which as a whole， to some extent， contributed to the progress of environmental judicial specialization that China has made in the last few years. However， the problems and obstacles rooted in the Chinas environmental court system are worth paying more attention to. For instance， county level courts are lack of the authority to make relevant decisions while the intermediate and above courts have no procedural rules to cite for setting up environmental tribunals， both of which ask for legislative improvement； territoryand hierarchybased jurisdiction are not clearcut.Limited actionable scope and the unwillingness of pollution victims to file lawsuits result in case shortage for existing environment courts； and supporting systems fail to play their roles； for example， the special procedure is absent， monitoring evaluation organizations are not fully independent， and judges need more professional training. Facing these challenges， the potential solutions include five aspects. First， the environmental court system should operate in a lawbased way through making further laws or regulations to provide legal basis for establishing environmental courts and defining the authority and responsibility of each court. Second， the hierarchy and regional distribution of environmental courts should be the key issue to discuss with in the next stage of environmental court system construction. Third， the trial model should be upgraded to ‘All in One. Forth， standing and litigable scope should be reasonably improved， and pollution victims willingness to be a plaintiff should be encouraged. Fifth， the supporting mechanisms， inter alia， professional juries in the first trial procedure and committees of experts in the appellate procedure are essential in the further progress of specializing environmental judiciary.

Key wordsenvironmental judiciary specialization； environmental court； environmental litigation