當(dāng)前中國立法協(xié)商基本問題探討

隋斌斌

[摘? 要]作為立法決策和協(xié)商民主的結(jié)合，立法協(xié)商是當(dāng)前中國政治治理的新領(lǐng)域。但是對(duì)于立法協(xié)商的內(nèi)涵、特征、價(jià)值、實(shí)踐狀態(tài)以及面臨挑戰(zhàn)等基本問題，我們?nèi)狈ο到y(tǒng)研究和把握。當(dāng)前中國立法協(xié)商實(shí)踐綜合了理念和制度兩方面的價(jià)值和影響力，是自上而下民主動(dòng)員和培育的一種混合。概括其內(nèi)涵，總結(jié)其實(shí)踐形態(tài)，挖掘其價(jià)值內(nèi)涵，梳理其面對(duì)的挑戰(zhàn)和完善的策略，是當(dāng)前一個(gè)重要的研究命題。

[關(guān)鍵詞]立法決策;協(xié)商民主;立法協(xié)商

[中圖分類號(hào)]D664? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1672-2426（2017）08-0023-05

一、立法協(xié)商的內(nèi)涵與特征

合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商。[1]從字面意義理解，立法協(xié)商是立法過程中的協(xié)商，指的是在立法過程中，相關(guān)行為主體圍繞立法內(nèi)容、立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃等事項(xiàng)進(jìn)行的協(xié)商互動(dòng)。從規(guī)范和實(shí)踐層面，立法協(xié)商則可以被視為執(zhí)政黨、人大、人民政協(xié)、政府部門、人民團(tuán)體按照法律和相關(guān)規(guī)定針對(duì)某項(xiàng)立法議題開展的溝通、協(xié)商、咨詢和論證。立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法和決策領(lǐng)域的一種實(shí)踐。立法協(xié)商的參與主體包括立法機(jī)關(guān)（人大）、人民政協(xié)、政府部門、社會(huì)組織、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人等。

立法協(xié)商的發(fā)起主體主要包括五類部門。一是執(zhí)政黨;二是立法機(jī)關(guān)，即人民代表大會(huì)、人大常委會(huì);三是人民政協(xié);四是政府部門（國務(wù)院、地方政府、各部委以及其他具有法定立法權(quán)限的政府部門）;五是人民團(tuán)體。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，“黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體”是協(xié)商民主的提出協(xié)商議題的主要主體。而從現(xiàn)實(shí)的立法發(fā)起層面，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法。人大是法定立法機(jī)關(guān)。政府是行政規(guī)章的主要立法主體，同時(shí)也是各類法案的主要提出部門和執(zhí)行部門。民主黨派擔(dān)負(fù)參政議政的重要職責(zé)，參政議政機(jī)構(gòu)——人民政協(xié)是法定的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，對(duì)國家和地方立法進(jìn)行的建議、批評(píng)和論證等是其重要權(quán)力和職能。人民團(tuán)體（工青婦等）則可以就其自身章程修改、制定等提起議題至人大進(jìn)行審議。

這種內(nèi)涵定位決定了立法協(xié)商具有以下特征：

1.須同時(shí)滿足立法和協(xié)商的雙重要求。立法協(xié)商核心在“立法”和“協(xié)商”兩點(diǎn)，二者屬性和目標(biāo)要求都需要體現(xiàn)。立法層面要求立法協(xié)商的內(nèi)容要緊密圍繞立法議題，對(duì)立法議題進(jìn)行充分論證，實(shí)現(xiàn)和保障立法和政府決策的科學(xué)性和有效性。而協(xié)商則要求立法協(xié)商要廣泛吸收立法議題所涉及的不同利益主體，發(fā)揚(yáng)民主，廣泛討論、咨詢、協(xié)商，以民主立法體現(xiàn)和維護(hù)立法的科學(xué)性和有效性。

2.立法機(jī)關(guān)（部門）的主導(dǎo)性。盡管協(xié)商發(fā)起部門的不同導(dǎo)致立法協(xié)商類型的不同，但是所有類型的立法協(xié)商最終離不開人大這一法定立法機(jī)關(guān)。在具體立法過程中，找誰協(xié)商、協(xié)商什么、什么時(shí)間協(xié)商、用什么方式協(xié)商、對(duì)協(xié)商意見的吸納和反饋等，主要是由人大（及政府）立法機(jī)構(gòu)確定的。[2]因此在現(xiàn)實(shí)層面，相對(duì)于其他發(fā)起主體，人大和政府部門具有更為明顯的協(xié)商發(fā)起需求與合意性。

3.發(fā)起和參與主體的多向度。立法協(xié)商發(fā)起的主體核心圍繞執(zhí)政黨、政府部門、人大、人民政協(xié)、人民團(tuán)體五大部門和組織，不單單限定于某一部門或組織。而參與主體則涵蓋了立法議題所涉的不同利益主體或組織，政府部門、公民、社會(huì)組織、人大代表、民主黨派等都是立法協(xié)商的重要參與主體。

4.實(shí)踐的規(guī)范性和程序性。一個(gè)層面上，立法協(xié)商實(shí)踐必須依法依規(guī)，必須遵循《憲法》《立法法》和其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范性很強(qiáng)。一個(gè)層面上，無論何種形式的立法協(xié)商都必須遵照程序進(jìn)行。這種協(xié)商的程序不是一元的，而是與協(xié)商發(fā)起主體部門的屬性和行為特征緊密聯(lián)系的。

二、立法協(xié)商基本類型

從協(xié)商發(fā)起和主導(dǎo)部門的維度，立法協(xié)商主要可以分為“人大主導(dǎo)的立法協(xié)商”、“人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商”、“政府部門主導(dǎo)的立法協(xié)商”、“人民團(tuán)體主導(dǎo)的立法協(xié)商”四類。

1.人大主導(dǎo)的立法協(xié)商。此種類型的立法協(xié)商由人大發(fā)起或主導(dǎo)。按照《立法法》第三十四條規(guī)定？押列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。由此，人大主導(dǎo)的立法協(xié)商主要指人大通過召開立法聽證會(huì)、質(zhì)詢、辯論、討論等方式吸納各方意見對(duì)某項(xiàng)法律或政府規(guī)章進(jìn)行制定、修正或完善。其核心在于人大、公民、社會(huì)組織、專家學(xué)者、政府部門等立法相關(guān)行為體之間就立法議題形成多方位溝通互動(dòng)，強(qiáng)化人大立法的科學(xué)性和民主性。

2.人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商。此種類型的立法協(xié)商由人民政協(xié)發(fā)起或主導(dǎo)。通常有三種方式。一種方式是人民政協(xié)主動(dòng)發(fā)起。通常是政協(xié)委員自主就某項(xiàng)立法議題發(fā)表觀點(diǎn)或進(jìn)行意見征詢，之后政協(xié)將意見或意見通過政協(xié)提交給人大或政府相關(guān)部門。一種方式則是通過執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)（全國或地方黨委）的傳達(dá)對(duì)人大立法草案進(jìn)行討論協(xié)商，形成意見和建議再經(jīng)黨委反饋至人大。一種方式是人民政協(xié)的社會(huì)與法制委員會(huì)與政府相關(guān)部門（法制辦公室）聯(lián)絡(luò)互動(dòng)，推動(dòng)政府部門負(fù)責(zé)起草的立法草案進(jìn)入政協(xié)討論協(xié)商，形成意見反饋至政府或人大。

3.政府部門主導(dǎo)的立法協(xié)商。此種類型的立法協(xié)商由政府部門發(fā)起?！读⒎ǚā芬?guī)定：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。因此在規(guī)范和實(shí)踐維度，政府部門主導(dǎo)的立法協(xié)商主要指政府部門主動(dòng)發(fā)起，就所立的行政法規(guī)或政府規(guī)章召開聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)或通過其他方式聽取公眾意見，組織利益相關(guān)方就立法議題進(jìn)行溝通互動(dòng)的政治過程。

4.人民團(tuán)體主導(dǎo)的立法協(xié)商。此類型立法協(xié)商由人民團(tuán)體提起。工青婦等黨的外圍組織在制定與自身領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)或規(guī)章時(shí)，可以把立法草案提交給人民政協(xié)或通過其他模式聽取政協(xié)委員和社會(huì)人士的相關(guān)意見，之后再對(duì)法案進(jìn)行修改并提交給人大進(jìn)行審議。

需要重視和指出的是，執(zhí)政黨在立法協(xié)商中角色和作用的發(fā)揮。在立法協(xié)商中，執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)——黨委不僅發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)的作用，而且發(fā)揮了非常關(guān)鍵的部門協(xié)調(diào)作用。在人民政協(xié)主導(dǎo)的立法協(xié)商發(fā)起中，通常中央、地方黨委或人大黨組將人大立法草案轉(zhuǎn)交給全國政協(xié)、地方政協(xié)協(xié)商。政協(xié)協(xié)商形成意見匯總并將意見提交給黨委，黨委將意見轉(zhuǎn)交給人大。其核心在于形成兩個(gè)層次的協(xié)商。一是通過黨委的推動(dòng)和引導(dǎo)，立法決策過程中，人大、黨委和政協(xié)形成一個(gè)完整的溝通和協(xié)商互動(dòng)體系。二是通過政協(xié)，形成民主黨派、無黨派人士對(duì)立法決策的協(xié)商互動(dòng)。

三、立法協(xié)商的實(shí)踐

從協(xié)商發(fā)起的角度，我們可以將立法協(xié)商分為前述四種類型。但是在實(shí)踐層面，立法協(xié)商更多體現(xiàn)為由具有立法權(quán)限的人大、政府部門和具有政治協(xié)商職能的政協(xié)發(fā)起。因此很大程度上，立法協(xié)商主要體現(xiàn)為人大立法協(xié)商、政協(xié)立法協(xié)商和政府立法協(xié)商三個(gè)類型。

1.人大立法協(xié)商的實(shí)踐。人大立法協(xié)商實(shí)踐由人大直接發(fā)起。這是與人大對(duì)其自身角色和職能的體認(rèn)聯(lián)系在一起的。人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法是其作為權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。但是權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力來自于公民的賦權(quán)，其立法必須體現(xiàn)公民意志。因此，我們可以看到，人大開會(huì)所設(shè)置的討論、質(zhì)詢、審議等環(huán)節(jié)已經(jīng)帶有天然的協(xié)商意味。而從具體操作維度，人大立法協(xié)商的操作和人大作為立法機(jī)關(guān)的職能定位緊密聯(lián)系。在具體的實(shí)踐中，主要圍繞三個(gè)方面進(jìn)行。

一是強(qiáng)化人大代表在立法工作中的主導(dǎo)性。在立法協(xié)商的實(shí)踐中，人大代表的作用被強(qiáng)化和激發(fā)。不同層級(jí)的人大代表之間、代表和普通公民之間有了對(duì)話的渠道和平臺(tái)。譬如浙江人大在立法協(xié)商會(huì)召開之前，省人大常委會(huì)兩次將立法草案發(fā)送至全省人大代表聽取代表意見，并邀請(qǐng)人大代表參與立法調(diào)研。同時(shí)，通過人大代表聯(lián)絡(luò)站，組織省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中的人大代表（30名）和全體省人大常委會(huì)成員直接就立法議題和基層人大代表、群眾進(jìn)行交流。區(qū)級(jí)市的人大常委會(huì)通過專題討論的方式組織本單位省級(jí)人大代表和基層人大代表、群眾進(jìn)行意見交流。

二是突出人大立法的對(duì)話性。在立法議題上，協(xié)商性的體現(xiàn)在于不同群體之間需要營造一種對(duì)話的氛圍。這種開放性和對(duì)話的塑造主要是通過協(xié)商性制度平臺(tái)的建立得以實(shí)現(xiàn)。其中比較典型的對(duì)話制度模式有：立法聽證、立法咨詢、立法座談會(huì)、立法論證會(huì)、立法論壇等。

三是強(qiáng)化人大立法的開放性。人大立法協(xié)商實(shí)踐中，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于立法過程向不同組織部門和社會(huì)的開放。這種開放往往通過平臺(tái)或媒介進(jìn)行。一種方式是通過電視、廣播等傳統(tǒng)媒體公開立法議題和立法議程。譬如2017年全國人大會(huì)議召開之前，中央電視臺(tái)將2016全國兩會(huì)建議提案辦理情況進(jìn)行了公開。北京市2013年11月底的立法協(xié)商工作中，北京市人大將北京市政協(xié)和各民主黨派提供的一千多條意見的最終采納情況在有關(guān)媒體上進(jìn)行了詳細(xì)公示，如采納了多少條或者采納了哪些方面等。[3]二是以網(wǎng)絡(luò)新媒體為媒介，強(qiáng)化立法公開性和互動(dòng)性。譬如全國人大常委會(huì)在“中國人大網(wǎng)”上專門開設(shè)了“法律草案征求意見”專題，對(duì)每一部法律草案征求意見的參與人數(shù)和意見條數(shù)都作了匯總。[4]浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)通過專門的“地方立法網(wǎng)”將立法情況予以公示，并通過網(wǎng)上立法論壇和意見回饋吸收社會(huì)對(duì)立法工作的意見和建議。

2.政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐。政協(xié)立法協(xié)商主要以人民政協(xié)為協(xié)商發(fā)起機(jī)構(gòu)和主導(dǎo)部門。目前政協(xié)立法協(xié)商在國家和地方層面都有不同程度的實(shí)踐。從國家層面，2014年6月全國政協(xié)舉行了首次立法協(xié)商——《安全生產(chǎn)法》修訂的立法協(xié)商。地方層面，北京、上海、浙江、四川等地都有不同程度的實(shí)踐。綜合來看，政協(xié)立法協(xié)商實(shí)踐具有以下特點(diǎn)。

一是以政治協(xié)商為主體的實(shí)踐。這是由政協(xié)自身機(jī)構(gòu)性質(zhì)所決定的。相對(duì)于立法機(jī)關(guān)的人大和具有立法權(quán)限的政府，政協(xié)不是一個(gè)立法機(jī)構(gòu)，是一個(gè)政治協(xié)商機(jī)構(gòu)。本質(zhì)上，政協(xié)立法協(xié)商所形成的意見是對(duì)人大、政府部門立法的建議。這種建議具有建設(shè)性、參考性，而不是制約性的。政協(xié)立法協(xié)商的效力更多體現(xiàn)在立法過程的民主性、科學(xué)性的體現(xiàn)，是一種以政治協(xié)商為主體的實(shí)踐。

二是協(xié)商議題獲得和協(xié)商啟動(dòng)具有一定的“被動(dòng)”性。從實(shí)踐來看，目前人民政協(xié)立法協(xié)商啟動(dòng)的主要來自于黨委、人大和政府部門在立法過程中的“議程傳遞”。進(jìn)入政協(xié)立法協(xié)商的立法議題，通常是進(jìn)入人大和政府立法議程的。往往是人大、政府通過黨委向政協(xié)征詢立法建議從而啟動(dòng)政協(xié)立法協(xié)商議程。譬如北京市的實(shí)踐中，對(duì)于需要提交市政協(xié)進(jìn)行協(xié)商的重要地方性法規(guī)、市政府年度立法計(jì)劃和重要政府規(guī)章，須由市人大常委會(huì)黨組或市政府黨組向市委提出書面請(qǐng)示，由市委布置給市政協(xié)黨組落實(shí)，或由市委直接要求市政協(xié)組織委員開展立法協(xié)商。[5]而另一種則是政協(xié)或政協(xié)委員主動(dòng)針對(duì)某項(xiàng)立法議題進(jìn)行的協(xié)商。此領(lǐng)域的實(shí)踐多集中于政協(xié)和政協(xié)委員基于參政議政職責(zé)和職能主動(dòng)就某項(xiàng)立法議題進(jìn)行的調(diào)研、論證和意見征詢、反饋活動(dòng)。相對(duì)于前者，盡管后者更多體現(xiàn)出政協(xié)自身的主動(dòng)性，但在協(xié)商議題獲得和啟動(dòng)層面在很大程度上依舊和人大、政府立法決策需求相聯(lián)系。

三是強(qiáng)化政協(xié)專門機(jī)構(gòu)和政協(xié)委員對(duì)立法協(xié)商的主導(dǎo)和參與。從機(jī)構(gòu)層面，作為組織委員就法制領(lǐng)域重要問題開展政治協(xié)商的專門機(jī)構(gòu)，各級(jí)政協(xié)的社會(huì)和法制委員會(huì)擔(dān)負(fù)起部門協(xié)調(diào)（與人大、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)）、組織各種立法協(xié)商會(huì)議的實(shí)際工作職能，體現(xiàn)了很強(qiáng)的主導(dǎo)性。而相應(yīng)的，政協(xié)委員尤其是與立法議題相關(guān)的專家、學(xué)者委員在立法協(xié)商中的參與得到很大體現(xiàn)。以2014年《北京市大氣污染防治條例（草案）》協(xié)商為例，758名政協(xié)委員中有744人參加了協(xié)商，參與比例達(dá)98%。在全體委員討論提出意見后，北京市政協(xié)還組織環(huán)保和法律領(lǐng)域的專家委員進(jìn)行專門討論，對(duì)全體委員所提意見進(jìn)行論證和梳理。

四是建構(gòu)開放性、立體性協(xié)商平臺(tái)。在具體的協(xié)商過程中，除了一般的座談會(huì)和討論會(huì)，委員們還可以通過信件、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式提意見和建議。譬如北京市政協(xié)在針對(duì)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》等地方性法規(guī)草案的協(xié)商中，有236位委員直接參加協(xié)商座談會(huì)，有492位委員通過書面、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子郵件等形式參與協(xié)商，共提出1200多條意見建議。上海市政協(xié)也綜合采用座談會(huì)、寄送書面材料、政協(xié)網(wǎng)站“委員直通車”等多種方式征求委員意見。

3.政府立法協(xié)商的實(shí)踐。政府立法協(xié)商實(shí)踐的主導(dǎo)部門以政府法制辦公室為主。主要體現(xiàn)為政府部門在起草行政法規(guī)和政府規(guī)章的過程中，通過政務(wù)公開、立法聽證、平臺(tái)互動(dòng)等方式與立法議題相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商互動(dòng)。目前看，政府立法協(xié)商在中央和地方層面都有相關(guān)實(shí)踐。中央層面實(shí)踐可體現(xiàn)為國務(wù)院法制辦公室在立法過程中向社會(huì)公開征詢意見。譬如2014年，國務(wù)院法制辦就《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》公開向社會(huì)征詢意見。各部委和地方政府在立法過程中也會(huì)通過政務(wù)公開、聽證和網(wǎng)絡(luò)征詢意見等方式向社會(huì)征詢立法意見。綜合來看，政府立法協(xié)商實(shí)踐具有以下主要特點(diǎn)。

一是旨在凸顯政府行政立法的合理性。政府立法協(xié)商在很大程度上承認(rèn)了不同利益群體參與立法過程的必要性，強(qiáng)調(diào)不同利益群體通過溝通達(dá)成共識(shí)。這其中，對(duì)公眾參與的重視在一個(gè)層面上拓展了行政立法的民意基礎(chǔ)。而協(xié)商的納入不僅強(qiáng)化了一種溝通達(dá)成共識(shí)的觀念，更重要的是強(qiáng)化了一種以溝通代替對(duì)抗的行政觀念。由此政府立法協(xié)商的實(shí)踐在很大層面上體現(xiàn)了利益多元化凸顯的趨勢(shì)下，行政部門優(yōu)化行政立法進(jìn)程，提升行政立法合理性的積極探索。

二是與政府治理“公共性”體現(xiàn)的緊密聯(lián)系。相對(duì)于傳統(tǒng)的政府部門閉門立法，通過協(xié)商的方式吸納不同群體對(duì)立法議題的意見和觀點(diǎn)，促進(jìn)不同群體就立法議題進(jìn)行溝通互動(dòng)，在很大程度上體現(xiàn)了政府治理的“公共理性”。實(shí)踐中，政府立法協(xié)商采用的多種方式，諸如公開立法議題和草案、公開征詢公眾意見、召開立法聽證、座談等都旨在對(duì)公民的利益訴求構(gòu)建一種公共的表達(dá)和溝通平臺(tái)。

三是突出多方協(xié)商對(duì)話平臺(tái)的建設(shè)。相對(duì)于人大立法協(xié)商和政協(xié)立法協(xié)商，首先政府立法協(xié)商更加注重多方協(xié)商互動(dòng)平臺(tái)的立體化建構(gòu)。譬如2016年，深圳市法制辦舉行《深圳市公共信用信息管理辦法（征求意見稿）》舉行的立法聽證會(huì)采取的是現(xiàn)場(chǎng)聽證與微信平臺(tái)聽證同步進(jìn)行。其次，政府立法協(xié)商實(shí)踐注重相關(guān)主體對(duì)話協(xié)商。譬如江蘇省環(huán)保廳的“環(huán)境信息圓桌對(duì)話會(huì)議”——定期召集政府、企業(yè)、公眾就環(huán)境問題進(jìn)行對(duì)話。各利益相關(guān)方和責(zé)任方獲得公開表達(dá)觀點(diǎn)和建議的平等機(jī)會(huì)，環(huán)境立法和環(huán)境治理信息在政府、企業(yè)、公眾三個(gè)層面之間得以互動(dòng)和溝通。

四、立法協(xié)商的挑戰(zhàn)與完善

不可否認(rèn)的是，從理念到實(shí)踐，中國的立法協(xié)商都處于初步發(fā)展的階段。在整體發(fā)展過程中，立法協(xié)商理論和實(shí)踐的進(jìn)一步拓展還面臨諸多挑戰(zhàn)。這主要體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面。

1.系統(tǒng)性制度框架缺乏。目前，立法協(xié)商主要是在實(shí)踐層面有探索，但尚未形成系統(tǒng)的立法協(xié)商制度框架。這導(dǎo)致立法協(xié)商在實(shí)踐層面缺乏基本的制度保障，非常態(tài)化?！读⒎ǚā返拇_有明文規(guī)定，在立法過程中，人大和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)要公開向社會(huì)征詢意見，并指出可以采用聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式。但這種規(guī)定更多是在宏觀層面為立法協(xié)商賦予了合法性，提供了依據(jù)，而系統(tǒng)性立法協(xié)商程序和規(guī)則相對(duì)缺失。這種現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致兩種情形出現(xiàn)。一是立法協(xié)商缺乏常態(tài)化，隨意性強(qiáng)。二是立法協(xié)商的制度規(guī)定不夠具體，操作性差。

2.監(jiān)督和反饋系統(tǒng)式微。普通公民、社會(huì)組織等社會(huì)力量缺乏對(duì)協(xié)商發(fā)起者和立法決策機(jī)關(guān)的監(jiān)督。從實(shí)踐看，目前立法協(xié)商主要是立法部門就立法議題征求不同群體的意見和建議。對(duì)于協(xié)商過程中代表的選擇和召集、協(xié)商程序是否合理等問題，其主導(dǎo)權(quán)往往集中于協(xié)商發(fā)起或主導(dǎo)部門乃至黨委，社會(huì)力量缺乏話語權(quán)。對(duì)協(xié)商產(chǎn)生的意見或疑問，整體機(jī)制亦缺乏回應(yīng)或反饋。這會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問題：第一，立法協(xié)商在多大程度上反映了民意;第二，立法協(xié)商結(jié)果在多大程度上影響立法決策。

3.參與群體能力不均衡。“每個(gè)人都有影響結(jié)果的平等權(quán)利”[7]是確保立法協(xié)商有效的核心元素。然而在立法協(xié)商實(shí)踐中，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是：不同參與群體影響力和能力不均衡、不對(duì)等。相對(duì)于公民個(gè)體，政府、人大、政協(xié)等部門在立法協(xié)商的議程設(shè)置和信息資源享有上具有相當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)權(quán)。而在具體的議題上，政府、公民、社會(huì)組織、企業(yè)等相關(guān)利益主體，各自擁有的資源和協(xié)商話語權(quán)同樣是不對(duì)等的。盡管從理性層面，協(xié)商群體之間位勢(shì)絕對(duì)均衡很難實(shí)現(xiàn)，但如果資源過多集中于政府或其他擁有強(qiáng)大資源和影響力的部門，協(xié)商的權(quán)力結(jié)構(gòu)過度失衡，公民和社會(huì)的力量將很難從實(shí)質(zhì)層面對(duì)立法決策構(gòu)成影響，抑或是公眾參與立法協(xié)商的通道亦會(huì)被變相控制或堵塞。這些都將導(dǎo)致“立法”和“協(xié)商”兩張皮的現(xiàn)象。立法協(xié)商也只能成為形式，難以對(duì)立法決策形成有效影響。

4.參與群體的公共協(xié)商意識(shí)和素養(yǎng)不足。立法協(xié)商的參與者首先應(yīng)當(dāng)是真正的公民，具有公共精神，能夠以積極、負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與到立法協(xié)商這一公共事務(wù)中。其次應(yīng)當(dāng)具有理性協(xié)商的素質(zhì)和能力，具有寬容精神，理性表達(dá)自己的觀點(diǎn)，能夠根據(jù)信息交流和利益博弈對(duì)自身的觀點(diǎn)和利益偏好進(jìn)行修正，具備在遵守規(guī)則的前提下通過協(xié)商互動(dòng)與其他參與者達(dá)成共識(shí)的能力。然而在此層面，受中國傳統(tǒng)政治文化的影響，中國公民的公共理性和公共精神不足，公共協(xié)商的意識(shí)和能力也比較欠缺。這種公共品格的缺乏對(duì)立法協(xié)商的一個(gè)潛在負(fù)面影響在于：不同參與群體缺乏妥協(xié)而使得協(xié)商成為利益爭(zhēng)奪而非達(dá)成共識(shí)的場(chǎng)域。

這些挑戰(zhàn)在很大程度上折射出當(dāng)前和未來一段時(shí)間立法協(xié)商發(fā)展面臨的核心問題在于兩點(diǎn)。一是“立法”和“協(xié)商”如何真正結(jié)合起來？二是立法協(xié)商如何實(shí)現(xiàn)廣泛、平等、負(fù)責(zé)和理性的參與？對(duì)于此，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面對(duì)立法協(xié)商予以完善。

1.提升立法開放性，塑造平等參與的立法協(xié)商政治環(huán)境。地位的平等可以鼓勵(lì)最大程度的協(xié)商，不平等的權(quán)力關(guān)系對(duì)發(fā)展真正協(xié)商構(gòu)成約束。[8]國家和社會(huì)之間權(quán)力不對(duì)等是切實(shí)開展立法協(xié)商的主要結(jié)構(gòu)性制約條件。在未來的實(shí)踐中，首要應(yīng)當(dāng)從根本權(quán)力結(jié)構(gòu)入手強(qiáng)化立法協(xié)商的開放性，塑造平等參與的政治環(huán)境。從策略層面，一是應(yīng)當(dāng)提升立法協(xié)商社會(huì)參與廣度和深度，為公民和社會(huì)組織提供參與立法的制度性平臺(tái)。二是增加立法協(xié)商的透明度，把相關(guān)利益方的溝通博弈放在一個(gè)公開的環(huán)境中，強(qiáng)化公眾對(duì)立法的監(jiān)督，避免強(qiáng)勢(shì)部門對(duì)協(xié)商的主導(dǎo)和控制，實(shí)現(xiàn)陽光立法。

2.強(qiáng)化立法協(xié)商基本制度建設(shè)，提升立法協(xié)商的制度保障力。首先，加強(qiáng)立法協(xié)商的立法。從《立法法》解釋和細(xì)化層面強(qiáng)化對(duì)立法協(xié)商的法律效力的確認(rèn)，明確立法協(xié)商可以采用的形式，并對(duì)這些形式進(jìn)行區(qū)分。其次，重視立法協(xié)商運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。對(duì)不同類型立法協(xié)商議題確定、召集、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果處理和參與群體權(quán)利保障等關(guān)鍵問題予以規(guī)范，明確操作流程，強(qiáng)化執(zhí)行性與可操作性。再次，強(qiáng)化立法協(xié)商組織協(xié)調(diào)制度建設(shè)。結(jié)合具體制度安排和立法協(xié)商實(shí)踐，明確人大、政協(xié)、政府和黨委（黨組）在不同類型立法協(xié)商組織和運(yùn)行過程中的身份角色，強(qiáng)化不同部門間的組織協(xié)調(diào)。

3.重視監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，提升立法協(xié)商真實(shí)性和質(zhì)量。首先，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)普通公民和公民團(tuán)體參與立法協(xié)商，提高公民對(duì)立法協(xié)商的影響力。其次，對(duì)立法協(xié)商產(chǎn)生的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)通過正式渠道公開，避免空談協(xié)商的現(xiàn)象出現(xiàn)。再次，對(duì)于立法協(xié)商結(jié)果是否被采納、被采納或應(yīng)用多少，應(yīng)當(dāng)有進(jìn)一步公開和解釋的程序設(shè)置。

4.理論研究和實(shí)踐同步進(jìn)行，培育立法協(xié)商實(shí)踐的良好理念環(huán)境。在理論研究層面，當(dāng)前國內(nèi)對(duì)立法協(xié)商的概念、內(nèi)涵研究、實(shí)踐形式和價(jià)值挖掘還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這導(dǎo)致從理念層面立法協(xié)商缺乏一個(gè)良好的理念環(huán)境。因此，整體層面，立法協(xié)商理論研究和相關(guān)領(lǐng)域公民教育應(yīng)當(dāng)提上日程。與此同時(shí)，立法協(xié)商的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)不間斷、持續(xù)開展，要使得不同領(lǐng)域的人們逐步適應(yīng)和習(xí)慣公開獲得立法信息、參與立法討論，逐步在全社會(huì)范圍內(nèi)形成一種立法協(xié)商的政治文化。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝