海洋環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機(jī)制研究

摘 要 在以跨界為典型特征的海洋環(huán)境治理中，跨部門協(xié)同機(jī)制的有效性對于海洋環(huán)境治理的整體性效果具有重要影響。本文從探究跨部門協(xié)同機(jī)制主體間關(guān)系的角度出發(fā)，海洋環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機(jī)制包含政府內(nèi)部橫向的跨部門協(xié)同機(jī)制、政府內(nèi)部縱向的上下級跨部門協(xié)同機(jī)制以及政府與市場、社會的公私部門間的跨部門協(xié)同機(jī)制多種表現(xiàn)形式。對于我國海洋環(huán)境治理中跨部門協(xié)同機(jī)制的研究能夠揭示海洋環(huán)境治理多元主體之間的關(guān)系模式并對進(jìn)一步研究建立高效的海洋環(huán)境治理跨部門協(xié)同機(jī)制提供思考。

關(guān)鍵詞 海洋環(huán)境 協(xié)同治理 跨部門協(xié)同機(jī)制

作者簡介：姜彤彤，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院研究生，研究方向：海洋與環(huán)境行政管理。

中圖分類號：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.060

一、問題的提出

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會力量的崛起，我國海洋環(huán)境治理實現(xiàn)了由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代政府管制模式向市場經(jīng)濟(jì)背景下包含政府、市場與社會三種機(jī)制在內(nèi)的海洋環(huán)境協(xié)同治理模式的轉(zhuǎn)變。海洋環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代海洋環(huán)境治理高度復(fù)雜性的重要要求，同時也是新時期實現(xiàn)海洋環(huán)境有效治理必然的路徑選擇。當(dāng)前，我國的海洋環(huán)境治理是政府主導(dǎo)下包含政府、市場與社會三種機(jī)制協(xié)同配合的協(xié)同治理模式。其中，政府部門承擔(dān)包含政策制定、監(jiān)督管理、協(xié)調(diào)溝通在內(nèi)的各項職能并引導(dǎo)市場與社會機(jī)制有效參與，市場機(jī)制的引入有效提高了海洋環(huán)境治理的效率，而社會組織則憑借其非營利性、公益性與海洋環(huán)境治理外部性的契合有效參與到海洋環(huán)境治理中。這種政府主導(dǎo)下的海洋環(huán)境協(xié)同治理模式或許正是我國威權(quán)社會背景下有效進(jìn)行資源整合從而實現(xiàn)海洋環(huán)境有效治理的路徑選擇。

在我國海洋環(huán)境治理中，跨部門協(xié)同機(jī)制不僅體現(xiàn)在政府與市場、社會的跨部門協(xié)同，也彰顯于政府內(nèi)部橫向跨部門協(xié)同與上下級間的跨部門協(xié)同之中。對于海洋環(huán)境治理中跨部門協(xié)同機(jī)制的研究能夠揭示探究多元主體之間的互動關(guān)系模式，為進(jìn)一步研究海洋環(huán)境治理政府協(xié)同制度的設(shè)計完善提供有益的思考。

二、 海洋環(huán)境治理跨部門協(xié)同：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實選擇

從歷史上看，等級式的政府官僚體制是20世紀(jì)用來提供公共服務(wù)和實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的主要組織模式，但它已經(jīng)無法應(yīng)對21世紀(jì)權(quán)力分散、組織界限模糊等各種問題帶來的復(fù)雜而快速變革的時代需求。作為一種創(chuàng)新和發(fā)展，20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運動旨在引入市場競爭機(jī)制以提高政府效率，但它將公民當(dāng)作客戶的理念隱含著把公民視作公共服務(wù)被動接受者的危險，忽視了政府和公共機(jī)構(gòu)與公民以及其他社會參與者之間的協(xié)作和伙伴關(guān)系。正是在對新公共管理運動的批評以及治理理論的興起背景下，協(xié)同治理的概念才得以提出。在此過程中，網(wǎng)絡(luò)治理理論、資源依賴?yán)碚撆c政府間管理理論為協(xié)同治理理論的建立提供了重要的理論基礎(chǔ)。

在海洋環(huán)境治理中，傳統(tǒng)以行業(yè)管理為主的政府管理模式在21世紀(jì)海洋環(huán)境問題日益復(fù)雜化、主體日趨多樣化的背景下有效性受到了嚴(yán)重的制約。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與社會力量的發(fā)展、伴隨著協(xié)同治理理論的興起，我國海洋環(huán)境政府管理開始向海洋環(huán)境公共治理轉(zhuǎn)變，而這種模式轉(zhuǎn)變的重要特征就是通過對公共和私人機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)從而采取聯(lián)合行動并實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。在這種涉及公共與私人部門持續(xù)的互動過程中，跨部門協(xié)同構(gòu)成了海洋環(huán)境治理活動的基礎(chǔ)。此外，在政府內(nèi)部海洋環(huán)境治理職能層級分割與 “碎片化”的現(xiàn)狀之下，政府內(nèi)部也需要有效的跨部門協(xié)同以實現(xiàn)海洋環(huán)境的有效治理。

三、我國海洋環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機(jī)制

我國的海洋環(huán)境治理是包含政府、市場與社會三種機(jī)制在內(nèi)的協(xié)同治理模式，從探究跨部門協(xié)同機(jī)制主體間關(guān)系的角度出發(fā)，海洋環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機(jī)制包含政府內(nèi)部橫向的跨部門協(xié)同機(jī)制、政府內(nèi)部縱向的上下級間跨部門協(xié)同機(jī)制以及政府與市場、社會的跨部門協(xié)同機(jī)制三種表現(xiàn)形式，即“橫向協(xié)同”、“縱向協(xié)同”與“內(nèi)外協(xié)同”。

（一）政府內(nèi)部橫向跨部門協(xié)同機(jī)制

由于海洋環(huán)境治理的整體性、復(fù)雜性等特點，長期以來我國海洋環(huán)境治理實行分散式的管理體制，海洋環(huán)境治理職能分散于政府各個部門機(jī)構(gòu)之中。雖然近年來包括國家海洋局重組在內(nèi)的一系列措施使得海洋環(huán)境治理職能得到了一定程度的整合并且日益向著整體化的方向發(fā)展，但目前我國海洋環(huán)境治理職能仍然分散于包括環(huán)境管理部門、海洋保護(hù)部門、海事管理部門與水利管理部門等各個政府部門機(jī)構(gòu)之中，政府海洋環(huán)境治理職能呈現(xiàn)部門化、碎片化的狀態(tài)。

面對分散的海洋環(huán)境治理職能，在海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部橫向的跨部門協(xié)同主要是通過國家海洋委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)法律規(guī)定的各具體領(lǐng)域主管部門的協(xié)調(diào)及政府部門間的協(xié)議合作這三種協(xié)同方式來進(jìn)行的。其中，國家海洋委員會是國家為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)設(shè)立的由中央各涉海部門組成的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；多部門海洋環(huán)境協(xié)同治理中各具體領(lǐng)域的主管部門則是由包括我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》等在內(nèi)的各項涉海法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定明確的，各主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)引導(dǎo)相關(guān)部門有序參與到海洋環(huán)境治理各具體領(lǐng)域中；而政府部門間的協(xié)議合作則是政府涉海各部門間為加強(qiáng)海洋環(huán)境治理實踐中的合作而簽訂的合作框架，如環(huán)境保護(hù)部與國家海洋局《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護(hù)溝通合作工作機(jī)制的框架協(xié)議》。

海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部橫向跨部門協(xié)同機(jī)制中的這三種協(xié)同方式存在著一定的層次性與差異性：其中，國家海洋委員主要在高層次面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項，海洋環(huán)境治理具體領(lǐng)域的主管部門則負(fù)責(zé)多部門海洋環(huán)境協(xié)同治理實踐中的溝通協(xié)調(diào)，而部門間協(xié)議合作則通常是兩部門間基于信息、資源共享在具體海洋環(huán)境治理中開展合作的有效形式。設(shè)置高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、明確同級間協(xié)調(diào)主體以及建立部門間合作框架這三種形式共同推動了海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部橫向的跨部門有效協(xié)同。

（二）政府內(nèi)部縱向上下級跨部門協(xié)同機(jī)制

海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部縱向上下級間的權(quán)力配置同我國自上而下、多層級權(quán)力體系的行政管理體制相契合，實行的是上級政府向下級政府下達(dá)指標(biāo)、量化考核的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制相匹配，我國政府內(nèi)部縱向上下級間的跨部門協(xié)同機(jī)制是以行政任務(wù)和行政考核為代表的上級對下級的行政控制為主要內(nèi)容，這一點在海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)：《環(huán)境保護(hù)法》明確了國家實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容；而《海洋環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)一步明確了海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的中央制定、地方補充原則。

我國海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部縱向上下級間以行政控制為主要內(nèi)容的跨部門協(xié)同機(jī)制存在兩條并行主線：政府的垂直管理體制與國務(wù)院各部門的垂直管理體制。換言之，在海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部上級對下級的行政控制是通過兩種途徑實現(xiàn)的——上級政府對下級政府的行政控制與國務(wù)院海洋環(huán)境保護(hù)部門對地方政府海洋環(huán)境保護(hù)部門的行政控制。這種雙重垂直管理體制旨在加強(qiáng)海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部上級對下級的行政控制及上下級間的有效協(xié)同，從而保障海洋環(huán)境治理中的中央政策目標(biāo)在地方海洋環(huán)境治理中的有效實現(xiàn)。

（三）政府與市場、社會的跨部門協(xié)同機(jī)制

在現(xiàn)代海洋環(huán)境治理中，市場與社會機(jī)制是政府機(jī)制的有效補充，二者的參與共同提高了海洋環(huán)境治理的有效性。國務(wù)院印發(fā)的《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》中明確提出創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，引入市場機(jī)制，凡是企業(yè)和社會組織有積極性、適合承擔(dān)的，通過委托、承包、采購等方式盡可能發(fā)揮社會力量作用。目前我國海洋環(huán)境治理中市場與社會機(jī)制的參與是在政府的引導(dǎo)下實現(xiàn)的，因而此時政府與市場、社會的跨部門協(xié)同就顯得尤為重要。

海洋環(huán)境治理中市場機(jī)制的參與實質(zhì)上是源于新公共管理理論中市場化的創(chuàng)新管理方式，旨在通過利用市場的效率、經(jīng)濟(jì)原則提高海洋環(huán)境治理整體的有效性，其參與形式主要包括政府向市場購買公共服務(wù)、海洋環(huán)境污染第三方治理等。其中，前者將市場化運作方式引入政府部門以提高政府部門提供公共服務(wù)的效率，而后者將企業(yè)造成的海洋環(huán)境污染的負(fù)外部性通過市場機(jī)制予以內(nèi)化，二者以市場化方式提高了海洋環(huán)境治理的整體有效性。其中在政府購買公共服務(wù)中，《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》明確將環(huán)境治理納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，同時規(guī)定政府部門通過簽訂合同的方式加強(qiáng)對承接主體的監(jiān)督管理；而在環(huán)境污染第三方治理中，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》明確堅持政府引導(dǎo)推動以及以政府為責(zé)任主體的區(qū)域性環(huán)境整治采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。因而在海洋環(huán)境治理中，政府與市場的跨部門協(xié)同主要是通過合同管理的方式實現(xiàn)的，即政府以合同方式引導(dǎo)市場機(jī)制參與并以合同目標(biāo)績效的考核實現(xiàn)對市場機(jī)制的監(jiān)督管理，這也是在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府與市場機(jī)制有效協(xié)同的路徑選擇。

海洋環(huán)境治理中社會機(jī)制的參與是在我國公民社會日益成熟與社會組織力量不斷發(fā)展壯大的背景下實現(xiàn)的，其參與方式主要包括政府向社會組織購買公共服務(wù)、社會組織承接部分政府非經(jīng)濟(jì)性職能轉(zhuǎn)移等。其中，前者同政府向市場購買公共服務(wù)一樣，社會組織憑借其人力資源等方面的優(yōu)勢承接政府購買；而后者主要是政府部門將部分海洋環(huán)境治理職能轉(zhuǎn)交由社會組織完成，這種職能轉(zhuǎn)移涉及科學(xué)研究、專項治理等各個具體方面。其中在政府購買中對于協(xié)同有效性的保障是通過合同管理的方式實現(xiàn)的，即政府通過購買合同實現(xiàn)對社會組織的監(jiān)督管理；而在政府職能轉(zhuǎn)移中二者的協(xié)同則主要依靠行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)監(jiān)督管理或基本依賴于政府與社會組織間在合作交流中建立的合作信任關(guān)系。

四、 結(jié)語

我國的海洋環(huán)境治理是包含政府、市場與社會三種機(jī)制在內(nèi)的協(xié)同治理模式，其中，政府部門發(fā)揮主導(dǎo)性作用，而市場與社會機(jī)制對其形成有效補充。而在起主導(dǎo)性作用的政府內(nèi)部，跨部門協(xié)同機(jī)制又包涵了橫向的跨部門協(xié)同機(jī)制與縱向的上下級間跨部門協(xié)同機(jī)制?？绮块T協(xié)同機(jī)制的有效性對于我國海洋環(huán)境治理的整體有效性有著非常重要的影響，而對于海洋環(huán)境治理中跨部門協(xié)同機(jī)制的研究能夠厘清各主體及政府各部門的職責(zé)邊界、探究多元主體之間的互動關(guān)系模式，同時能夠為海洋環(huán)境治理政府協(xié)同制度的設(shè)計完善提供有益的思考，這同時也是下一步的研究方向。

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