我國(guó)PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析及防范對(duì)策研究

周立柱

【摘要】PPP模式對(duì)于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，治理地方政府債務(wù)方面具有積極作用，但由于財(cái)政承諾濫用、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理和PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)及專業(yè)人才的缺失，使得我國(guó)PPP模式下存在發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能。因此，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政承諾的管理、確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、積極推進(jìn)各地PPP工作機(jī)構(gòu)的成立和專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)對(duì)于防范PPP模式下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】PPP；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政承諾；契約精神

【中圖分類號(hào)】F283

一、引言

當(dāng)前，從中央到地方大力推廣PPP模式的目的之一就是力求遏制政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，緩解政府財(cái)政壓力。受國(guó)際金融危機(jī)的影響，從2009年開(kāi)始，地方政府大規(guī)模利用融資平臺(tái)公司發(fā)債，籌措資金推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)總署報(bào)告，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)約6.6萬(wàn)億。合計(jì)約為30.2萬(wàn)億元。而2015年1月9日，美國(guó)華爾街日?qǐng)?bào)報(bào)道：“2014年底中國(guó)地方政府債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到23萬(wàn)億元人民幣，比2013年6月底上升30%”。財(cái)政部于2015年4月下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證引導(dǎo)》，鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司債務(wù)。這意味著地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資從依賴地方政府融資平臺(tái)貸款，轉(zhuǎn)為依賴政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，凸顯了地方平臺(tái)公司融資向PPP模式轉(zhuǎn)型的必要性。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，PPP模式在理論上和實(shí)際運(yùn)行中確實(shí)可以防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而國(guó)內(nèi)學(xué)者繆小林，程李娜（2015）也基于“機(jī)制找回效率理論”分析了PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯和可行性。但是由于PPP模式在我國(guó)發(fā)展和運(yùn)用時(shí)間較短，存在模式定位不明確、主題權(quán)責(zé)不清晰、監(jiān)管機(jī)制不健全、風(fēng)險(xiǎn)控制不確定等問(wèn)題，以及PPP模式應(yīng)用項(xiàng)目規(guī)模大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，再加之PPP管理牽涉到財(cái)政工作的各個(gè)方面，并進(jìn)一步衍生出了包括財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)、相關(guān)配套安排支出等直接負(fù)債，以政府擔(dān)保為主要形式的或有債務(wù)，以及隱性責(zé)任等財(cái)政承諾。因而，PPP模式之下不可避免的會(huì)存在著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于我國(guó)PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并提出相關(guān)對(duì)策建議，必將有利于推進(jìn)我國(guó)PPP模式的健康發(fā)展，發(fā)揮其減輕財(cái)政支出壓力和分散投資風(fēng)險(xiǎn)、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和活力的巨大作用，同時(shí)也有利于中央和地方財(cái)政的健康發(fā)展。

二、PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式在全球范圍內(nèi)依然存在爭(zhēng)議，其模式之下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在世界各國(guó)均有發(fā)生。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，例如英國(guó)國(guó)家審計(jì)辦公室的報(bào)告就曾指出，在公私合作項(xiàng)目中，私人資本為謀取政府提供的財(cái)政資金援助和稅收優(yōu)惠條件，可能會(huì)通過(guò)“怠工”、“罷工”、“破產(chǎn)”等非正?；顒?dòng)對(duì)政府進(jìn)行要挾。在英國(guó)PPP模式的具體實(shí)踐中也表明，私人部門(mén)往往向政府額外收取補(bǔ)償費(fèi)用和管理支出，這部分資金占到了合同變更成本的5%～10%，數(shù)額巨大。而截至2007年10月，英國(guó)政府（中央和地方）因PFI（所謂PFI，即公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)簽訂長(zhǎng)期合同，約定由私人部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施提供資金并根據(jù)具體情況負(fù)責(zé)其設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)，是PPP模式的一種）而產(chǎn)生的未來(lái)債務(wù)性承諾達(dá)到2 670億英鎊，占當(dāng)年英國(guó)GDP的19.4%。在發(fā)展中國(guó)家，例如20世紀(jì)90年代，哥倫比亞政府為公私合作建設(shè)的多個(gè)機(jī)場(chǎng)及收費(fèi)項(xiàng)目的收入提供擔(dān)保及配套承諾，但最終由于項(xiàng)目收入低于預(yù)期，為此政府向私人部門(mén)支付了20億美元，導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)反而加重。而IMF得報(bào)告也指出，20世紀(jì)后期，馬來(lái)西亞、泰國(guó)等亞洲國(guó)家的大量政府或有負(fù)債正是由于PPP項(xiàng)目所引發(fā)，而這些或有負(fù)債也進(jìn)一步加劇了1997年的亞洲金融危機(jī)。在中國(guó)目前推廣的PPP模式之下，也存在諸多財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的案例。例如甘肅蘭州市在污水處理廠建設(shè)上采取PPP模式，由于政府對(duì)于投資方固定投資回報(bào)率的硬性承諾，致使政府要向投資者每年支付大量的財(cái)政補(bǔ)貼。有數(shù)據(jù)表明，蘭州市區(qū)2013年污水處理收費(fèi)約1.2億元，但污水處理費(fèi)支出1.6億元。因此，按照合同中的政府承諾，蘭州市政府政府向污水運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公司補(bǔ)貼了4 000多萬(wàn)元，造成了額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

此外，劉旭輝，陳熹（2015年）認(rèn)為通過(guò)PPP模式，政府與社會(huì)資本合作方可以有效的分擔(dān)技術(shù)、建造、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但政府并不能避免相應(yīng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，政府將承擔(dān)絕大部分。因而，基于以上考量，我們可以認(rèn)為PPP模式只是將政府的一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的財(cái)政支出，并未從根本上減少政府債務(wù)。同時(shí)，如果政府項(xiàng)目擔(dān)保資金過(guò)大，超出自身財(cái)力和項(xiàng)目現(xiàn)金流量。那么，這將會(huì)給政府造成更為嚴(yán)重的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。吉富星（2015）則指出PPP模式下存在政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)支出責(zé)任加大的可能。實(shí)際上這也是對(duì)PPP模式下存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

（一）財(cái)政承諾是PPP模式下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接原因

筆者認(rèn)為，財(cái)政承諾的存在并不必然引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，只有過(guò)度使用財(cái)政承諾或者不合理的財(cái)政承諾才會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果僅從法律角度來(lái)看，公私合作模式下，債權(quán)人僅以相應(yīng)的項(xiàng)目資產(chǎn)及其收益為限向投資方主張權(quán)利，形式有限的追索權(quán)。但是，政府作為擔(dān)保人卻要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。

從表1中可以看出，政府作為項(xiàng)目的擔(dān)保人，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型表現(xiàn)形式多樣，既有直接、或有風(fēng)險(xiǎn)，也有顯性、隱形風(fēng)險(xiǎn)。如果說(shuō)政府擔(dān)保是各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的直接原因，那么在PPP模式下，政府擔(dān)保更多的是體現(xiàn)為一種財(cái)政承諾。在財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心編譯的《PPP財(cái)政承諾管理》一書(shū)中，對(duì)于PPP財(cái)政承諾的解釋為“因政府對(duì)PPP的支持不同，會(huì)形成不同類型的財(cái)政承諾。PPP合同的財(cái)務(wù)影響總是會(huì)給政府帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)和管理”。圖1為PPP財(cái)政承諾的類型劃分。

由此可見(jiàn)，眾多財(cái)政承諾的存在成為了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，一旦PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)或顯性化，那么基于政府與社會(huì)資本方達(dá)成的財(cái)政承諾，這些風(fēng)險(xiǎn)將直接轉(zhuǎn)化為政府的支出責(zé)任和直接債務(wù)，從而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果進(jìn)一步將這種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具體到不同PPP運(yùn)作模式的財(cái)政承諾上來(lái)分析，可以分為以下三種類別。

1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般都有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)保障，其經(jīng)營(yíng)收費(fèi)基本能夠彌補(bǔ)項(xiàng)目的投資成本。因而政府部門(mén)在這種模式下往往會(huì)采取授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。在這種模式下，公共部門(mén)有時(shí)也會(huì)提供針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保。例如：需求量的保證、固定收益的保證。一旦項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后達(dá)不到最低需求量的要求，財(cái)政往往需做出補(bǔ)償和提供補(bǔ)貼。在實(shí)踐中，一些BOT項(xiàng)目由政府向社會(huì)資本承諾基本的固定收益，而社會(huì)資本基本不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，往往只能由政府兜底，從而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一般“使用者付費(fèi)”不足以覆蓋投資成本，需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源。在這種模式下，公共部門(mén)一般要提供可行性缺口預(yù)付資金、每年付費(fèi)或可用性付費(fèi)等財(cái)政承諾，這也成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目大多數(shù)屬于公益項(xiàng)目，這類項(xiàng)目一般缺乏“使用者付費(fèi)基礎(chǔ)”，主要依賴于“政府付費(fèi)”彌補(bǔ)相應(yīng)的投資成本。因而，一旦項(xiàng)目失敗，往往可能就是財(cái)政進(jìn)行兜底，進(jìn)而可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

綜合上述三種模式來(lái)看，對(duì)于政府而言，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是資金需求大、投入難度最大的PPP項(xiàng)目模式。主要是因?yàn)檫@兩類模式下，使用者的付費(fèi)不足以覆蓋投入成本和基本收益要求。因而，只能以“政府付費(fèi)”和補(bǔ)貼等形式保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，在多數(shù)情況下，為吸引投資者，推進(jìn)PPP項(xiàng)目的招標(biāo)和運(yùn)作，政府還需要拿出額外的資源和財(cái)力，這些都將可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

需要引起注意的是，政府除了需要承擔(dān)已納入PPP合同的顯性財(cái)政承諾外，還要承擔(dān)一些隱性債務(wù)。例如，由于政治、社會(huì)等因素，必須保障PPP項(xiàng)目不能失敗，其提供的相應(yīng)服務(wù)也不能中斷。那么，即使政府不存在合同中的法定承諾，但基于政治和社會(huì)承諾，政府仍要承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任。此外，由于一些PPP合同的長(zhǎng)期性，在20～30年或更長(zhǎng)的期限內(nèi)，容易出現(xiàn)一些不可預(yù)見(jiàn)的因素，導(dǎo)致合同需要進(jìn)行調(diào)整或者重新談判，這都可能帶來(lái)額外財(cái)政成本，從而進(jìn)一步引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理是引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本原因

當(dāng)前，對(duì)于PPP模式下，風(fēng)險(xiǎn)的劃分及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的研究是一個(gè)熱點(diǎn)。大多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為，國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制不合理。高鵬程（2012年）認(rèn)為我國(guó)PPP模式推廣面臨的問(wèn)題之一就是風(fēng)險(xiǎn)控制不確定。而學(xué)者們也普遍認(rèn)為，PPP模式能否成功在很大程度上取決于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。張瑩（2015年）認(rèn)為科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)劃分和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP模式能夠有效推廣的重要前提和原則，也是公共部門(mén)和私人部門(mén)采取長(zhǎng)期合作、實(shí)現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)條件。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理往往會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目效率低下或失敗。如果在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制安排失效的情形下，讓政府來(lái)承擔(dān)重大損失，這無(wú)疑會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如果讓私人部門(mén)承擔(dān)重大損失，那么私人部門(mén)基于自身利益的考量，很可能會(huì)采取風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁等行為，造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的不定向擴(kuò)散、放大。一旦項(xiàng)目最終失敗，還是會(huì)加大政府“兜底”的責(zé)任，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。那么，既然說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理是引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。因而通過(guò)分析風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理，可以為應(yīng)對(duì)和降低PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供有益參考。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理，筆者從以下兩個(gè)角度加以分析。

1.契約精神的缺失

2014年3月7日，原財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上提出：“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等投資運(yùn)營(yíng)”。而“政府和社會(huì)資本合作模式”概念的創(chuàng)新性之一就是提出了“契約精神”，也可以說(shuō)PPP最為核心的理念就是其“契約精神”。通俗的講契約精神就是嚴(yán)格按照合同辦事，而PPP合同關(guān)系，就是社會(huì)資本參與市政公用事業(yè)背景下的政府采購(gòu)公共產(chǎn)品或服務(wù)的法律關(guān)系，通過(guò)“合同條款”而不是“行政權(quán)力”來(lái)規(guī)范和約束雙方的行為。因而政府基于契約采購(gòu)公用事業(yè)服務(wù)，更容易劃清政企關(guān)系，分擔(dān)合理風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員金永祥也認(rèn)為推廣PPP更需契約精神。一方面，由于PPP 項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜，可能會(huì)面對(duì)來(lái)自政策、社會(huì)、自然、經(jīng)營(yíng)等的各類風(fēng)險(xiǎn)較多。如果政府和社會(huì)資本缺乏契約精神和這種契約意識(shí)，公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制就很難在合同中得到反應(yīng)，即便在合同中明確了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任，政府和社會(huì)資本也很難按合同執(zhí)行。另一方面，由于PPP過(guò)程持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、所處環(huán)境復(fù)雜多變等原因，PPP契約具有天然的不完全性，因而契約精神更易被政府和社會(huì)資本忽視。所以基于契約精神訂立PPP合約，并建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制顯得尤為重要。

2.產(chǎn)權(quán)劃分不清晰

在財(cái)政部2014年11月印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中，對(duì)于PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基本按照以下原則：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理分擔(dān)。筆者認(rèn)為盡管財(cái)政部給出了較為合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，但如果PPP模式下產(chǎn)權(quán)劃分不夠清晰，那么這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則就會(huì)缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)和機(jī)制保障。因而，必須基于產(chǎn)權(quán)的視角來(lái)分析了我國(guó)公私合作模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)PPP模式下對(duì)于產(chǎn)權(quán)的劃分走向了兩個(gè)極端錯(cuò)誤。其一，翻版了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)權(quán)模式。事實(shí)上，PPP項(xiàng)目中私人資本是以獨(dú)立法人的身份與公共部分開(kāi)展合作，但伴隨著項(xiàng)目的開(kāi)展，政府往往忽視這一前提，對(duì)項(xiàng)目企業(yè)軟約束，造成“政企不分”，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目企業(yè)承擔(dān)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)在事后轉(zhuǎn)移給了政府。其二，過(guò)度私有化傾向。在合同期限內(nèi)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬被教條式的按照資本決定所有權(quán)的邏輯界定給私人，而政府缺乏有效的參與和監(jiān)督，同時(shí)卻為推進(jìn)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展做出了大量的財(cái)政承諾，因而政府在事后往往被鉗制承擔(dān)了大量風(fēng)險(xiǎn)。所以通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰劃分，既有利于形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，又保障了這種機(jī)制的推行。

（三）政府PPP專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊(duì)伍的缺失是引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要原因

政府PPP專門(mén)工作機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊(duì)伍的缺失在地方政府層面尤為嚴(yán)重。在PPP專門(mén)機(jī)構(gòu)方面，財(cái)政部于2014年成立政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。但是，目前我國(guó)各級(jí)地方政府尚未成立類似的專門(mén)工作機(jī)構(gòu)。而在英國(guó)、澳大利亞、巴西、印度、墨西哥等許多國(guó)家，在成立國(guó)家PPP中心的基礎(chǔ)上，相應(yīng)的在地方也設(shè)立了PPP中心。在工作關(guān)系上，國(guó)家PPP中心支持、指導(dǎo)地方PPP中心的工作。地方PPP中心在國(guó)家法律和政策的框架內(nèi)，積極結(jié)合本地實(shí)際，開(kāi)展本級(jí)PPPP工作。從而確保了中央和地方工作方法的一致性和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)分享與推廣。同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)設(shè)立專門(mén)的PPP工作機(jī)構(gòu)，可以減少多頭管理、規(guī)范政府行為、協(xié)調(diào)各方利益，從而有效提高PPP項(xiàng)目的透明度，降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。而在專業(yè)人才方面，由于PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政、金融、會(huì)計(jì)、法律等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，而一旦PPP項(xiàng)目在哪一領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題，則有可能最終轉(zhuǎn)化為政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因而各級(jí)政府亟需一批精通PPP業(yè)務(wù)和具備實(shí)際操作能力的復(fù)合型人，以充分應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP模式下防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)于PPP財(cái)政承諾的有效管理，合理評(píng)估政府財(cái)政承受能力，將PPP財(cái)政承諾置于政府預(yù)算的監(jiān)管之下

當(dāng)前，PPP財(cái)政承諾有其存在的必要性。毋庸置疑，通過(guò)合理、科學(xué)的PPP財(cái)政承諾可以有效提高PPP項(xiàng)目的吸引力。但是，PPP財(cái)政承諾一旦被濫用且缺乏有效管理，就很可能會(huì)產(chǎn)生巨大的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因而，通過(guò)規(guī)范PPP財(cái)政承諾，加強(qiáng)財(cái)政承諾管理，從而有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，已成為各國(guó)PPP制度建設(shè)中的重要抓手。圖2為PPP財(cái)政承諾管理框架概覽。

從圖中可以看出，加強(qiáng)對(duì)于PPP財(cái)政承諾管理的關(guān)鍵是合理評(píng)估財(cái)政承受能力和將其納入預(yù)算管理和監(jiān)管之中。一方面，對(duì)于財(cái)政承受能力的評(píng)估，應(yīng)采用定量和定性相結(jié)合的方式，合理預(yù)測(cè)、嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)于以政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼為代表的財(cái)政承諾要做出具體限制。例如，英國(guó)對(duì)每個(gè)部門(mén)都有明確的支出限制，不同部門(mén)的PPP支出預(yù)算占整個(gè)年度支出不得超過(guò)6%～7%不等。巴西目前的PPP法律規(guī)定，如果在未來(lái)任一年度政府對(duì)所有PPP項(xiàng)目的支付金額預(yù)計(jì)超過(guò)政府收入的5%，就不會(huì)實(shí)施新的PPP項(xiàng)目。這些措施都對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生產(chǎn)生了積極作用。另一方面，將財(cái)政承諾納入預(yù)算監(jiān)管之中，具體可以按PPP在項(xiàng)目的支出責(zé)任進(jìn)行劃分。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)按照“使用者付費(fèi)”的原則，政府更多承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，盡量不承擔(dān)或少承擔(dān)支出責(zé)任；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)按照合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府承擔(dān)部分支出責(zé)任，并嚴(yán)格納入預(yù)算管理；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，往往需要“政府付費(fèi)”，對(duì)于這類項(xiàng)目更需要政府結(jié)合財(cái)力狀況，本著預(yù)算硬約束的原則管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，在全口徑預(yù)算管理中建立PPP風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，或建立PPP第三方風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金都對(duì)于管理財(cái)政承諾，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有一定的意義。

（二）確立合理、完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不合理是引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。因而合理、完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的確立，對(duì)于管控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。一方面，從“契約精神”的角度來(lái)看，政府需要著力改變?cè)赑PP模式中的自身定位，從公共產(chǎn)品的唯一提供者向PPP項(xiàng)目的合作者和監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。同時(shí)，必須嚴(yán)格遵守“契約精神”，按照合同規(guī)定分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)資本也應(yīng)從合作者的角度出發(fā)，嚴(yán)格遵守“契約規(guī)定”，摒棄最終依靠政府財(cái)政兜底的不作為思想，積極承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。因而應(yīng)根據(jù)政府和社會(huì)資本的能力和責(zé)任建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，協(xié)調(diào)好公私利益邊界，在合約中通過(guò)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任，并建立合理的后期協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)事前不能預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)建立應(yīng)對(duì)協(xié)商機(jī)制，確保項(xiàng)目運(yùn)作的可持續(xù)性。另一方面，從“產(chǎn)權(quán)”的角度來(lái)看，國(guó)內(nèi)大多數(shù)的做法是：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采取混合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但是需要注意的是PPP是典型的長(zhǎng)期不完全契約，發(fā)生再談判的幾率很高，需要較大的事后交易成本，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求較高，因而這種產(chǎn)權(quán)劃分也不能圓滿地解釋PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問(wèn)題。筆者較為認(rèn)同的是周小付（2013）提出的PPP模式下產(chǎn)權(quán)歸屬的界定方法，他提出了兩步走的劃分方法。第一步，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)化解效率進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的初步分配；第二步，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者進(jìn)行項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬分配。筆者認(rèn)為，如果說(shuō)第一步形成了基本合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，那么第二步就徹底保障和激勵(lì)了公私雙方去遵從這種分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)這種劃分方法也打破了資本決定所有權(quán)的邏輯，避免財(cái)政因擔(dān)保而承擔(dān)大量風(fēng)險(xiǎn)。

（三）積極推進(jìn)各地PPP工作機(jī)構(gòu)的成立和專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，為防范PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供管理保障和智力支持

當(dāng)前，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和“一帶一路”國(guó)際戰(zhàn)略的開(kāi)展，PPP模式被廣泛推廣，并在全國(guó)各地掀起了第三次高潮。為了避免各地不顧本地財(cái)力和實(shí)際情況盲目上項(xiàng)目，從而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前應(yīng)積極推進(jìn)各地PPP工作機(jī)構(gòu)的成立和專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，為防范PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供管理保障和智力支持。具體來(lái)看，各省級(jí)政府應(yīng)由財(cái)政廳牽頭，并聯(lián)合相關(guān)部門(mén)成立PPP工作機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的制度建設(shè)、招投標(biāo)管理、合同管理、項(xiàng)目監(jiān)管、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)，并與預(yù)算部門(mén)、政府采購(gòu)部門(mén)做好對(duì)接。同時(shí)，應(yīng)對(duì)PPP工作機(jī)構(gòu)及財(cái)政部門(mén)相關(guān)人員展開(kāi)專題培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)PPP的運(yùn)作模式和管理要點(diǎn)，并對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)案例進(jìn)行介紹分析，以樹(shù)立防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和加強(qiáng)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而為防范PPP模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供管理保障和智力支持。

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