從國際環(huán)境條約的退出看美國退出《巴黎協(xié)定》

摘 要 《維也納條約法公約》中有關(guān)締約國退出業(yè)已簽訂的國際條約的規(guī)定適用于不同內(nèi)容的國際條約，因而國際環(huán)境條約也不例外。鑒于《巴黎協(xié)定》第二十八條明確規(guī)定了退出條款，作為締約國的美國可以自由選擇退出《巴黎協(xié)定》。雖然美國退出《巴黎協(xié)定》的做法并不違反其中的規(guī)定，但這種退出的做法仍然會對國際環(huán)境法的發(fā)展、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的貫徹落實乃至全球共同應(yīng)對氣候變化的努力產(chǎn)生不利影響，這是美國政府不履行其對國際社會所負(fù)義務(wù)的體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 國際環(huán)境條約 退出 美國 《巴黎協(xié)定》

作者簡介：孫世民，中國政法大學(xué)國際法學(xué)院2016級博士研究生，研究方向：國際環(huán)境法。

中圖分類號：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.203

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的《巴黎協(xié)定》（后文簡稱《協(xié)定》）是對全球共同應(yīng)對氣候變化措施作出安排的國際環(huán)境條約，是世界上第二份具有法律約束力的氣候協(xié)議的實施細(xì)則。美國政府于2016年9月3日交存《協(xié)定》批準(zhǔn)文書，宣布加入《協(xié)定》，成為《協(xié)定》的締約方。然而時隔不久，2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布美國將退出《協(xié)定》，這個決定不僅將會對國際環(huán)境法的退出理論產(chǎn)生深刻的作用，還將會對世界各國共同應(yīng)對全球氣候變化產(chǎn)生消極的影響。

一、國際環(huán)境條約的退出

隨著全球國際形勢的變化和世界環(huán)境保護(hù)國際合作的深入，國際環(huán)境法已經(jīng)在原有國際法基礎(chǔ)上形成了自己獨特的理論體系和知識結(jié)構(gòu)。國際環(huán)境法之中關(guān)于國際環(huán)境條約的退出理論也在國際法上國際條約的退出基礎(chǔ)上得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善，在原有國際條約退出理論的基礎(chǔ)之上形成了具有自身特色的國際環(huán)境條約退出理論。

（一）國際環(huán)境條約概述

國際環(huán)境條約，是指兩個或以上國際法主體根據(jù)國際環(huán)境法制定的載有體現(xiàn)其在保護(hù)全球環(huán)境方面共同意思表示、表明其相互間權(quán)利和義務(wù)、具有法律約束力的書面協(xié)定。國際環(huán)境條約最大的特點是“框架條約-議定書”的表現(xiàn)模式，即兩個或以上國際法主體先就某環(huán)境保護(hù)的某一問題簽訂框架性、意向性的公約，這種公約主要對環(huán)境保護(hù)問題作出原則性的規(guī)定，而后締約國在進(jìn)一步簽訂議定書，再對保護(hù)措施作出具體的規(guī)定。

將“框架條約—議定書”模式引入應(yīng)對全球氣候變化之中的好處在于，一方面，有利于各締約國在有關(guān)應(yīng)對全球氣候變化的重大問題上達(dá)成一致，不會因為細(xì)節(jié)問題而導(dǎo)致遲遲無法締約，另一方面，這種模式有利于對《公約》中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂和回應(yīng)，不會對其中的重大原則條款產(chǎn)生不利的影響，例如《協(xié)定》當(dāng)中提出的“國家自主貢獻(xiàn)機制”就是對《公約》中應(yīng)付氣候變化的國際合作中的國家主權(quán)原則的回應(yīng)，并在其基礎(chǔ)之上完善了全球應(yīng)對氣候變化的共同行動理念和思路，這種規(guī)定對各締約方都具有約束力，有助于國際社會加強合作進(jìn)而更好地應(yīng)對全球氣候變化。

（二）《維也納條約法公約》與國際環(huán)境條約的退出

國際環(huán)境法律制度是建立在“條約必須信守”的這一國際法基本原則之上的，《維也納條約法公約》第二十六條也規(guī)定：“凡有效之條約對其各當(dāng)事國有拘束力，必須由各該國善意履行”。由此可見，一旦締約國締結(jié)并且通過其國內(nèi)法定程序核準(zhǔn)了某國際環(huán)境條約，就要善意、忠實履行該國際環(huán)境條約。傳統(tǒng)國際法觀點甚至認(rèn)為，退出國際條約是相當(dāng)罕見的，僅在窮盡了其他外交或者法律手段之后才不得不采取的行為。

《維也納條約法公約》在第五十四條、五十六條之中詳細(xì)規(guī)定了國際條約的退出。一般情況下，締約國可以在條約有明文退出條款或者得到其他締約國同意的情況下退出。如果條約沒有明文退出條款或者未能得到其他締約國的同意，《維也納條約法公約》也規(guī)定了可以在如果締約國締約的原意之中有允許退約的意思表示或者從條約的性質(zhì)分析可以認(rèn)為條約允許退出的時候，締約國依然可以退出條約。這就為締約國退出條約提供了明示和默示兩個規(guī)則，即第五十四條是明示規(guī)則，規(guī)定了在條約有明文規(guī)定的時候如何退出條約，第五十六條則是默示規(guī)則，是從公約條文的解釋當(dāng)中尋找退出公約的依據(jù)。這表明，根據(jù)《維也納條約法公約》的這些規(guī)定，國際條約在符合一定條件下是可以退出的，因而作為國際條約的一個種類、具體規(guī)定全球環(huán)境治理的國際環(huán)境條約也毫無爭議地可以退出。

國際環(huán)境條約乃至國際條約之所以可以退出，在于國家享有獨立完整的主權(quán)。國家主權(quán)是國際環(huán)境法乃至國際法的基礎(chǔ)，是國際環(huán)境法賴以生存、發(fā)展和進(jìn)步的基礎(chǔ)。國家主權(quán)體現(xiàn)在國際環(huán)境法中就是國家可以根據(jù)自身的國家利益自由的決定是否加入國際環(huán)境條約，也可以根據(jù)自身的需要決定是否退出國際環(huán)境條約，這是國家主權(quán)對外獨立性的體現(xiàn)，也是政治自保權(quán)的體現(xiàn)。締約國退出國際環(huán)境條約一般是因為繼續(xù)履行該條約不利于國家利益的實現(xiàn)，而國家對外政治獨立性決定了國家可以在國家利益受損時實現(xiàn)自己的政治自保權(quán)，從而在符合國際環(huán)境法的限度內(nèi)退出已經(jīng)簽訂的國際環(huán)境條約，這里所說的“國際環(huán)境法的限度”就是根據(jù)《維也納條約法公約》以及所簽訂國際環(huán)境條約的具體規(guī)定，否則，締約國肆意退出國際環(huán)境條約的行為就是違反國際法的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任。之所以締約國只有在國際環(huán)境法的限度內(nèi)才能退出已經(jīng)簽訂的國際環(huán)境條約，在于“條約必須信守”這個原則也是國際法的一項基本原則，這也是條約必須信守原則對國家主權(quán)原則的必要限制，條約必須信守原則也是尊重別國主權(quán)的要求。

二、《巴黎協(xié)定》的退出機制

只要符合《維也納條約法公約》規(guī)定的明示規(guī)則或者默示規(guī)則中的一項，締約國就可以自由退出業(yè)已簽訂生效的國際環(huán)境條約，這就是國家在參與全球環(huán)境治理當(dāng)中合法、自由行使國家主權(quán)的體現(xiàn)，也是國家利益影響國家主權(quán)行使的體現(xiàn)。《巴黎協(xié)定》作為當(dāng)今國際社會最新發(fā)展出的國際環(huán)境條約，在提出國家自主貢獻(xiàn)減少全球碳排放的同時，以明示的規(guī)則規(guī)定了自己的退出機制，這就表明，締約國在符合相關(guān)規(guī)定的限度之內(nèi)，可以退出《巴黎協(xié)定》。研究《巴黎協(xié)定》，尤其是其規(guī)定的退出機制，就能正確認(rèn)識美國的退出將會給全球氣候變化的應(yīng)對帶來的影響。

（一）《巴黎協(xié)定》概述

除了原則性、宣言性的前言內(nèi)容中主要體現(xiàn)了國際社會應(yīng)對全球氣候變化的共同意志和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（后文簡稱《公約》）發(fā)揮的積極作用，《巴黎協(xié)定》（后文簡稱《協(xié)定》）正文部分一共二十九條，規(guī)定的主要內(nèi)容可以歸納為：

1. 《協(xié)定》的主要目的是加強全球應(yīng)對氣候變化的能力，把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2€癈之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上 1.5€癈之內(nèi)，而且這種努力不得威脅全球的糧食生產(chǎn)（第二條）。

2.《協(xié)定》的原則是按照不同的國情體現(xiàn)平等以及共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力的原則，這是國家主權(quán)原則、共同責(zé)任原則、國際合作原則等國際環(huán)境法基本原則的再次重申和體現(xiàn)，這些原則也體現(xiàn)在《公約》當(dāng)中，表明了《協(xié)定》繼承和發(fā)展了《公約》當(dāng)中的規(guī)定（第二條）。

3.《協(xié)定》規(guī)定了應(yīng)對全球氣候變化的國家自主貢獻(xiàn)機制，這也是《協(xié)定》最大的特點，即締約方根據(jù)本國不同的國情自由編制減少溫室氣體排放的總量，并盡快達(dá)到溫室氣候排放的全球峰值，達(dá)到峰值之后通過減緩措施，達(dá)到減排目標(biāo)，并逐步增加國家自主貢獻(xiàn)。在通過這個機制減少全球溫室氣體排放的過程中，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家要相互合作以及加強資金和技術(shù)的轉(zhuǎn)讓，而且這種減緩溫室氣體的國際轉(zhuǎn)讓、資金支持應(yīng)當(dāng)是自愿的，這個過程尤其鼓勵發(fā)達(dá)國家的主動參與和貢獻(xiàn)（第三條、第四條、第六條、第七條、第九條、第十條、第十一條和第十二條）。

4.《協(xié)定》要求建立一個透明度框架以有利于國家之間的信息通報、國際協(xié)商和分析以及建立技術(shù)專家審評，這個機制主要由《協(xié)定》的最高機構(gòu)，即締約方會議來組織完善。此外，還進(jìn)一步明確規(guī)定了締約方會議的作用，主要是定期總結(jié)協(xié)定的執(zhí)行情況，負(fù)責(zé)建立一個每年向締約方會議報告遵守和執(zhí)行《協(xié)定情況的》的專家委員會以及確定議事規(guī)則和財務(wù)規(guī)則，設(shè)立必要的附屬機構(gòu)等（第十三條、第十四條、第十五條、第十六條）。

5.《協(xié)定》規(guī)定了秘書處、附屬科學(xué)技術(shù)咨詢機構(gòu)和附屬履行機構(gòu)中組成人員的產(chǎn)生以及這些組織機構(gòu)的具體職能，并且規(guī)定這些機構(gòu)以及根據(jù)《公約》而成立的其他附屬機構(gòu)都要接受締約方會議的工作安排和指導(dǎo)（第十七條、第十八條、第十九條）。

6.《協(xié)定》規(guī)定了簽署、批準(zhǔn)、加入、生效以及修改和爭端解決等程序性事項，并且明文規(guī)定《協(xié)定》的修改和爭端解決機制要比照《公約》當(dāng)中的相關(guān)規(guī)定。此外，《協(xié)定》還規(guī)定了一般情況下，每個締約方只有一個表決權(quán)（第二十條到第二十五條）。

7.將聯(lián)合國秘書長任命為《協(xié)定》的保存人，規(guī)定締約國對《協(xié)定》不得做任何形式的保留，但是締約國可以通過一定的程序退出該《協(xié)定》（第二十六條、第二十七條、第二十八條）。

不難發(fā)現(xiàn)，《巴黎協(xié)定》為了最大程度上吸引各個國家的參與和廣泛支持，刻意淡化了在應(yīng)對全球氣候變化時發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的利益沖突，自主貢獻(xiàn)機制就是緩解這種對立的產(chǎn)物，但由于這種自下而上的自主貢獻(xiàn)機制缺少相應(yīng)的強制履約機制，就會使得締約國能夠真正落實減排任務(wù)成為一個問題和窘境。 不僅如此，《巴黎協(xié)定》雖然還是規(guī)定了“共同但有區(qū)別責(zé)任的原則”，但是在自主貢獻(xiàn)機制當(dāng)中，這個原則已經(jīng)主要體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的資金和技術(shù)支持，而減排主要依靠各國國家本身的能力，這種有意淡化發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的做法實質(zhì)上已經(jīng)表明“共同但有區(qū)別責(zé)任的原則”已經(jīng)逐漸向“共同責(zé)任原則”轉(zhuǎn)變，也就是在應(yīng)對全球氣候變化當(dāng)中，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，不在強調(diào)各自的區(qū)別，而著重從各自的能力方面共同努力來應(yīng)對全球氣候變化趨勢。

（二）《巴黎協(xié)定》第二十八條分析

《巴黎協(xié)定》在第二十八條中明確規(guī)定了締約國的退出自由，同時提供了兩種退出方式供締約國選擇。第一種方式是《巴黎協(xié)定》對締約國生效三年以后，該締約國可以隨時向協(xié)定保存人，即聯(lián)合國秘書長，發(fā)出書面通知表示退出，該種退出方式應(yīng)當(dāng)在退出通知之日起一年之內(nèi)生效，或者根據(jù)該締約國退出通知當(dāng)中載明退出的日期生效；而第二種方式是締約國可以通過直接退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的方式退出《巴黎協(xié)定》，相對于第一種方式，這種方式?jīng)]有時間限制，一旦退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，就意味著退出《巴黎協(xié)定》。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中有關(guān)條約退出的第二十五條的內(nèi)容，締約國可以在公約對其生效之日起三年以后隨時向保存人，即聯(lián)合國秘書長發(fā)出書面的退出通知，這個通知將在保存人收到書面通知之日起一年以內(nèi)或者退出通知載明的退出時間時生效，締約國即可退出公約。由于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》對所有締約國生效時間都已經(jīng)超過三年，這就意味著，一旦締約國選擇以這種方式退出《巴黎協(xié)定》，那么基本上就可以及時退出《巴黎協(xié)定》。

《協(xié)定》第二十八條規(guī)定的內(nèi)容與《公約》下的《京都議定書》相差無幾，都明確規(guī)定了這兩種退出方式，這兩種退出方式都具有國際法上的效力，而且其中的一種都是將退出《公約》的行為視為退出所在協(xié)定或者議定書的行為。這種規(guī)定的原因正在于國際環(huán)境條約“框架條約—議定書”的特色。作為應(yīng)對全球氣候變化的國際環(huán)境條約，《協(xié)定》是在《公約》第二十一屆締約方大會上通過的，是對《公約》應(yīng)對全球氣候變化的進(jìn)一步細(xì)化和未來行動的具體指南，從《協(xié)定》的主要內(nèi)容來看，很多內(nèi)容直接規(guī)定為比照《公約》當(dāng)中的規(guī)定，例如《協(xié)定》當(dāng)中的修改和爭端解決等程序性的問題就規(guī)定了要比照《公約》當(dāng)中的規(guī)定。因此，作為《公約》發(fā)展的最新成果和體現(xiàn)，《協(xié)定》將退出《公約》的行為也視為退出《協(xié)定》本身的做法是符合國際法規(guī)范的，這也是《協(xié)定》的特點。

三、對美國退出《巴黎協(xié)定》的評析

根據(jù)《維也納條約法公約》，當(dāng)國際環(huán)境條約中明確規(guī)定了退出條款的時候，締約國就可以選擇退出已經(jīng)簽訂并且生效的國際環(huán)境條約，這并不違反“條約必須信守”的國際法基本原則，這也是國家主權(quán)原則在國際環(huán)境法實踐當(dāng)中的體現(xiàn)，即每個國家都享有獨立決定是否簽署國際環(huán)境條約的主權(quán)，也享有根據(jù)條約中的規(guī)定退出已經(jīng)簽署并且生效的國際環(huán)境條約的主權(quán)。在關(guān)于締約國能否退約的問題上，無論是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》還是《巴黎協(xié)定》都作出了肯定性的明文規(guī)定。因此，美國作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及《巴黎協(xié)定》的締約國，享有退出這些國際環(huán)境條約的權(quán)利和自由，這種退約行為并不違反國際條約和國際環(huán)境條約，而且這是美國繼2001年退出《京都議定書》之后再一次退出《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的相關(guān)條約。

締約國選擇退出已經(jīng)簽署的國際條約的情況在國際法不斷發(fā)展和完善的實踐過程中并不鮮見，最近幾年比較有影響退約事件比如2011年加拿大退出《京都議定書》，2016年俄羅斯以及布隆迪、南非、岡比亞等三個非洲國家相繼宣布退出《國際刑事法院羅馬規(guī)約》等。因此，美國退出《巴黎協(xié)定》這個國際條約的行為并不是個例，其退約行為既有充分的國際法依據(jù)，也有已經(jīng)發(fā)生的先例，雖然退約的這些事例尚未成為國際慣例，但是美國退出《巴黎協(xié)定》的做法從表面上看并沒有不當(dāng)之處。

可是，共同責(zé)任原則是國際環(huán)境法的基本原則之一，這意味著世界各國，不論其大小、資源等方面的差異，都對保護(hù)地球環(huán)境承擔(dān)著一份責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)毫無例外地參加全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)。 應(yīng)對全球氣候變化是世界各國的共同責(zé)任，因為為此需要作出的工作已經(jīng)超出了各國分別活動的范圍，只有國際合作才能共同應(yīng)對這項挑戰(zhàn)。正因如此，《巴黎協(xié)定》迄今為止已經(jīng)有195個國家簽署、在148個國家生效 ，這正是共同責(zé)任原則在全球應(yīng)對氣候變化中的體現(xiàn)，這種責(zé)任的共同性要求在地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性的基礎(chǔ)之上，世界各國都負(fù)有共同努力來應(yīng)對全球氣候變化的責(zé)任，任何國家都不應(yīng)當(dāng)推脫自己在這件事項上的責(zé)任。世界各國應(yīng)當(dāng)通過加強國際合作，通過落實《巴黎協(xié)定》的各項規(guī)定，尤其是“自主貢獻(xiàn)機制”實現(xiàn)應(yīng)對全球氣候變化、遏制全球氣候變暖的趨勢，這也是國際合作原則的要求。美國退出《巴黎協(xié)定》的做法，與共同責(zé)任原則與國際合作原則的要求南轅北轍，這種一意孤行的做法不但會對全球共同應(yīng)對氣候變化產(chǎn)生不利影響，最終還會損及美國自身的利益。

此外，美國政府于1992年6月12日簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，該《公約》于1994年3月21日對美國生效，目前美國沒有退出該《公約》，美國仍然是《公約》的締約國，理應(yīng)履行《公約》的義務(wù)。而該《公約》第三條規(guī)定，締約國應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)之上，根據(jù)共同責(zé)任原則和可持續(xù)發(fā)展原則為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)全球氣候系統(tǒng)，為此，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)率先應(yīng)對氣候變化及其不利影響。作為世界上最大的發(fā)達(dá)國家，美國不僅沒有履行《公約》規(guī)定的發(fā)達(dá)國家的率先義務(wù)，還率先退出體現(xiàn)國際社會在應(yīng)對全球氣候變化共同意志的《巴黎協(xié)定》，是有違《公約》精神的，這不利于《公約》的貫徹落實。

全球氣候變化是人類的共同重大關(guān)切，應(yīng)對全球氣候變化是一個長期復(fù)雜艱巨的過程，這個過程即使世界各國都積極參與，全球氣候變暖等氣候變化現(xiàn)象仍然會持續(xù)比較長的一段時間。因此，保護(hù)全球氣候系統(tǒng)是一件迫在眉睫卻又需要世界各國長期合作的工作，地球上的每一個國家都應(yīng)當(dāng)為此貢獻(xiàn)出自己的一份力量。美國退出《巴黎協(xié)定》這種只顧眼前自身利益、枉顧人類共同利益的行為不僅會直接影響全球碳排放目標(biāo)的實現(xiàn)，可能會引發(fā)其他國家效仿的連鎖反應(yīng)，引起多米諾骨牌效應(yīng)，甚至瓦解《巴黎協(xié)定》這樣一個長期且具有實際意義的協(xié)議體系，還會損及美國的國際形象和國內(nèi)頁巖油氣、應(yīng)用清潔煤和碳捕捉封存技術(shù)、核能等新能源技術(shù)的發(fā)展，影響國內(nèi)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，最終會損害自己的國家利益和國民福祉。

總而言之，作為世界第二大能源消費國和溫室氣體排放國，美國政府即將退出《巴黎協(xié)定》的做法，雖然符合《巴黎協(xié)定》中已經(jīng)存在的關(guān)于退出協(xié)定機制的條款，不違反國際條約和國際環(huán)境條約，但是這種枉顧人類共同利益、只顧眼前“利益”的做法不僅與國際環(huán)境法的基本原則和《氣候變化框架公約》的“只有一個地球”精神相齟齬，還會對世界各國共同努力應(yīng)對全球氣候變化蒙上一層陰影，最終會使得《巴黎協(xié)定》把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上 1.5℃之內(nèi)目的的實現(xiàn)帶來相當(dāng)大的阻礙，還會推遲這個目的實現(xiàn)，這是美國政府不履行其對國際社會所負(fù)義務(wù)的體現(xiàn)。

注釋：

林燦鈴.國際環(huán)境法（修訂版）.北京：人民出版社.2011.124，169.

銀紅武.條約退出權(quán)研究.北京：法律出版社.2014.2.

何晶晶.從《京都議定書》到《巴黎協(xié)定》：開啟新的氣候變化治理時代.國際法研究.2016（5）.77-79.

數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會網(wǎng)站（http：//unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php），最后瀏覽時間2016年6月14日。