特朗普“去氣候化”政策對全球氣候治理的影響

柴麒敏 傅莎 祁悅 樊星 徐華清

摘要美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》是當(dāng)前全球氣候治理中最受輿論關(guān)注的問題，對事態(tài)發(fā)展趨勢的判斷和事件影響的評估是最為亟需的。本文系統(tǒng)分析了特朗普政府上任后推行的一系列“去氣候化”政策，以及其退出《巴黎協(xié)定》的主要?jiǎng)右蚝涂赡苄问?，同時(shí)量化評估了這些內(nèi)政外交的“倒退”對美國實(shí)施國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)以及全球氣候治理格局的實(shí)質(zhì)影響，并據(jù)此提出了中國應(yīng)對全球氣候治理新形勢變化的對策和建議。研究表明，特朗普政府“美國優(yōu)先”的能源政策根植于復(fù)興制造業(yè)和加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)，隨著特朗普“去氣候化”進(jìn)程持續(xù)發(fā)酵，諸多氣候政策面臨存續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，美國實(shí)施國家自主貢獻(xiàn)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“倒行政策”將有可能使美國溫室氣體排放出現(xiàn)反彈。如果不考慮中、高危氣候政策，美國2025年溫室氣體排放也僅能相對2005年下降11.0%—14.9%，距離下降26%—28%的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，特朗普政府拒絕繼續(xù)履行向發(fā)展中國家提供氣候資金支持的義務(wù)，將有可能導(dǎo)致綠色氣候基金拖欠資金總額上升117%，并進(jìn)一步挫傷全球低碳投資的信心。沒有美國的全球氣候治理3.0時(shí)代將呈現(xiàn)出新的復(fù)雜特征，并不可避免地造成減排、資金和領(lǐng)導(dǎo)力缺口的持續(xù)擴(kuò)大，也不排除后續(xù)會(huì)出現(xiàn)消極的跟隨者，整體進(jìn)程將可能進(jìn)入一個(gè)低潮周期。雖然國際社會(huì)對中國引領(lǐng)全球氣候治理充滿期待，但中國仍應(yīng)審慎對待，長遠(yuǎn)謀劃應(yīng)對氣候變化的內(nèi)政外交戰(zhàn)略，而不應(yīng)將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略，對各種要求中國發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)作用”的說法保持清醒頭腦。在今后氣候談判中，美國仍有較大可能會(huì)二次“要價(jià)”，中國作為排放大國的壓力依然不容小覷，中美氣候關(guān)系需要再定位。

關(guān)鍵詞全球氣候治理；特朗普政府；巴黎協(xié)定；國家自主貢獻(xiàn)

中圖分類號P467； X24； D815.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號1002-2104（2017）08-0001-08DOI：10.12062/cpre.20170607

華盛頓時(shí)間2017年6月1日下午，美國總統(tǒng)特朗普在白宮玫瑰花園正式宣布退出《巴黎協(xié)定》。國際社會(huì)反響劇烈，正在訪歐的中國總理李克強(qiáng)以及外交部發(fā)言人華春瑩也在第一時(shí)間就此事發(fā)表了看法，表示密切關(guān)注美國宣布退出《巴黎協(xié)定》問題，并重申將繼續(xù)堅(jiān)定不移維護(hù)全球氣候治理進(jìn)程，共同推動(dòng)《協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的后續(xù)談判和有效落實(shí)。美國為什么要執(zhí)意退出《巴黎協(xié)定》？美國會(huì)如何退出《巴黎協(xié)定》？特朗普推行的《美國優(yōu)先能源計(jì)劃》及一系列“去氣候化”政策會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？美國的國家自主貢獻(xiàn)還能如期實(shí)施嗎？沒有美國的“全球氣候治理3.0時(shí)代”會(huì)是怎樣？中美新型外交關(guān)系中氣候治理應(yīng)該如何定位？特朗普“新政”及后巴黎時(shí)代全球氣候治理的“新常態(tài)”更多意味著挑戰(zhàn)還是機(jī)遇？這些問題亟待回答。

多家研究機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行了研究和評論，其中氣候建議者（Climate Advisers）[1]、榮鼎集團(tuán)（Rhodium Group）[2]和氣候行動(dòng)跟蹤（CAT）[3]側(cè)重評估了特朗普“倒行政策”對美國未來溫室氣體排放趨勢的影響。世界資源研究所[4]和哈佛大學(xué)[5]等重點(diǎn)從美國退出《巴黎協(xié)定》的利弊得失出發(fā)，論述特朗普政府不應(yīng)退出《巴黎協(xié)定》。也有研究則在綜合評估美國是否退出《巴黎協(xié)定》的風(fēng)險(xiǎn)后指出，美國繼續(xù)留在《巴黎協(xié)定》可能反而帶來不好的示范效應(yīng)，進(jìn)一步暴露出《協(xié)定》本身存在的弱點(diǎn)，有礙《巴黎協(xié)定》后續(xù)規(guī)則的制定和其他一些潛在機(jī)會(huì)發(fā)揮作用，如采取氣候貿(mào)易措施、由其他國家替代美國發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用等[6]。國內(nèi)很多學(xué)者也在特朗普退出《巴黎協(xié)定》后第一時(shí)間做出了反應(yīng)，側(cè)重從退協(xié)的原因、退協(xié)對國際氣候進(jìn)程和國內(nèi)低碳發(fā)展的影響、后續(xù)應(yīng)對策略等角度進(jìn)行了評論。整體來看，現(xiàn)有研究和評估或缺少系統(tǒng)性的深入分析，或偏重于特定領(lǐng)域并未提供全面的參考意見，特別是缺乏針對下一階段全球氣候治理的走向與中國應(yīng)對的合理分析。本文試圖以上述問題為導(dǎo)向，審慎給出基于量化分析的初步判斷。

1特朗普政府能源和氣候內(nèi)政外交的可能走向

唐納德·特朗普先生毫無疑問是個(gè)氣候懷疑論者。社交媒體記錄了特朗普在宣布參選前針對氣候變化的幾番言論，包括2012年11月“氣候變化是中國人杜撰出來的概念，為的是讓美國制造業(yè)喪失競爭力，加速替代美國成為世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)袖”，2013年12月“我們應(yīng)該把注意力放在清潔空氣，而非昂貴的、讓商業(yè)倒閉的氣候變暖，那根本就是個(gè)騙局（Hoax）”。有關(guān)“中國的陰謀”、“昂貴的騙局”的說法又在此后幾年重復(fù)多次，這都說明了其作為一個(gè)傳統(tǒng)商人，對氣候變化這一科學(xué)事實(shí)本身抱有極大的偏見和懷疑。特朗普就職后提名的與能源氣候政策緊密相關(guān)的重要部門負(fù)責(zé)人，包括美國國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）、能源部長里克·佩里（Rick Perry）、環(huán)保署長斯科特·普瑞特（Scott Pruitt）、白宮首席戰(zhàn)略顧問斯蒂芬·班農(nóng)（Steve Bannon）等都是化石能源從業(yè)背景或是“著名”的氣候懷疑論者，他任用這些官員的目的也很明確，希望他們能在“去氣候化”行動(dòng)上與其保持高度一致。白宮在2017年3月對外公布了2018財(cái)政年度預(yù)算草案《美國優(yōu)先：一份讓美國偉大復(fù)興的預(yù)算藍(lán)圖》[7]，并簽署了《推動(dòng)能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長的總統(tǒng)行政命令》[8]，更說明了其個(gè)人或黨派認(rèn)識(shí)直接轉(zhuǎn)化成了聯(lián)邦政府的行動(dòng)：一方面大幅削減氣候政策、科研相關(guān)的預(yù)算（其中EPA的預(yù)算削減超過31%），甚至包括執(zhí)行多年、口碑甚好的“能源之星”計(jì)劃和先進(jìn)能源研究計(jì)劃（ARPA-E），并停止向綠色氣候資金（GCF）提供資助；另一方面要求直接撤銷之前與氣候變化相關(guān)的4項(xiàng)總統(tǒng)行政命令，立即對清潔電力計(jì)劃（CPP）相關(guān)條款進(jìn)行審查，解散由白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)與管理預(yù)算辦公室召集的溫室氣體社會(huì)成本機(jī)構(gòu)間工作組（IWG）等，在不到百日內(nèi)，當(dāng)年“奧巴馬氣候新政”就已經(jīng)被徹底從聯(lián)邦政府“刪除”。

特朗普能源新政的主要立足點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易和就業(yè)。特朗普早在2016年5月的競選演講中，就談到了在他上任首日公布的《美國優(yōu)先能源計(jì)劃》[9]，核心思想是回歸化石能源和推進(jìn)能源獨(dú)立，包括降低能源成本、盡量使用本土能源，減少對外石油依存度；取消對美國能源工業(yè)約束的不必要政策，廢除《氣候行動(dòng)計(jì)劃》等；推進(jìn)頁巖油氣革命，包括取消針對頁巖氣和清潔煤在開采、使用方面的限制等，并利用這些收入投資道路、學(xué)校、橋梁等公共和基礎(chǔ)設(shè)施的重建；重振煤炭工業(yè)，大力發(fā)展清潔煤技術(shù)；推動(dòng)與海灣國家建立新型正面的能源關(guān)系；能源政策將考慮環(huán)境效益，以保護(hù)清潔的空氣和水、保護(hù)自然棲息地和自然資源為優(yōu)先選項(xiàng)。該計(jì)劃背后的邏輯和動(dòng)機(jī)也比較清晰，即認(rèn)為美國經(jīng)濟(jì)復(fù)興的關(guān)鍵舉措應(yīng)該是制造業(yè)回歸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，而這兩項(xiàng)行動(dòng)勢必要求更低的能源成本、更寬松的環(huán)境管制作為“依托”，也勢必增加化石能源消費(fèi)和溫室氣體排放。上述的總統(tǒng)行政命令是在20名煤炭工人的見證下簽署的，足可見其釋放的“高碳信號”，而在競選期間或以往的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，與其達(dá)成利益共識(shí)的也是這些高碳行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能投資大，一般成本低、見效快，確實(shí)是短期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要手段。

美國退出《巴黎協(xié)定》在技術(shù)上可行但政治影響巨大且深遠(yuǎn)。歷史上，美國積極參與談判并推動(dòng)達(dá)成多邊協(xié)議，但最終不予批準(zhǔn)的情況也不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去200年間簽署而未批準(zhǔn)的條約多達(dá)400余項(xiàng)，仍擱置在參議院日程上的未批準(zhǔn)條約29項(xiàng)，比如《生物多樣性公約》《聯(lián)合國海洋法公約》《全面禁止核試驗(yàn)條約》等，甚至包括2001年小布什政府拒絕批準(zhǔn)的《京都議定書》，所以此次并非各締約方第一次陪美國“玩”這個(gè)游戲。此次特朗普政府雖然正式宣布退出《巴黎協(xié)定》，但并未說明具體的退出方式。從法律和技術(shù)層面看，美國退出《巴黎協(xié)定》有如下兩種途徑：一是正式退出《巴黎協(xié)定》，重新啟動(dòng)“雙軌制”或以觀察員身份參與協(xié)定的后續(xù)談判。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第二十八條[10]，這需要耗費(fèi)總共四年的時(shí)間，但產(chǎn)生的政治影響是即時(shí)的。這對聯(lián)合國這種多邊機(jī)制的傷害是顯而易見的?！栋屠鑵f(xié)定》采取自下而上的模式，鼓勵(lì)各國自主決定貢獻(xiàn)，沒有實(shí)際法律約束力的“牙齒”，當(dāng)時(shí)之所以達(dá)成此共識(shí)就是為了照顧美國的國情，是遷就美國國內(nèi)政治后妥協(xié)的產(chǎn)物[11-13]。如果退出，那就意味著美國國內(nèi)矛盾的再次外化，也將對傘形集團(tuán)國家做出不好的示范，比如之前加拿大、日本、澳大利亞也陸續(xù)跟隨美國退出《京都議定書》，同時(shí)也會(huì)對其他締約方的信心產(chǎn)生極大影響。這一途徑因?yàn)橹芷陂L，因此仍存在因后續(xù)選情而調(diào)整的變數(shù)。二是直接退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。根據(jù)公約第二十五條[14]，這僅需要一年的時(shí)間，是“去氣候化”最為便捷的方式，卻可能對聯(lián)合國主渠道下的全球氣候治理進(jìn)程造成毀滅性的打擊，讓國際社會(huì)27年的努力、“來之不易的成果”付諸東流。但這一途徑需要得到參議院超過三分之二投票支持，即便所有共和黨議員都投贊成票也仍有差距，可行性不大。

2“去氣候化”政策對美實(shí)施國家自主貢獻(xiàn)的影響

美國國內(nèi)特別是兩黨之間一直未就氣候變化問題達(dá)成一致共識(shí)，受政治體制的掣肘和影響，美國一直缺乏聯(lián)邦層面的氣候變化立法。在過去八年中，盡管奧巴馬政府多次努力向國會(huì)提交各種氣候法案，但屢屢遇阻，且民主黨在醫(yī)保法案等問題上過度消耗了政治資源，導(dǎo)致顧此失彼，不得已只能依賴?yán)@開國會(huì)的總統(tǒng)行政命令，包括《巴黎協(xié)定》的簽署和“接受（Acceptance）”，以及清潔電力計(jì)劃等國內(nèi)氣候政策均由環(huán)保署、能源部等部門牽頭實(shí)施，缺少政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，在任總統(tǒng)可以輕易簽署也可以輕易廢止。公道而論，奧巴馬政府氣候作為非常有限，其“氣候遺產(chǎn)”也并不豐厚。

盡管近年來美國溫室氣體排放已進(jìn)入下降通道，但現(xiàn)有政策尚不足以支撐實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)目標(biāo)。在考慮和不考慮土地利用、土地利用變化和森林（LULUCF）的情況下，2015年美國溫室氣體排放相對2005年已分別下降11.5%和9.0%。但僅僅依賴現(xiàn)有政策，美國仍不足以實(shí)現(xiàn)其2020年下降17%和2025年下降26%—28%的戰(zhàn)略目標(biāo)。在現(xiàn)有政策情景下，考慮高碳匯和低碳匯潛力，2020年相對2005年可分別下降13.4%和11.8%，2025年則可分別下降13.3%和9.4%，距離目標(biāo)均有一定差距。特別是對2025年自主貢獻(xiàn)目標(biāo)而言，已宣布但未實(shí)施政策（如清潔電力計(jì)劃、石油和天然氣甲烷排放的新源性能標(biāo)準(zhǔn)NSPS、《蒙特利爾議定書》修正案中規(guī)定的氫氟碳化物減排目標(biāo)等）以及其他額外政策均是必不可少的，否則排放將有可能出現(xiàn)波動(dòng)甚至反彈（見表1）[15]。

隨著特朗普“去氣候化”進(jìn)程持續(xù)發(fā)酵，諸多氣候政策面臨存續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)程度存在差異。大體上可以分為五類，其中二、三類屬于中危政策，四、五類屬于高危政策。一是已制訂且不容易使用國會(huì)審查法（CRA）進(jìn)行廢止的政策。此類政策受影響的風(fēng)險(xiǎn)較低，主要是一些經(jīng)過廣泛協(xié)商的能效政策，以及不受聯(lián)邦政策管轄的地方政策，如中央空調(diào)和熱泵能效標(biāo)準(zhǔn)、加州政府提出的2030年相對1990年排放下降40%的目標(biāo)等。二是已制訂但適用于國會(huì)審查法進(jìn)行廢止的政策。此類政策受影響的風(fēng)險(xiǎn)適中，包括大多數(shù)能效政策以及氫氟碳化物（HFC）減排政策，特別是特朗普政府可利用國會(huì)審查法拒絕批準(zhǔn)2016年6月13日后實(shí)施的聯(lián)邦政策。三是雖不廢止但可通過寬松執(zhí)法來影響實(shí)施效果的政策。此類政策受影響的風(fēng)險(xiǎn)適中，包括第二階段的中重型汽車油耗和排放標(biāo)準(zhǔn)（CAFE）等。特朗普政府雖然可能不會(huì)通過立法程序命令廢止，但可通過降低懲罰力度或者給予相關(guān)企業(yè)更長遵約時(shí)間的方式，來減少政策的實(shí)際影響。四是可通過法院判決使政策失效。此類政策受影響的風(fēng)險(xiǎn)很高，包括清潔電力計(jì)劃、石油和天然氣甲烷排放的新源性能標(biāo)準(zhǔn)等。特朗普政府已明確表示反對此類政策，擱置暫緩實(shí)施并通過環(huán)保署出臺(tái)

[16]?，F(xiàn)有政策情景中的CO2排放摘自美國能源信息署（EIA）年度能源展望報(bào)告（AEO）[17]2017中的“未考慮清潔電力計(jì)劃（CPP）情景”，該情景考慮了所有2016年6月以前執(zhí)行的政策，但未考慮尚未生效的政策如CPP。同時(shí)研究采用系數(shù)1.03（根據(jù)近5年歷史排放）將能源相關(guān)CO2排放折算成全部CO2排放。其他非CO2溫室氣體排放和碳匯數(shù)據(jù)則引自美國向《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》遞交的第二次兩年報(bào)[18]。由于第二次兩年報(bào)對2015年碳匯的估計(jì)偏高169—211 Mt，故采用此數(shù)據(jù)相應(yīng)調(diào)低了未來預(yù)估值。

修正政策也是選項(xiàng)。五是奧巴馬政府僅提出意向但尚未完成擬議的政策。此類政策受影響的風(fēng)險(xiǎn)同樣很高，隨著政府相關(guān)職能部門的更替，這些政策很可能將不了了之。

美國實(shí)施國家自主貢獻(xiàn)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，研究表明“倒行政策”將有可能使美國溫室氣體排放出現(xiàn)反彈。據(jù)測算，在剔除上述中、高危政策選項(xiàng)的情景中，如果能實(shí)現(xiàn)高碳匯潛力，那么美國至2025年僅能實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放下降14.9%，否則將只能下降11.0%（見圖1），距離下降26%—28%的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。如果不考慮LULUCF的因素，美國2025年溫室氣體排放相比2005年將有可能僅下降9.8%（見圖2）。上文提到的氣候建議者（Climate advisers）[1]、榮鼎集團(tuán)（Rhodium Group）[2]和氣候行動(dòng)跟蹤（Climate action tracker）[3]也給出了類似的分析結(jié)果。如果考慮新增制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的新排放源，以及能源結(jié)構(gòu)改善的停滯甚至惡化，那么美國的溫室氣體排放有可能重新走上反彈通道，此前的努力將付諸東流?；诂F(xiàn)有測算外推，特朗普退出《巴黎協(xié)定》將有可能導(dǎo)致美國2030年排放相對國家自主貢獻(xiàn)情景上升17.1（13.2—20.3）億t CO2e，這將進(jìn)一步加大現(xiàn)有各國國家自主貢獻(xiàn)的綜合減排效果距離實(shí)現(xiàn)2℃溫升目標(biāo)的減排缺口（現(xiàn)約為120—140億t CO2e），進(jìn)一步加大實(shí)現(xiàn)全球長期目標(biāo)的難度[19-22]。

特朗普政府拒絕繼續(xù)履行向發(fā)展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金（GCF）注資的義務(wù)，有可能極大挫傷全球低碳投資的信心。根據(jù)第二次氣候變化兩年報(bào)的統(tǒng)計(jì)，美國2010—2015年間每年由國會(huì)批準(zhǔn)向發(fā)展中國家提供的資金支持約為15億美元，如果算上發(fā)展援助和出口信貸，則總支持規(guī)模約為每年26億美元，與發(fā)達(dá)國家承諾的每年1 000億美元的長期資金支持和7 800億美元的實(shí)際需求相比非常有限。真正的影響還不在出資本身而是市場投資的信心。根據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)（BNEF）[23]的最新統(tǒng)計(jì)，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領(lǐng)域的總投資額較2015年同比下降18%，綠色投資的估值和回報(bào)都受到較大影響。此外，美國目前已向綠色氣候資金注資的10億美元占到了其現(xiàn)有資金規(guī)模（65.9億美元）的15.2%，若拒絕履行其剩余20億美元的注資承諾，則占到了各國拖欠資金總額（37.1億美元）的53.9%。

然而，特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》也并不意味著美國全面停止應(yīng)對氣候變化行動(dòng)。特朗普否定氣候政策的主要出發(fā)點(diǎn)在于保護(hù)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易競爭力、提振經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，堅(jiān)持實(shí)施《巴黎協(xié)定》的主要?jiǎng)恿σ部赡軄碜杂诋a(chǎn)業(yè)界。目前從經(jīng)濟(jì)性來看，美國的可再生能源、天然氣發(fā)電的價(jià)格已經(jīng)逼近甚至低于煤電，重新振興煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)已沒有那么顯著。而且從就業(yè)來看，根據(jù)最新的《美國能源就業(yè)報(bào)告》[24]，2016年美國太陽能發(fā)電行業(yè)雇傭了37.78萬名從業(yè)者，而同期美國化石能源發(fā)電業(yè)雇傭的從業(yè)者僅為18.71萬人，發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)能帶動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)并不比化石能源遜色。當(dāng)前，美國能源轉(zhuǎn)型的市場趨勢已基本形成，且與可再生能源發(fā)展至關(guān)重要的聯(lián)邦稅收減免政策——可再生能源發(fā)電稅收抵免（PTC）和聯(lián)邦商業(yè)能源投資稅收抵免（ITC），已在去年獲得國會(huì)批準(zhǔn)延期，有效期將持續(xù)到特朗普總統(tǒng)本屆任期結(jié)束，即使共和黨控制下的國會(huì)對此也很難顛覆。美國很多州和城市、高科技企業(yè)巨擘甚至包括部分傳統(tǒng)能源企業(yè)，都表達(dá)了繼續(xù)支持控制溫室氣體排放和發(fā)展可再生能源的意愿。

3主要國家應(yīng)對立場及全球氣候治理呈現(xiàn)的新特征

特朗普政府的一系列言論和行動(dòng)及其退出《巴黎協(xié)

定》的舉措在國際上引起了不小的波瀾，主要國家和國際組織都表達(dá)了對美國消極行動(dòng)帶來的對全球氣候治理進(jìn)程以及氣候投融資的不利影響的擔(dān)憂，但同時(shí)也重申了各自應(yīng)對氣候變化的決心和信心，珍惜來之不易的《巴黎協(xié)定》，攜手應(yīng)對氣候變化帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。除中方外，聯(lián)合國秘書長古特雷斯、德法意三國政府、法國總統(tǒng)馬克龍、加拿大總理特魯多、英國首相特雷莎梅、俄羅斯總統(tǒng)普京、歐盟氣候變化專員卡涅特等也都做了積極回應(yīng)。盡管如此，美國的退出無疑會(huì)對全球氣候治理的進(jìn)程，特別是《協(xié)定》后續(xù)的談判，產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。美國“去氣候化”行為的影響已經(jīng)蔓延至全球治理的主要議事平臺(tái)，如七國集團(tuán)（G7）、二十國集團(tuán)（G20）、主要經(jīng)濟(jì)體論壇（MEF），沒有美國的全球氣候治理3.0時(shí)代正在呈現(xiàn)出新的復(fù)雜特征[25]。

后巴黎時(shí)代面臨逆全球化等復(fù)雜國際局勢，全球氣候治理可能進(jìn)入一個(gè)低潮周期，領(lǐng)導(dǎo)力將發(fā)生進(jìn)一步更迭或分化。自2007年巴厘會(huì)議以來，盡管有些波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對抗的、合作共贏的正軌，政府、企業(yè)、公民社會(huì)等各方的力量正在凝聚，共同分享綠色轉(zhuǎn)型效益新格局正在逐步形成。但隨著特朗普政府在應(yīng)對氣候變化問題上的倒退，以及國際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個(gè)新的時(shí)期，一個(gè)既不同于1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》初創(chuàng)時(shí)的美歐主導(dǎo)、南北分立的格局，也不同于2001年美國拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》后的歐盟接棒的躊躇，以及2009年哥本哈根氣候大會(huì)時(shí)的歐盟乏力、均勢破裂的尷尬。隨著全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力不斷更迭，國際社會(huì)對治理模式變革以及中國引領(lǐng)未來進(jìn)程充滿期待。

參與全球氣候治理的主體日趨多樣化，城市、企業(yè)、公民社會(huì)等非國家主體正在發(fā)揮積極的作用。以往的全球氣候治理主要由各國政府驅(qū)動(dòng)，締約方在聯(lián)合國框架下的國際談判進(jìn)程中制定責(zé)任分配以及國際合作的相關(guān)方案。隨著氣候變化科學(xué)（IPCC）和政治進(jìn)程（UNFCCC）的推動(dòng)，低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)對氣候變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益正在得到越來越多的認(rèn)可。近年來，在各國政府的積極推動(dòng)和支持下，不同層面的應(yīng)對氣候變化國際合作蓬勃發(fā)展。多雙邊的氣候資金機(jī)制建立，北美、歐洲的碳交易市場聯(lián)接，中美氣候合作框架下的“達(dá)峰先鋒城市聯(lián)盟”（APPC）等行動(dòng)，以靈活多樣的形式，為實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。值得一提的是，私營部門在應(yīng)對氣候變化方面表現(xiàn)突出，極大推動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如由比爾·蓋茨（Bill Gates）牽頭，來自全球頂級科技、互聯(lián)網(wǎng)公司、工業(yè)集團(tuán)和投資集團(tuán)的商界領(lǐng)袖，包括杰夫·貝佐斯（Jeff Bezos）、馬克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）、馬云、潘石屹、沈南鵬等，共同成立了“能源突破聯(lián)盟”（BEC），共同推動(dòng)清潔能源技術(shù)的發(fā)展。隨著參與主體更加多元化，所呈現(xiàn)的應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容和模式也將更加豐富。

全球氣候治理從聚焦政治共識(shí)轉(zhuǎn)向?qū)夹g(shù)細(xì)節(jié)和落實(shí)承諾的關(guān)注，自下而上的模式更具有包容性?！栋屠鑵f(xié)定》自2016年11月4日滿足“雙55”的條件生效后，全球氣候治理的焦點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了實(shí)施機(jī)制的細(xì)則談判和承諾落實(shí)，涉及到國家自主貢獻(xiàn)更新、透明度框架、全球盤點(diǎn)、市場與非市場機(jī)制、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等相關(guān)安排，這需要各方在技術(shù)細(xì)節(jié)方面進(jìn)行深入細(xì)致的磋商以達(dá)成共識(shí)，實(shí)施國家自主貢獻(xiàn)的進(jìn)展也將成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)；此外，目標(biāo)是否有雄心、行動(dòng)是否有力度，都將成為影響締約方在全球氣候治理中話語權(quán)和影響力的重要因素?！栋屠鑵f(xié)定》提出了長期的、相對明確的奮斗目標(biāo)，并鼓勵(lì)各方最大程度地參與，以及對各締約方主權(quán)和利益的保護(hù)，特別是履約和遵約機(jī)制上強(qiáng)調(diào)“專家式”的透明、非對抗、非懲罰的特性，體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實(shí)主義，這使得《巴黎協(xié)定》下的一國國家自主貢獻(xiàn)的實(shí)施，并不受他國不作為的影響。同時(shí)，美國地位的重要性也因其年排放占比份額下降而有所減弱，但從當(dāng)前全球治理的局勢看，少了美國參與的《巴黎協(xié)定》預(yù)期必然大不如前。

4中國應(yīng)對全球氣候治理新形勢變化的對策和建議

從大的歷史階段判斷，隨著新興發(fā)展中國家溫室氣體排放量大幅上升，全球氣候治理在前10年已然進(jìn)入了以中美歐為代表的大國博弈階段。2013年以來，奧巴馬政府與中國開展了富有成效的合作，通過兩國元首的聯(lián)合聲明、國書遞交等形式，傳達(dá)了構(gòu)建合作共贏的新型大國氣候外交關(guān)系的積極信號。中國作為最大的發(fā)展中國家，代表著新興市場力量的自覺，開始對全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調(diào)，逐步從全球治理體系邊緣走進(jìn)中心。中國如何在全球氣候治理3.0時(shí)代更好發(fā)揮“氣候舉旗”的引領(lǐng)作用，提升在國際氣候事務(wù)中的規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)，是一個(gè)極為重要的戰(zhàn)略命題，需要更廣闊的國際視野和更大膽的歷史判斷。

（1）深刻領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確把握習(xí)近平主席歷次針對全球氣候治理的講話精神，樹立氣候大歷史觀和生態(tài)價(jià)值觀?！吧鷳B(tài)文明”和“人類命運(yùn)共同體”是中國首倡的新發(fā)展理念，是立足于對當(dāng)今發(fā)展階段、世情國情的主要判斷，從國家核心利益、“五位一體”的總布局出發(fā)，基于道義的制高點(diǎn)和“旗手”定位的責(zé)任，提出的重大國家戰(zhàn)略。面對當(dāng)前世界“逆全球化”思潮和保護(hù)主義傾向抬頭的復(fù)雜局勢，以及持續(xù)蔓延的氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅，《巴黎協(xié)定》“破紀(jì)錄”的達(dá)成、簽署和生效作為全球治理變革的“一面鏡子”，具有極其特殊的意義，其實(shí)施的好壞與否可能會(huì)對現(xiàn)有國際格局和治理體制產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響[27]。習(xí)近平主席在2017年初出席達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇和訪問聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部時(shí)發(fā)表的《共擔(dān)時(shí)代責(zé)任 共促全球發(fā)展》《共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體》兩次重要的主旨演講中，

都反復(fù)且鄭重地提出，“《巴黎協(xié)定》符合全球發(fā)展大方向，成果來之不易，應(yīng)該共同堅(jiān)守，不能輕言放棄”，“《巴黎協(xié)定》的達(dá)成是全球氣候治理史上的里程碑，我們不能讓這一成果付諸東流，各方要共同推動(dòng)協(xié)定實(shí)施”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持多邊主義，維護(hù)多邊體制權(quán)威性和有效性，要踐行承諾、遵守規(guī)則，不能按照自己的意愿取舍或選擇”，“法律的生命在于付諸實(shí)施，各國有責(zé)任維護(hù)國際法治權(quán)威，依法行使權(quán)利，善意履行義務(wù)”，特別提到，“中國將繼續(xù)采取行動(dòng)應(yīng)對氣候變化，百分之百承擔(dān)自己的義務(wù)”。

（2）長遠(yuǎn)謀劃應(yīng)對氣候變化國家內(nèi)政外交戰(zhàn)略，不應(yīng)將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略。對于中國來說，一方面，應(yīng)對氣候變化是自身發(fā)展的內(nèi)在要求，另一方面，以中國目前所處的內(nèi)外局勢，能否以及如何舉起氣候變化這面旗幟仍面臨諸多不確定因素[28]。引領(lǐng)全球氣候治理進(jìn)程不僅需要政治上的決心，在減排、出資等方面也需要承擔(dān)更大的責(zé)任。外交部長王毅在2017年2月中澳外交與戰(zhàn)略對話后會(huì)見記者時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：“我愿在此表明的是，中國無意去領(lǐng)導(dǎo)誰，也無意去取代誰。因?yàn)槲覀円回炚J(rèn)為，這個(gè)世界上的事情應(yīng)該由各國共同商量，國際規(guī)則應(yīng)該由各國共同制定。我們對各種要求中國發(fā)揮‘領(lǐng)導(dǎo)作用的說法保持著清醒頭腦。中國的國力仍然有限，我們還需要集中精力發(fā)展好自己。中國當(dāng)前和今后要承擔(dān)的都是與自身國力相適應(yīng)的國際責(zé)任。實(shí)現(xiàn)13億人口的現(xiàn)代化，本身就是中國對這個(gè)世界承擔(dān)的最大國際責(zé)任和歷史擔(dān)當(dāng)。”王毅部長的講話是中國對外傳遞的非常明確而清晰的立場定位，應(yīng)對氣候變化作為“是我們自己要做的”大事，現(xiàn)階段更應(yīng)該夯實(shí)國內(nèi)的工作基礎(chǔ)，將應(yīng)對氣候變化融入“發(fā)展”和“改革”的主流，立足“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”和“中華民族偉大復(fù)興的中國夢”從長計(jì)議。一國領(lǐng)導(dǎo)力不是自封的，而是水到渠成的，“領(lǐng)導(dǎo)力”也有壟斷、主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、影響等不同方式和程度，中國目前正處于從“引導(dǎo)”走向“領(lǐng)導(dǎo)”的路徑中，這可能需要10年左右甚至一代人的時(shí)間，我們既不該盲目樂觀也不該妄自菲薄。

（3）中美氣候變化合作成果來自不易，兩國氣候合作經(jīng)歷了數(shù)十年來起步、發(fā)展和深化期的不同考驗(yàn)，合作而非對抗的主基調(diào)不會(huì)變化。氣候外交在過去幾年中確實(shí)成為了中美關(guān)系中的亮點(diǎn)，特朗普政府實(shí)施“去氣候化”政策后，官方層面的此類活動(dòng)可能會(huì)不可避免地大幅減少，但能源領(lǐng)域的合作可能會(huì)更務(wù)實(shí)，能效、天然氣、潔凈煤、清潔大氣和水等仍是特朗普政策的重點(diǎn)，比如在頁巖油氣等新領(lǐng)域，存在貿(mào)易開拓的可能性，兩國雙贏的方面并不少。沒有了氣候外交的名頭，但很多實(shí)際工作還是一樣的。借勢可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施投資、頁巖油氣貿(mào)易、霧霾治理等國際上正在涌現(xiàn)的且具有氣候協(xié)同效應(yīng)的熱門話題，兩國可以維持未來雙邊氣候合作的潛力和熱度。中美未來的交往也會(huì)越來越趨向于多元化，地方、企業(yè)、非政府組織等仍然會(huì)很活躍，會(huì)起到很大的作用。但不可否認(rèn)的是，在今后氣候談判中，美國仍有較大可能會(huì)留在談判桌前二次“要價(jià)”，中國作為排放大國的壓力依然不容小覷，中美氣候關(guān)系需要再定位。中國的氣候和能源政策、國家自主貢獻(xiàn)雖然是基于自身國情制定出來的，領(lǐng)導(dǎo)人和官方也已經(jīng)多次表示，中國有自己的政策自信，低碳轉(zhuǎn)型也是國情的內(nèi)在需求，會(huì)堅(jiān)定多邊機(jī)制的信心[29-31]。但不可否認(rèn)地，中國國內(nèi)各級政府、產(chǎn)業(yè)界懷疑的聲音會(huì)增多，推動(dòng)更有雄心的綠色計(jì)劃會(huì)比以前更難，甚至可能受到更多的質(zhì)疑和阻礙。但歷史的潮流浩浩蕩蕩，相信人類一定有智慧應(yīng)對氣候變化這一共同的挑戰(zhàn)，變風(fēng)險(xiǎn)為發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、永續(xù)發(fā)展、合作共贏。

（編輯：劉照勝）

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The impact of Trumps ‘Undo Climate Policies on global climate governance

CHAI Qimin1，2FU Sha1QI Yue1FAN Xing1XU Huaqing1

（1.National center for Climate Change Strategy and International Cooperation （NCSC）， Beijing 100038， China；

2.Research Center for Contemporary Management （RCCM）， Tsinghua University， Beijing 100084，China）

Abstract

Trump Administrations withdraw from the Paris Agreement has become the most concerned issue in global climate governance worldwide currently， thus it is necessary and urgent to make prudent and objective judgement and assessment on the future potential development trends and impact of this issue. This article systematically analyzes the series of ‘undo climate policies announced or implemented by the Trump Administration， and its main motivations and possible ways of withdraw from the Paris Agreement. Meanwhile， this article assesses the quantitative effects of these ‘retrogression in domestic and international policies on the achievement of USs national determined contribution and substantial impact on the global climate governance pattern， and accordingly puts forward suggestions on Chinas response to the new situation changes in global climate regime. The study shows that the ‘American first energy policy of the Trump administration is originated from the economic incentives of revival of manufacturing and increasing infrastructure investment. As the Trump ‘Undo climate policies proceeds， a lot of Obama climate policies may be at risk， USs future greenhouse gas emissions may increase again and it will make US difficult in achieving its nationally determined contribution. Without consideration of highly and moderately vulnerable climate polices， USs 2025 emissions may roughly 11.0%-14.9% below 2005 level， which is far from the 26%-28% nationally determined contribution target. At the same time， the Trump Administrations refusal to continue to fulfill the obligation to provide climate financial support to developing countries， will likely lead to a 117% increase of GCF debt fund， and further dampen the global confidence in lowcarbon investments. The global climate governance 3.0 era without US will show some new and complex features， and will inevitably lead to the continuing widen of mitigation， finance and leadership gaps. The possibility of negative followers cannot be excluded neither and the whole process will likely fall into a low period of cycle. Although the international community is full of expectations for China to take lead in global climate governance in the future， China should remain cautious and determine its strategy in addressing climate through longterm plans. China shall now treat ‘flagging as a short term strategy， otherwise should stay soberminded to the arguments that asking China to play a ‘leading role. In the future climate negotiations， US may still search for renegotiation with high probability. As a major emitter， the pressure China may face shall never be underestimated， and there is a need to reposition the ChinaUS climate relationship.

Key wordsglobal climate governance； Trump Administration； Paris Agreement； national determined contribution