新《預(yù)算法》下地方政府債務(wù)治理機(jī)制探究

□付 宇

新《預(yù)算法》下地方政府債務(wù)治理機(jī)制探究

□付 宇

一、緒論

在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，中央政府為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取了一系列積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，其中包括在2008年11月國務(wù)院常務(wù)會議推出的“擴(kuò)內(nèi)需、促增長”的十項(xiàng)措施，簡稱“四萬億”投資計(jì)劃。為了配合中央政府“四萬億”投資計(jì)劃，地方政府也相應(yīng)的制定出地方版的“四萬億”配套資金刺激計(jì)劃，希望借助大規(guī)模的政府投資刺激因外部需求驟減而疲軟的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢。其中，為了突破原有《預(yù)算法》對于地方政府財(cái)政資金使用的約束，地方政府融資平臺在各級地方政府的配合默許下快速發(fā)展，一方面使得地方政府擁有一定的財(cái)力促進(jìn)地方各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，給予地方發(fā)展新的動力，但另一方面地方融資平臺在運(yùn)行中所暴露出的一系列問題也增大了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的潛在風(fēng)險。注冊資本未到位、虛增資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率過高和當(dāng)年收入無法還本付息的情況嚴(yán)重。地方政府因此所產(chǎn)生的債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，并且債務(wù)違約風(fēng)險隨著債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、土地財(cái)政的不可持續(xù)性、或有債務(wù)和隱性債務(wù)數(shù)量激增等問題不斷凸顯。因此，地方政府債務(wù)問題成為我國財(cái)政收支、市場經(jīng)濟(jì)中的不穩(wěn)定因素。

為了解決以地方政府融資平臺為代表的地方政府債務(wù)等多個日益嚴(yán)重的問題，在2014年8月31日全國人大常委會修改了《預(yù)算法》，并在2015年1月1日開始頒布施行。新《預(yù)算法》通過賦予地方政府有限的發(fā)行債務(wù)的權(quán)利、加強(qiáng)地方政府預(yù)算監(jiān)管等措施使得地方政府債務(wù)問題的解決出現(xiàn)新機(jī)遇。

二、地方政府債務(wù)問題的產(chǎn)生

地方政府債務(wù)問題的產(chǎn)生由來已久，并且在1994年分稅制改革之后就一直存在，但并未引起足夠關(guān)注。但在2008年全球金融危機(jī)之后，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢，推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，國家進(jìn)行大規(guī)模財(cái)政投入。與此同時，地方政府穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)而大量融資借債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為地方企業(yè)的融資行為進(jìn)行擔(dān)保以保證當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠正常生產(chǎn)經(jīng)營。但與此同時地方政府債務(wù)風(fēng)險也引起社會各界的關(guān)注和警覺，相關(guān)的學(xué)術(shù)探討逐步開展。財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、地方政府缺乏主體稅種、原《預(yù)算法》對于地方政府限制過多但監(jiān)管不力、地方政府過度擔(dān)保和官員考核體制缺陷等諸多原因逐漸被社會認(rèn)可。

（一）財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

自1994年分稅制改革之后，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重逐年上升，在大多數(shù)年份占比都超過地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入的占比，并且逐漸穩(wěn)定在52%左右；而反觀政府支出，地方政府負(fù)擔(dān)著絕大多數(shù)的財(cái)政支出，并且這種財(cái)政支出比重在近些年又有逐步提升的趨勢，截至2015年，地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重已升至85.5%。雖然中央政府和地方政府之間存在轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)地方財(cái)政空缺，但是這種嚴(yán)重的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配使得地方政府在提供基礎(chǔ)公共服務(wù)時顯得財(cái)政資金捉襟見肘，這種對于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性也損害了地方財(cái)政在財(cái)政資金使用方面的獨(dú)立性。為了緩解資金使用壓力，地方政府也通過各種非正規(guī)渠道籌集資金，地方政府債務(wù)風(fēng)險也由此開始出現(xiàn)，并且在近年來逐漸加劇，迫使中央政府必須出臺措施遏制這種不良趨勢并加以解決，否則對于我國財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定將產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

（二）稅制體制不完善，營改增突出了地方政府缺乏主體稅種的問題

我國現(xiàn)有稅制體制主要由1994年分稅制改革之后逐漸發(fā)展而來，“九四”分稅制改革將我國的稅種劃分為中央稅，地方稅和中央地方共享稅三種，化解了之前地方政府財(cái)權(quán)過大而導(dǎo)致的中央財(cái)政對于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力不足、財(cái)政資金匱乏等問題。但“九四”分稅制對于中央地方稅種的劃分以及共享稅種分配比例的劃分并不合理，中央財(cái)政所掌握的稅種稅收額較高，且共享比例大于地方政府，這與地方政府所承擔(dān)的財(cái)政支出份額不相對稱。而且這種分稅制對于稅種的劃分僅僅限于中央政府和省級地方政府之間，而在省級地方政府和市、縣、鄉(xiāng)級地方政府之間并沒有明確的稅收收益的劃分，僅僅以上級政府對于下級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政收入分配的紐帶。因此市、縣、鄉(xiāng)三級地方政府對于財(cái)政資金的需求就難以得到充分的滿足，尤其在地方政府融資平臺出現(xiàn)以后，市、縣、鄉(xiāng)三級地方政府融資平臺的數(shù)量激增，融資數(shù)額不斷膨脹，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生了很大影響。

而對于中央和地方政府所掌控的主體稅種來說，近年來逐漸推廣的以“營改增”為代表的稅制改革使得前面所提出的“財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配”問題更加突出。在“營改增”過程中，原先作為地方政府主體稅種的營業(yè)稅將難以繼續(xù)作為地方政府財(cái)政收入的主要稅源，而隨著“營改增”范圍的逐步擴(kuò)大，地方政府將失去主體稅種，而增值稅作為中央和地方共享稅，其中中央政府分享比例高于地方政府，因此，地方政府舉債沖動就比較大，并且層級越往下沖動越大，也就造成層級較低的地方政府背負(fù)了大量的政府債務(wù)。

（三）原有《預(yù)算法》禁止地方政府舉債，融資平臺不規(guī)范

根據(jù)原有《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府沒有發(fā)行政府債券的權(quán)利，這就迫使地方政府通過其他方式獲得本級政府所需要的財(cái)政資金。以近年來地方政府的操作實(shí)踐來看，地方政府融資平臺成為地方政府突破預(yù)算法限制變相“發(fā)債”的重要途徑。

但是相比于許多“市場性”融資平臺，眾多地方政府融資平臺在設(shè)立之初就存在許多問題，在審計(jì)署2011年出具的第35號審計(jì)報(bào)告中就指出平臺公司管理制度不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，資本金到位率低等問題十分突出，并且虛假出資，注冊資金不到位和違規(guī)注資、抽出資金現(xiàn)象也屢見不鮮。雖然對此國務(wù)院在2010年6月出臺有關(guān)問題的通知中，要求各級政府出臺相關(guān)措施完善地方政府性債務(wù)管理制度，清理部分債務(wù)、對新增債務(wù)和債務(wù)使用資金進(jìn)行清理、加強(qiáng)監(jiān)管，并且取得了一些成效，但到2013年，通過審計(jì)署出具的兩份政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告（第24號、第32號）可以看出問題依舊存在，在2013年第24號報(bào)告中，退出管理不到位、資產(chǎn)質(zhì)量差、償債能力弱等問題并未得到解決。而在2013年第32號報(bào)告中，地方政府違規(guī)融資、違規(guī)注資，融資平臺違規(guī)發(fā)債現(xiàn)象問題依舊嚴(yán)峻。

在融資平臺實(shí)際運(yùn)作過程中，雖然也具有諸如董事會，監(jiān)事會等現(xiàn)代公司企業(yè)的構(gòu)成要素，但是在經(jīng)營決策的制定過程中往往受到本級政府行政命令的約束，政府的行政命令變相成為董事會的最終決策。為了配合政府相關(guān)政策目標(biāo)，融資平臺的市場主體性也就相應(yīng)的減弱，也就為融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險埋下了隱患。而地方政府融資平臺或多或少的接受地方政府的財(cái)政擔(dān)保，因此地方政府融資平臺的風(fēng)險也變相成為地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

（四）地方政府過度擔(dān)保

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展過程中，因?yàn)槲覈栀J市場不完善，非國營企業(yè)融資困難問題突出，這就導(dǎo)致眾多地方民營企業(yè)難以獲得足夠的資金維持企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)。為了保證所在行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，地方政府往往為企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保使其能夠順利獲得商業(yè)銀行貸款。而且在地方政府融資平臺設(shè)立經(jīng)營過程中，根據(jù)項(xiàng)目本身盈利能力劃分，地方政府性融資平臺資金投資項(xiàng)目可以分為公益性，準(zhǔn)公益性和非公益性三種。公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目往往就需要政府財(cái)政資金的長期補(bǔ)貼或者政府部門提供的融資擔(dān)保。而這種擔(dān)保所形成的或有債務(wù)隨著2008年后中央和地方政府的大規(guī)模投資項(xiàng)目的出臺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自己需求的增加而逐年增長。或有債務(wù)的逐年增長和地方政府財(cái)政資金使用的捉襟見肘共同加大了地方政府在面臨或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)時的違約風(fēng)險。從而產(chǎn)生大量政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

表1 地方政府性債務(wù)2010年底、2012年底和2013年6月底規(guī)模情況表（單位：億元）

（五）官員考核體制問題

在過去很長一段時間地方政府政績評價標(biāo)準(zhǔn)往往以所轄行政區(qū)域內(nèi)GDP的總量規(guī)模和增長速度為主，這導(dǎo)致在許多地方的行政官員為了獲得政績以實(shí)現(xiàn)自己職位的提升，而進(jìn)行大規(guī)模政府投資。并且這種大規(guī)模政府投資往往因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)、面子工程、工程爛尾等多種原因并未對地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生實(shí)際助推作用，而因此產(chǎn)生的巨額地方政府債務(wù)卻嚴(yán)重制約了往后數(shù)屆政府的財(cái)政支出。因?yàn)闆]有成熟的問責(zé)、追責(zé)機(jī)制，也就加劇了這種行為的發(fā)生。

三、新《預(yù)算法》對于地方政府債務(wù)的疏導(dǎo)

面對以地方政府債務(wù)劇增為代表的地方政府財(cái)政問題，經(jīng)過數(shù)次修改，新《預(yù)算法》于2015年1月1日開始施行。吸取以往經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外成果，試圖嘗試解決當(dāng)前中國財(cái)政所面臨的突出問題，對于地方政府，著重解決其如何借、如何管和如何還三個問題。

（一）適當(dāng)給予地方政府發(fā)債權(quán)，解決如何“借”的問題

在原有《預(yù)算法》中，地方政府沒有發(fā)行債券的權(quán)利，這使得地方政府只能通過其他非正規(guī)方式籌集資金。而新《預(yù)算法》對地方政府發(fā)債進(jìn)行嘗試，省級政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下可以發(fā)行地方政府債券。通過債券的發(fā)行緩解地方政府財(cái)政資金緊張的狀況，也給予地方政府在財(cái)政資金使用方面更多的自由權(quán)利。并且這種給予地方政府發(fā)債權(quán)利的實(shí)踐并非中國首創(chuàng)，其他國在在這方面已經(jīng)形成成熟體系。因此，從地方債理論和具體操作實(shí)踐方面，地方政府發(fā)行債券并不存在問題。

（二）分類管理、規(guī)模控制，解決如何“管”的問題

地方政府是否可以發(fā)行債券只需權(quán)利的授予即可，但最為重要的則是在債券發(fā)行的管理和控制環(huán)節(jié)。因?yàn)閷τ谥袊?cái)政來說，地方政府發(fā)行債券作為一項(xiàng)國內(nèi)新生事物，用的好則有助于財(cái)政體制的完善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；用不好則會產(chǎn)生一系列問題，加重原有問題的凸顯。因此，新《預(yù)算法》對于地方政府發(fā)行債券在用途、規(guī)模、方式三方面進(jìn)行限制，確保地方政府債券能夠有序的開展進(jìn)行。

1.限制用途

在新《預(yù)算法》的規(guī)定中，地方政府發(fā)行債券所獲得的資金只能用于公益性支出，不能用在地方政府的經(jīng)常性支出方面。通過這項(xiàng)規(guī)定，防止地方政府把舉債資金挪用濫用，造成不必要的資金浪費(fèi)，也使得地方政府在使用舉債資金時會受到更多的約束和監(jiān)管，保證有限的資金能夠用在最需要的地方。

2.限制規(guī)模

舉債的規(guī)模大小與地方政府償還能力息息相關(guān)，為了避免地方政府超出償還能力范疇發(fā)行地方政府債券，新《預(yù)算法》規(guī)定省級政府發(fā)行債券的規(guī)模需報(bào)請國務(wù)院和全國人大審核批準(zhǔn)，列入地方政府預(yù)算并報(bào)本級人大批準(zhǔn)。這樣的舉措使得地方政府的債券規(guī)模不會過大，從而在原有債務(wù)尚未解決的情況下加劇地方政府債務(wù)違約的風(fēng)險。

3.限制方式

在新《預(yù)算法》頒布之前，地方政府主要通過地方政府融資平臺來為地方政府籌集資金，但與此同時也造成了地方政府背負(fù)了過多的政府債務(wù)，極大地增加了地方政府債務(wù)違約風(fēng)險，也對整個經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行埋下隱患。因此，新《預(yù)算法》中，規(guī)定地方政府舉借債務(wù)只能通過發(fā)行債券的方式籌集資金，否決了其他所有方式。并且為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的地方政府擔(dān)保危機(jī)，也規(guī)定在法律條文允許之外，地方政府不得進(jìn)行任何形式的擔(dān)保活動。避免因?yàn)檫^度擔(dān)保造成地方政府過度支出，增大財(cái)政風(fēng)險。

（三）重新確認(rèn)地方政府債務(wù)主體，解決如何“還”的問題

地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)上是利用金融市場杠桿原理來緩解當(dāng)前地方政府財(cái)政資金緊張狀況。但有借必有還，現(xiàn)今的政府舉債仍需以后的財(cái)政資金進(jìn)行償還。而在原先，地方政府通過地方政府融資平臺的大量融資往往是通過土地?fù)?dān)保等形式來實(shí)現(xiàn)，而今隨著房地產(chǎn)市場整體的低迷，土地財(cái)政的不可持續(xù)性凸顯，以土地出讓金為債務(wù)償還基礎(chǔ)使得地方政府償債能力受到質(zhì)疑。因此，迫切需要建立地方政府債務(wù)償還機(jī)制以防止地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險。在新《預(yù)算法》規(guī)定中，地方政府在舉借債務(wù)的同時必須要有與之配套的債務(wù)償還計(jì)劃和可靠的債務(wù)償還資金來源，與此同時中央政府也需建立政府債務(wù)評估監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對于地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警，并通過相關(guān)法律法規(guī)對于違規(guī)行為進(jìn)行追責(zé)。試圖通過一系列措施將地方政府的舉債行為和債務(wù)風(fēng)險控制在可控范圍之內(nèi)。

四、新《預(yù)算法》實(shí)施后地方政府債務(wù)治理

新《預(yù)算法》的頒布施行在法律層次對于地方政府債務(wù)問題的解決起到了重要的推動作用，加強(qiáng)了監(jiān)督和管理，避免了債務(wù)的持續(xù)增長對于政府財(cái)政穩(wěn)定的不良影響，也約束了地方政府的過度擔(dān)保問題，化解了地方政府因或有債務(wù)數(shù)額龐大而引起的債務(wù)違約風(fēng)險，并且在“堵”的同時，也為地方政府債務(wù)問題的解決“疏”通了一條道路，允許省級地方政府在一定范圍內(nèi)擁有發(fā)行地方政府債券的權(quán)力，給予地方政府一定的財(cái)政自由，促使地方政府擁有一定的資金推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但對于現(xiàn)階段較為復(fù)雜的地方債問題，新《預(yù)算法》的頒布出臺并沒有完全解決當(dāng)前問題，還需要從以下幾個方面完善。。

（一）明晰《預(yù)算法》以及完善相關(guān)配套法律法規(guī)和制度建設(shè)

一項(xiàng)法律法規(guī)頒布施行之后往往需要更多的配套細(xì)則予以輔助支持，新《預(yù)算法》對于地方政府債務(wù)問題的解決從法律制度層面提出解決意見，使地方政府得舉債行有章可循，并且受到相關(guān)法律法規(guī)的約束和中央政府、相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，但在諸多條款中缺乏對于“量”和“度”的規(guī)定描述。

1.建立地方政府債務(wù)規(guī)模綜合評價體系

《預(yù)算法》的修改使得省級地方政府在國務(wù)院的批準(zhǔn)下?lián)碛邪l(fā)行一定數(shù)額債券的權(quán)利，但是對于某一省份的地方政府可以舉多少債務(wù)合適，以及舉債“紅線”是多少等問題并沒有細(xì)化描述，而是將這個難題直接轉(zhuǎn)給了對此具有審批權(quán)的人大和國務(wù)院，但人大和國務(wù)院對此也沒有可以明晰化的操作流程和評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立綜合分析評價體系，將地方政府財(cái)政收支水平、原有債務(wù)存量、現(xiàn)有債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用結(jié)構(gòu)等多種因素納入其中，以確保對于地方政府償債能力和舉債規(guī)模能夠有更加科學(xué)合理的分析判斷，使得地方政府發(fā)行債券的行為可持續(xù)的良性發(fā)展下去。

2.完善更低層次地方政府籌融資體系

這次對于地方政府發(fā)行債券權(quán)利的放開僅僅限于省級地方政府，對于更低層次的市、縣、鄉(xiāng)三級政府并沒有放開債券市場。雖然根據(jù)當(dāng)前我國的國情來說，對于放開更低層次政府發(fā)債可能會使地方政府債務(wù)激增，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的債務(wù)違約風(fēng)險。但是可以在經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政狀況比較好的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，為以后放開更低層次的地方政府發(fā)行債券創(chuàng)造條件。現(xiàn)階段我國市、縣、鄉(xiāng)三級地方政府的財(cái)政資金較為匱乏，但又承擔(dān)了過多的財(cái)政支出，雖有更高一級的政府所給予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但也同時限制了下級政府的財(cái)政收入的支配自由。因此，解決好低層級政府債務(wù)問題，能夠更好的促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得地方政府不再因?yàn)樨?cái)政資金不足的問題而無所作為，抑制了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.進(jìn)一步規(guī)范明確舉債資金使用用途

在新的《預(yù)算法》規(guī)定中，地方政府舉債資金被明確要求只能用于公益性支出，禁止用于經(jīng)常性支出。但是修改后的法律對于“公益性支出”含義的解釋并沒有細(xì)化，比較寬泛。按照通常理解，公益性支出主要包含諸如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等非營利性領(lǐng)域，但是對于城市建設(shè)、新區(qū)開發(fā)等行為，依舊可以理解為為了城市建設(shè)發(fā)展、促進(jìn)市民生活水平提高的“公益性事業(yè)”，但是這其中的投入因?yàn)榻陙硗恋刎?cái)政不可持續(xù)性、房地產(chǎn)市場低迷等問題的影響而增大了地方政府債務(wù)違約的風(fēng)險，使得地方政府可能因?yàn)槭袌鲆蛩刈兓鵁o法按照原有計(jì)劃償還債務(wù)。因此，對于地方政府舉債資金使用用途規(guī)定的細(xì)化仍需進(jìn)行，明確舉債資金可以使用的具體方向和條目，保證資金的合理合規(guī)使用和債務(wù)的及時足額償還。

4.推動市場對于地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督評價

推動市場主體對于政府舉債行為進(jìn)行評價監(jiān)督是順應(yīng)政府簡政放權(quán)趨勢的合理之舉。新《預(yù)算法》強(qiáng)化了中央政府對于地方政府舉債行為的監(jiān)管，通過財(cái)政部建立地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立于財(cái)政部門的地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)中央政府對于地方政府債務(wù)的掌控能力。但是可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對于政府債務(wù)的監(jiān)督，可以通過發(fā)動社會力量協(xié)助監(jiān)管。以美國地方政府為例，市政府發(fā)行市政債券時需要律師事務(wù)所出具債券合法發(fā)行的意見書，并且通過審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，而州一級的政府發(fā)行債券則需私人信用評級公司進(jìn)行評定。因此，可以借鑒國外做法，將監(jiān)管責(zé)任分化到政府和市場兩方面，同時也可以推動我國信用評級行業(yè)的發(fā)展。

（二）引入“市場化”運(yùn)作機(jī)制，推動地方政府債券市場化管理

“市場化”是中國改革開放三十多年來一直堅(jiān)持的改革方向。在地方政府債券市場領(lǐng)域，可以通過引入市場主體參與其中，利用市場的評價規(guī)則對于地方政府發(fā)行債券的行為進(jìn)行評價分析，減少行政管理因素和人為情感因素對于地方政府債券發(fā)行和債券認(rèn)購的干擾，推動地方政府債券發(fā)行和管理更加透明化、合理化和效益化。

“市場化”改革需要對于當(dāng)前地方政府債券發(fā)行各方面進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以充分發(fā)揮市場主體的作用，保證“市場”與“政府”可以融洽相處。

1.建立“市場化”地方政府債券發(fā)行制度

地方政府發(fā)行債券在其他國家已經(jīng)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因此可以學(xué)習(xí)他國經(jīng)驗(yàn)，在地方政府債券的初始階段，不僅可以按照新《預(yù)算法》的規(guī)定需要國務(wù)院以及全國和省級人大的審批，而且可以委托市場信用評估機(jī)構(gòu)或者會計(jì)事務(wù)所對于地方政府進(jìn)行評估，審查債券發(fā)行數(shù)額是否合理、地方政府是否具有足夠的債務(wù)償還能力以及發(fā)債籌集資金使用用途是否合理。

2.引入市場化審核制度

現(xiàn)階段對于地方政府債務(wù)審核的部門機(jī)構(gòu)主要以國務(wù)院財(cái)政部、審計(jì)署和全國各級人民代表大會組成，但在具體實(shí)踐過程中可以定期委托社會第三方審核機(jī)構(gòu)協(xié)助審核，并向社會公開審計(jì)報(bào)告，增強(qiáng)社會監(jiān)督力度和地方政府行政管理的透明度。

3.引入市場保險制度

在現(xiàn)代社會中，保險作為一項(xiàng)可以減輕不可控因素所造成危害的操作方式，在防災(zāi)、水利、交通、醫(yī)療等多方面為經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)運(yùn)行做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。因此，可以通過設(shè)立償債保障金以確保地方政府能夠及時足額的償還債務(wù)，減少地方政府債務(wù)違約風(fēng)險。并且這種債務(wù)保障金制度中可以引入商業(yè)保險，一方面利用商業(yè)保險公司對于保單執(zhí)行的監(jiān)督加強(qiáng)地方政府對于項(xiàng)目合同所列條款執(zhí)行的規(guī)范性和合法性，另一方面也可以降低因?yàn)椴豢煽匾蛩厮鶎?dǎo)致的債務(wù)違約對市場經(jīng)濟(jì)主體的不良影響和對地方政府公信力的損害。

（三）統(tǒng)一地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)

在“營改增”之后，地方政府逐漸喪失其主體稅種，地方政府相比于之前具有更強(qiáng)的借債沖動。而當(dāng)前地方政府債務(wù)問題的根源就是地方政府“財(cái)權(quán)事權(quán)不不匹配”的問題?！柏?cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”是地方政府在面對公共事業(yè)等大量資金需求時捉襟見肘而需通過融資平臺籌集資金的最重要原因。新《預(yù)算法》頒布之后，地方政府已經(jīng)不能通過融資平臺籌集資金，只能通過債券發(fā)行獲得有限的財(cái)政資金，與此同時土地出讓金收入因?yàn)閹啄陙矸康禺a(chǎn)市場的低迷而難以給予地方政府足夠持續(xù)的資金收入。因此，賦予地方政府與之財(cái)政支出事項(xiàng)相匹配的財(cái)政收入，一方面可以緩解地方政府的財(cái)政緊縮狀況，減少地方政府對于發(fā)行債券的依賴性。另一方面也可以降低地方政府對于政府債務(wù)償還的違約風(fēng)險。

（四）深化政府部門和社會資本的合作

相比較于規(guī)模龐大的地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出項(xiàng)目，地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)疲軟、財(cái)政收入增長乏力的背景下，繼續(xù)維持原有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財(cái)政投入和追加新的財(cái)政投入項(xiàng)目將使得地方政府財(cái)政收支壓力急劇增大，財(cái)政風(fēng)險及債務(wù)違約風(fēng)險提高，因此，加強(qiáng)政府部門和社會資本的合作將有利于當(dāng)前地方財(cái)政困局的解決。一方面，引入社會資本進(jìn)入地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目可以緩解地方財(cái)力不足的狀況，減少地方政府財(cái)政支出需求，降低財(cái)政資金償債規(guī)模和風(fēng)險；另一方面，社會資本的介入也可以提供政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的效率，便于監(jiān)管，降低運(yùn)行成本，更好的行使政府職能。

（五）建立健全官員考核體系以及問責(zé)追責(zé)機(jī)制

在過去很長一段時間內(nèi)地方政府政績評價標(biāo)準(zhǔn)往往以所轄行政區(qū)域內(nèi)GDP的總量規(guī)模和增長速度為主，這導(dǎo)致許多地方的行政官員為了獲得政績以實(shí)現(xiàn)自己職位的提升，通過借債和政府擔(dān)保進(jìn)行大規(guī)模政府投資，使得地方政府在數(shù)年間背負(fù)了大量政府償還債務(wù)和或有債務(wù)。通過建立新的政績評價體系加快轉(zhuǎn)變政府職能，更加約束官員在其任職期間的所作所為，不僅可以減少政府對于外界資金的需求數(shù)額以及政府的借債規(guī)模，而且可以促使地方政府投入更多的精力關(guān)注民生，環(huán)境和公共事業(yè)，極大地避免因過度投資所導(dǎo)致的資金和資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。并且引入地方政府債務(wù)問責(zé)追責(zé)機(jī)制，可以極大地減少因政府換屆、官員調(diào)動等原因所導(dǎo)致的官員在自己任職期間不顧地方財(cái)政的償還能力大肆舉債，造成往后數(shù)屆政府因歸還以前債務(wù)而沒有充足財(cái)政資金的情況。使得官員在任職期間內(nèi)的行政舉措必須考慮到地方政府財(cái)政資金的可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)

責(zé)任編輯：鄭紅梅