法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系研究

摘 要 黨內(nèi)法規(guī)管理著我國(guó)8700萬(wàn)黨員，加之黨的憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此建設(shè)一個(gè)合法、規(guī)范、合理的黨內(nèi)法規(guī)體系顯得至關(guān)重要。黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義法的范疇，應(yīng)置于法治視野下加以研究完善。黨的立法權(quán)的授權(quán)、黨內(nèi)法規(guī)的法的特征等制度問(wèn)題的解決是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)體系本身的內(nèi)容協(xié)調(diào)，與國(guó)家法律體系在立法與執(zhí)法層面的協(xié)調(diào)，黨員權(quán)利保障制度、干部選拔制度、黨內(nèi)選舉制度等基本問(wèn)題都是研究黨內(nèi)法規(guī)體系不容回避的話(huà)題。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 立法權(quán) 分類(lèi) 國(guó)家 法律體系

作者簡(jiǎn)介：金雪花，中共江蘇省委黨校副教授，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.066

黨內(nèi)法規(guī)管理著我國(guó)8700萬(wàn)黨員，加之黨的憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此建設(shè)一個(gè)合法、規(guī)范、合理的黨內(nèi)法規(guī)體系顯得至關(guān)重要。黨的十八屆四中全會(huì)提出了依法治國(guó)的總目標(biāo)，其中即包含“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”和“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”等內(nèi)容。此種提法表明，黨內(nèi)法規(guī)屬于廣義法的范疇，應(yīng)置于法治視野下加以研究完善。那么什么是黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)、地方性法規(guī)等“法規(guī)”有何區(qū)別與聯(lián)系，黨內(nèi)法規(guī)體系包含哪些內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系如何銜接，黨內(nèi)法規(guī)體系如何完善等基本問(wèn)題，都必須予以探討明確。本文將對(duì)上述基本問(wèn)題進(jìn)行闡述，以期對(duì)法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系理論研究起拋磚引玉作用。

一、 黨內(nèi)法規(guī)的概念辨析

在黨的十八屆四中全會(huì)提及黨內(nèi)法規(guī)之前，2013年11月中央頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，該綱要明確提出黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)進(jìn)行了具體規(guī)劃。由此，在人們熟悉的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)體系的存在將是法學(xué)界不容回避的研究領(lǐng)域。

其實(shí)，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法由來(lái)已久。據(jù)史料記載，“黨內(nèi)法規(guī)”最早由毛澤東1938年在六屆六中全會(huì)上提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌……還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！?此后，鄧小平在1978年中央工作會(huì)議講話(huà)中指出：“國(guó)有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”， 首次提及國(guó)法與黨法黨規(guī)的關(guān)系，指出了黨規(guī)黨法對(duì)國(guó)法的重要保障作用。

由于歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)人都是從黨建的角度提及黨內(nèi)法規(guī)，因此這里的黨內(nèi)法規(guī)從理論上歸類(lèi)應(yīng)是“規(guī)”，而不是“法”。因?yàn)樽鳛椤胺ā保辽倬邆溥@樣幾個(gè)特征：“1.法是調(diào)整人的行為的社會(huì)規(guī)范；2.法是出自國(guó)家的社會(huì)規(guī)范，由國(guó)家制定或認(rèn)可，具有國(guó)家意志的屬性；3.法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范；4.法是由國(guó)家保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范，法是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，由國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施的。” 我國(guó)目前由權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的法和法規(guī)、規(guī)章都具備這樣的特征；而黨內(nèi)法規(guī)只具備法的部分特征，缺乏“由國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的本質(zhì)特征”，因此黨內(nèi)法規(guī)目前暫不能與法、法規(guī)、規(guī)章等法規(guī)范同日而語(yǔ)。就立法權(quán)的正當(dāng)性而言，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)來(lái)源于人民的授權(quán)并由憲法予以明確，行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)來(lái)源于權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，這些內(nèi)容在我國(guó)《立法法》中有所體現(xiàn)。而黨的立法權(quán)則沒(méi)有明確。

作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，國(guó)家的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、各人民團(tuán)體和全國(guó)各族人民，治理國(guó)家，管理社會(huì)事務(wù)，和各級(jí)行政機(jī)關(guān)一起，行使著國(guó)家的公權(quán)力。既然部分行政機(jī)關(guān)被授予立法權(quán)，那么授予處于領(lǐng)導(dǎo)地位的相應(yīng)的黨組織立法權(quán)也就順理成章了。因此，應(yīng)當(dāng)修改我國(guó)《立法法》，授權(quán)黨的中央組織和部分地方黨組織立法的資格，增加關(guān)于黨組織的立法內(nèi)容，豐富我國(guó)立法主體的層次，即形成權(quán)力機(jī)關(guān)立法、黨組織立法和行政機(jī)關(guān)立法的縱向立法體系，使黨內(nèi)法規(guī)成為名副其實(shí)的“法”規(guī)。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)容

2013年8月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，根據(jù)該《決定》，1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改。2014年11月17日，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，根據(jù)該《決定》，納入第二階段清理范圍的新中國(guó)成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效 。這些法規(guī)和文件被編輯整理成四卷《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》，分別為1978-1996卷，1996-2000卷，2001-2007卷和2007-2012卷。從這四卷選編本內(nèi)容可以看出，黨內(nèi)法規(guī)件數(shù)很多；然而，由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，選編本體系顯得有點(diǎn)雜亂。如1996-2000年和2001-2007年本以黨章和相關(guān)法規(guī)制度、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編輯，而2007-2012年本則以黨章和相關(guān)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨的機(jī)關(guān)工作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編輯。這些分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)將主體標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)混淆在一起，缺少內(nèi)在聯(lián)系和邏輯，因此可以嘗試以新的較為合理的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和文件進(jìn)行分類(lèi)。

如可以參照中共中央辦公廳法規(guī)局、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳共同編輯的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012），將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、隊(duì)伍建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)等。此種分類(lèi)從黨建的角度進(jìn)行分類(lèi)，顯示黨建具體內(nèi)容，有一定的合理性和內(nèi)在邏輯性；如果從法學(xué)的角度分類(lèi)，則可以兼顧法的特征，如將黨內(nèi)法規(guī)分為程序法規(guī)和實(shí)體法規(guī)，其中程序法規(guī)包括黨組織立法程序的規(guī)定和黨組織活動(dòng)程序的規(guī)定，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民工作委員會(huì)選舉工作的通知》；《公務(wù)員申訴規(guī)定》；實(shí)體法規(guī)主要指涉及黨員、黨組織權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》等。也可以借鑒《立法法》對(duì)行政法規(guī)的劃分方式，以縱向制定法規(guī)的主體層級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，將黨內(nèi)法規(guī)分為中央黨內(nèi)法規(guī)、中央部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定的地方黨內(nèi)法規(guī)。另外也可以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的對(duì)象和內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)，主要可分為三大類(lèi)：

1.純粹以黨組織、黨員自身建設(shè)與活動(dòng)為規(guī)范對(duì)象的黨內(nèi)法規(guī)，包括黨員、黨組織，黨建（包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)）類(lèi)，如《關(guān)于共產(chǎn)黨員繳納黨費(fèi)辦法的規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)工作規(guī)定》、《關(guān)于推薦學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)系統(tǒng)基層黨建工作的意見(jiàn)》等。

2.以黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)為內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，其特征是規(guī)范的對(duì)象不僅僅局限于黨員和黨組織的事務(wù)與活動(dòng)，還涉及黨外的事務(wù)或活動(dòng)，如《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)提案辦理工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨管人才工作的意見(jiàn)》、《國(guó)家特聘專(zhuān)家服務(wù)與管理辦法》等。其中涉及黨管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)為內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)立法，應(yīng)注意與已有法律、法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)；微觀(guān)社會(huì)事務(wù)的具體管理層面，應(yīng)以法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范文件為主，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)涉及過(guò)多，以免黨政不分，以黨代政。

3.反腐倡廉建設(shè)法規(guī)，這類(lèi)法規(guī)因?qū)儆邳h行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的法規(guī)，因此可以歸為一類(lèi)，如包括：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》。

經(jīng)過(guò)分類(lèi)梳理，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在重復(fù)立法、內(nèi)容過(guò)于繁雜等缺陷，如《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》可以合并為一個(gè)法規(guī)，而《公務(wù)員錄用規(guī)定（試行）》、《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定（試行）》等則與《公務(wù)員法》內(nèi)容重復(fù)，可以通過(guò)修改《公務(wù)員法》作出規(guī)定，無(wú)需由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。研究還發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)涉及事務(wù)過(guò)于繁雜，因此建議側(cè)重黨的自身建設(shè)和黨的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)等宏觀(guān)方面法規(guī)建設(shè)，避免因面面俱到而導(dǎo)致的黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)立法重復(fù)和沖突及與國(guó)家法律體系的沖突發(fā)生。另外，應(yīng)該加強(qiáng)反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與完善，使此類(lèi)法規(guī)合法、更具操作性。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的協(xié)調(diào)與銜接

作為國(guó)家法律體系的一部分，黨內(nèi)法規(guī)體系無(wú)疑豐富了國(guó)家法律體系。由于我國(guó)黨的法定領(lǐng)導(dǎo)地位，因此黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定與國(guó)家法律的關(guān)系一直被誤讀，甚至有關(guān)于“黨大還是法大”的說(shuō)法，質(zhì)疑黨在開(kāi)展活動(dòng)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過(guò)程中，是否遵守了國(guó)家憲法和法律。之所以如此質(zhì)疑，無(wú)非是因?yàn)辄h在開(kāi)展活動(dòng)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過(guò)程中，始終強(qiáng)調(diào)首先應(yīng)遵守黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定而不是國(guó)家法律；如此久而久之，使人們產(chǎn)生了一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為黨的活動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)工作只需要遵守黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定即可，而無(wú)需在乎法律的規(guī)定。如此錯(cuò)覺(jué)忽略了一個(gè)事實(shí)，即我國(guó)憲法明文規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各事業(yè)單位組織都必須遵守憲法和法律。黨章也明文規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這里應(yīng)包括黨的立法活動(dòng)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等行為在內(nèi)。黨的活動(dòng)與工作不僅要遵守黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定，而且要遵守國(guó)家憲法、法律的規(guī)定。因此針對(duì)“黨大還是法大”的質(zhì)疑，答案也是明確的，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。十八屆四中全會(huì)指出，黨內(nèi)規(guī)矩嚴(yán)于國(guó)家法律，針對(duì)的是黨的各級(jí)組織和黨員干部的自身建設(shè)與管理，講的是黨的紀(jì)律要求，因此才可以將不違法但嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為規(guī)定在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中加以處分，但也要注意此類(lèi)處分能夠遵循處分的種類(lèi)和幅度不得超越法律底限的原則；而涉及國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的治理，由于治理對(duì)象為被領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各事業(yè)單位組織等，因此這些黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)定不得高于憲法和法律規(guī)定，應(yīng)與憲法、法律規(guī)定保持一致。需要注意的是，此類(lèi)強(qiáng)調(diào)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的，因?yàn)槲覈?guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的選擇，并在憲法中有明文規(guī)定。

2012年施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了兩種機(jī)制協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系，一種是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)部備案審查來(lái)避免黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的沖突，一種是“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，具體應(yīng)遵循同級(jí)黨委與行政立法主體和對(duì)應(yīng)的權(quán)利機(jī)關(guān)間建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。另外，2013年施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律不一致的，“由中央責(zé)令改正或者予以撤銷(xiāo)”。

由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的協(xié)調(diào)與銜接主要以黨組織內(nèi)部自我審查糾錯(cuò)為主，黨組織與國(guó)家立法主體協(xié)商解決沖突為輔。

除了內(nèi)容上盡量避免沖突外，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的銜接還包括執(zhí)法層面。如根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，紀(jì)委可以對(duì)黨內(nèi)違紀(jì)案件進(jìn)行查處，查處過(guò)程中紀(jì)委可調(diào)查、取證，這些步驟涉及被調(diào)查黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部的人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、陳述申辯權(quán)等基本權(quán)利，因此為了與法律順利銜接，可考慮此過(guò)程由法律規(guī)定具有司法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)等予以協(xié)助，以保證紀(jì)委執(zhí)法與法定機(jī)關(guān)在執(zhí)法上的銜接協(xié)調(diào)。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系的完善

黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)，不僅要理順黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系的關(guān)系，更要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)自身體系的建設(shè)與完善。其中關(guān)于黨員權(quán)利保障的立法、黨員干部選拔制度立法、黨內(nèi)選舉制度立法等亟待完善。

（一）黨員權(quán)利保障的立法

目前關(guān)于黨員權(quán)利保障主要規(guī)定在《黨章》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中，涉及黨員的選舉與被選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、檢舉揭發(fā)權(quán)、申訴權(quán)等實(shí)體權(quán)利，黨員權(quán)利的保障措施主要有實(shí)現(xiàn)權(quán)利的物質(zhì)保障和便利提供。需要注意的是，黨員首先是公民，因此黨員的權(quán)利不應(yīng)減損憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利；黨員的權(quán)利種類(lèi)應(yīng)與憲法對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定一致；而黨員的實(shí)體權(quán)利應(yīng)該有合理規(guī)范的程序制度予以保障。由于“在黨員實(shí)現(xiàn)權(quán)利的過(guò)程中，常常出現(xiàn)那種‘上有政策，下有對(duì)策、‘抽象肯定、具體否定的現(xiàn)象。這樣，就使得保障黨員權(quán)利的各項(xiàng)規(guī)章制度無(wú)形中被架空，不能落到實(shí)處，……因此，當(dāng)務(wù)之急，就是要不斷地制定和完善保障黨員權(quán)利的相關(guān)程序制度和措施” ；具體應(yīng)建立“未經(jīng)正當(dāng)程序，任何人和組織不得剝奪黨員的正當(dāng)權(quán)利”制度；建立黨員被黨紀(jì)處分后向上級(jí)黨委及組織申請(qǐng)復(fù)議的制度，和黨員權(quán)利被侵犯后有權(quán)獲得賠償?shù)闹贫鹊取４送?，隨著政治文明和政黨文明的進(jìn)步，黨員權(quán)利保障制度術(shù)語(yǔ)的專(zhuān)業(yè)化、法律化也是立法過(guò)程中不可忽視的細(xì)節(jié)。

（二）黨員干部選拔制度立法

中共中央印發(fā)的2014年新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》是我國(guó)黨政干部選拔的主要制度依據(jù)。條例明確規(guī)定了干部選拔原則、條件和動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定和任職程序等內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)該條例多數(shù)內(nèi)容是我國(guó)選拔干部的程序規(guī)定，對(duì)于干部選拔應(yīng)具備的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有提及，如省市區(qū)及局主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具備哪些政治業(yè)績(jī)和任職基礎(chǔ)，不應(yīng)存在哪些品德及管理瑕疵等都沒(méi)有規(guī)定。此種只有程序規(guī)定無(wú)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定相配套的干部選拔制度，放大了選拔過(guò)程中的自由裁量權(quán)，也為腐敗提供了機(jī)會(huì)?！爸贫阮A(yù)防腐敗理論認(rèn)為，腐敗行為發(fā)生的最直接的原因是制度上的缺陷或漏洞，或稱(chēng)腐敗機(jī)會(huì)。評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)主要是看該制度安排完善的程度或留有腐敗機(jī)會(huì)的多寡?！?從這個(gè)角度看，目前我國(guó)黨政干部選拔制度并不能說(shuō)是最優(yōu)的制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出依憲治國(guó)、依法治國(guó)的要求，因此依法選拔干部是題中應(yīng)有之義。在此背景下，只有選拔干部的程序規(guī)定，無(wú)選拔干部的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和具體條件，程序公正注定落空。所以，我國(guó)亟需出臺(tái)選拔干部的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，與條例相配套，共同指導(dǎo)規(guī)范干部選拔，盡量壓縮干部選拔過(guò)程中的自由裁量權(quán)，保證從制度上減少干部選拔過(guò)程中人治的任性和腐敗的機(jī)會(huì)。

（三）黨內(nèi)選舉制度立法

目前我國(guó)黨內(nèi)選舉制度主要規(guī)定在1990年中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》中。內(nèi)容包括黨員代表名額的確定和分配、代表構(gòu)成比例、代表產(chǎn)生的程序、地方委員會(huì)委員的產(chǎn)生程序、常委會(huì)委員、書(shū)記、副書(shū)記產(chǎn)生程序、召開(kāi)代表大會(huì)的呈報(bào)審批程序、選舉規(guī)則和代表大會(huì)議事規(guī)則等。研究表明，黨內(nèi)選舉制度在選舉實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題主要有：“候選人提名不能充分體現(xiàn)選舉人意志、黨代表結(jié)構(gòu)比例不科學(xué)、選舉程序不夠規(guī)范” 等。這些問(wèn)題的存在表明，黨員選舉可能只是在完成上級(jí)黨委交給的任務(wù)，候選人往往是上級(jí)已經(jīng)指定好投放下級(jí)選舉的，而不是由下而上民主選舉的結(jié)果，導(dǎo)致選舉流于形式，因此不能保證黨內(nèi)選舉的公正，也無(wú)法保證黨內(nèi)優(yōu)秀人才脫穎而出，使黨內(nèi)選舉民主質(zhì)量大大降低，也降低了黨組織對(duì)黨員的向心力。因此，改革傳統(tǒng)的選舉模式，落實(shí)民主選舉制，使地方各個(gè)行業(yè)的人才流動(dòng)途徑暢通，打破黨內(nèi)候選人實(shí)質(zhì)由領(lǐng)導(dǎo)指定、只能上不能下等慣例是關(guān)鍵。為此，在候選人的產(chǎn)生上，除組織推薦外，可以規(guī)定允許個(gè)人自薦，確立競(jìng)爭(zhēng)性選舉機(jī)制，使不同層級(jí)、不同行業(yè)的人才有機(jī)會(huì)脫穎而出，同時(shí)可以允許利用網(wǎng)絡(luò)媒體公開(kāi)選舉過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)選舉的監(jiān)督，從程序制度上保證黨內(nèi)選舉的公正性和可信度，以展示黨的引領(lǐng)作用和先進(jìn)性。

注釋?zhuān)?/p>

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