地方推行“街區(qū)制”法律問(wèn)題及對(duì)策研究

童超越+羅雨琪+龍歡

摘 要：當(dāng)前街區(qū)制是一個(gè)具有前瞻性的、與時(shí)俱進(jìn)的城市發(fā)展理念，出于對(duì)解決城市交通擁堵和公共資源浪費(fèi)問(wèn)題的考慮，開放小區(qū)將成為未來(lái)城市住宅規(guī)劃的發(fā)展方向。本文針對(duì)地方推行街區(qū)制可能遇到的具體障礙，分析深層原因，結(jié)合社會(huì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科交叉知識(shí)提出推行街區(qū)制的基本原則和具體對(duì)策措施，為地方推行街區(qū)制提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞：街區(qū)制；推行阻礙；推行基本原則；具體對(duì)策

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》）不僅提出“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”，還要求“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開?！奔訌?qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一；原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)；樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念；實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公交站點(diǎn)500米內(nèi)全覆蓋；城市公園原則上要免費(fèi)向居民開放等。

1 何謂街區(qū)制

（一）從封閉住宅模式到街區(qū)制模式

1.封閉住宅模式概念及發(fā)展

封閉住宅小區(qū)，又叫做“門禁社區(qū)”，其最大的特點(diǎn)是實(shí)體住宅圍合、封閉，并且禁止或限制非成員進(jìn)入居住區(qū)，區(qū)內(nèi)成員通過(guò)一定的法律契約實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境的共享并達(dá)到共識(shí)。

2.街區(qū)制模式概念及發(fā)展

街區(qū)制是由城市主干道圍合、中小街道分割、路網(wǎng)密度較高、公共交通完善、公共服務(wù)設(shè)施就近配套的開放街區(qū)模式。街區(qū)制簡(jiǎn)單而言就是不采用傳統(tǒng)圍墻分割的形式在城市規(guī)劃的道路旁直接進(jìn)行住宅建設(shè)的一種城市建設(shè)布局形式。其中，四周由街道所圍繞而成的最小區(qū)塊——街區(qū)是城市規(guī)劃的關(guān)鍵元素，街區(qū)功能的多樣化也成為決定城市多樣物質(zhì)空間的基礎(chǔ)。[1]

3.街區(qū)制和封閉住宅對(duì)比

街區(qū)制優(yōu)點(diǎn)是可以增加公共道路和路網(wǎng)密度，街區(qū)制的顯在優(yōu)勢(shì)是開放和融合，使居民享受更加便捷的生活服務(wù)；缺點(diǎn)是居住區(qū)樓下的車流增加、車速更快，增加了老人和小孩的交通安全隱患，增大了居住區(qū)的近噪音干擾，會(huì)降低居住的舒適度和生活品質(zhì)并且物業(yè)管理模式出現(xiàn)適應(yīng)困難局面。

（二）街區(qū)制模式實(shí)施意義

1.首要疏解交通壓力、細(xì)化路網(wǎng)密度

交通擁堵已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)代城市發(fā)展的致命缺陷，其直接或者間接影響了社會(huì)生產(chǎn)率和生活效率提高。交通擁堵現(xiàn)象在我國(guó)不是個(gè)別現(xiàn)象而是普遍存在，北京上海等一線城市因?yàn)橘Y源限制、城市密度等原因而久堵不解，重慶等發(fā)展中城市則是受制于地理環(huán)境因素而直接拖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，一些中部人口輸出大省由由于自身道路規(guī)劃跟不上交通需求而停滯不前。歸根到底，解決交通擁堵問(wèn)題必須細(xì)化完善城市路網(wǎng)。交通規(guī)劃發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主次結(jié)合、疏密有致，不僅要關(guān)注主干道的建設(shè)，還需要配套次級(jí)道路的完善。城市中次級(jí)道路對(duì)于交通壓力的疏解作用可以比擬人體的毛細(xì)血管對(duì)于主動(dòng)脈血液循環(huán)的分壓作用。街區(qū)制模式將一部分住宅區(qū)道路公共化，大大增加城市交通路網(wǎng)密度，有效疏解交通壓力，促進(jìn)城市效率提高。

2.街區(qū)功能復(fù)合化、提高建設(shè)土地利用率

封閉住宅模式割裂了建筑物的向外性，街區(qū)功能單一化，公共資源建設(shè)閑置，建設(shè)土地效用難以最大化。就當(dāng)前我國(guó)具體國(guó)情而言，人口基數(shù)大、分布失衡，主要人口集中在東南區(qū)域一帶，微觀層面人口主要由農(nóng)村向城市聚集，導(dǎo)致北上廣等一線城市存在嚴(yán)重資源缺口。由土地勘測(cè)規(guī)劃院發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果分析報(bào)告》資料顯示，2009—2014年，全國(guó)城鎮(zhèn)土地面積增加165萬(wàn)公頃，增幅為22.8%，年均增長(zhǎng)4.2%。增速總體呈逐漸放緩趨勢(shì)，年度增幅由2010年的4.7%下降至2014年的3.7%。在地類上，占比最高的為住宅用地，占33.2%，其次為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、商業(yè)服務(wù)用地。我國(guó)可利用的住宅土地逐漸減少帶來(lái)了住宅用地面積增幅放緩，同時(shí)公共用地面積呈降低趨勢(shì)。房?jī)r(jià)畸形只是當(dāng)前困境的縮影，城市化進(jìn)程中如何合理分配資源已迫在眉睫。封閉式住宅其內(nèi)部資源僅供內(nèi)部使用，割裂了資源的整體性，一方面資源緊缺，另一方面資源重復(fù)使用率低，加劇了資源的浪費(fèi)。街區(qū)制將建筑物整合規(guī)劃，細(xì)化城市功能，整合優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)資源共享。同時(shí)街區(qū)制賦予了房地產(chǎn)開發(fā)模式組合的多樣性選擇，商住一體性設(shè)計(jì)增加了更多的臨街面積，這意味著商業(yè)功能增加，商業(yè)價(jià)值上升，也意味著城市內(nèi)部與外部接觸界面增大，有利于城市的功能復(fù)合性增強(qiáng)，強(qiáng)化城市的新陳代謝功能，挖掘城市發(fā)展的潛力，旺盛城市的生命活力。城市容積率提高，建筑物臨街面增加，有益于建設(shè)高效便捷的現(xiàn)代城市文化。[1]

3.重建近鄰文化、開放接納彼此

封閉式住宅既隔離內(nèi)外也割裂區(qū)域共同體內(nèi)部。熟人社會(huì)一去不可追，但新時(shí)代下近鄰文化尚可重塑。街區(qū)制運(yùn)用小地塊住宅建設(shè)、樓棟式物業(yè)管理，大大縮小了鄰里距離。拆除公眾內(nèi)心的圍墻，有利于建設(shè)包容性和諧社會(huì)。

2 我國(guó)街區(qū)制模式當(dāng)前局面及形成原因

（一）當(dāng)前街區(qū)制模式阻礙

1.心理上的抗拒?！兑庖姟烦雠_(tái)以后由于沒有適時(shí)加以正確宣傳，導(dǎo)致公眾理解出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，也直接導(dǎo)致了公眾對(duì)于街區(qū)制模式的心理抵觸。將“街區(qū)制模式”直接解讀為“拆圍墻”，觸動(dòng)了公民關(guān)于私權(quán)利神圣不可侵犯的警戒線。并且《意見》出臺(tái)悄無(wú)聲息，未經(jīng)過(guò)廣泛的民意調(diào)查，缺乏程序民主和公眾參與決策，產(chǎn)生公眾的心理隔閡。以重慶市為例，在調(diào)查報(bào)告中顯示，對(duì)街區(qū)制了解的人員比例僅占總調(diào)查人口的18%，完全沒有街區(qū)制概念的人員比例占總調(diào)查人口的26%。這一數(shù)據(jù)明顯突出地方推行街區(qū)制階段宣傳效果欠缺。

2.法律上的爭(zhēng)議。街區(qū)制模式中關(guān)于已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開的要求，面臨諸多法律上的爭(zhēng)議。首先，法律爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要圍繞《物權(quán)法》為核心的保護(hù)小區(qū)業(yè)主利益的現(xiàn)有法律規(guī)范體系展開。物權(quán)法規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。街區(qū)制將已建成的住在小區(qū)和單位大院打開，可能存在將原本業(yè)主們支付合理對(duì)價(jià)取得的集體私有空間公有化，而侵犯原本業(yè)主的產(chǎn)權(quán)。其次我國(guó)目前可適用調(diào)整街區(qū)制的法律規(guī)范主要有《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《最高人民法院關(guān)于審理物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》和《最高人民法院關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》等。[2]由于一般性法律法規(guī)尚不完備，在具體落實(shí)過(guò)程中可能出現(xiàn)法律空白或者適用漏洞。

3.物業(yè)管理不適應(yīng)。改革開放初期，深圳沒有健全的城市基層組織，這直接決定當(dāng)時(shí)從香港引入的物業(yè)管理模式承擔(dān)了社會(huì)管理和行政輔助職能，這一非社會(huì)化的物業(yè)管理模式一直延續(xù)至今，由于其固有缺陷（難以突破對(duì)物的管理范圍，承擔(dān)對(duì)人和社會(huì)的管理職能。）而不適應(yīng)當(dāng)前街區(qū)制改革要求。[3]

（二）深究當(dāng)前局面的背后原因

1.基本國(guó)情是根本原因。中國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情決定了我國(guó)當(dāng)前推行街區(qū)制改革遇到阻礙。縱觀歐美國(guó)家成熟街區(qū)制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)歐美國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較高，社會(huì)普遍富裕，普遍高福利政策，社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)完備，分布均衡，作為街區(qū)制制度基礎(chǔ)的城市規(guī)劃具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性等優(yōu)勢(shì)。[4]與此相比，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展總體水平較低且發(fā)展不均衡，地域發(fā)展差距大，貧富差距大，社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)尚待發(fā)展，街區(qū)制規(guī)劃水平較低?；谶@一基本國(guó)情，開放小區(qū)建設(shè)易加重私有資源公有化矛盾，社會(huì)利益失衡。

2.程序未納入民意是直接原因?！兑庖姟烦雠_(tái)激起大部分民眾反對(duì)，反映了我國(guó)人民當(dāng)家做主意識(shí)建立，民意表達(dá)渠道及公眾參與管理決策平臺(tái)尚未發(fā)展成熟。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)先擬定草案并審查群眾的異議。公共政策的制定需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的考量，法規(guī)制定機(jī)關(guān)與人民群眾之間應(yīng)充分溝通和交流，交換意見。對(duì)比歐美國(guó)家，無(wú)論是在項(xiàng)目實(shí)施前收集民意還是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，均采取自主自治治理模式，小區(qū)業(yè)主享有充分表達(dá)意見和對(duì)切身利益密切相關(guān)事項(xiàng)的表決權(quán)。尤其在社區(qū)安全管理方面，歐美許多城市都有由商家、志愿者組織、居民共同組成的社區(qū)互助巡邏隊(duì)、社區(qū)治安小組，以居民監(jiān)測(cè)、鄰里守望方式保護(hù)社區(qū)安全。[4]

3 街區(qū)制模式如何落實(shí)

（一）落實(shí)街區(qū)制須把握原則

1.程序合法民主

街區(qū)制實(shí)施前民意調(diào)研，意見接納，試點(diǎn)階段措施實(shí)施都應(yīng)堅(jiān)持程序正當(dāng)，政府在街區(qū)制推廣過(guò)程中限制過(guò)度行政干涉，行政合法合理。

2.規(guī)劃科學(xué)合理

規(guī)劃是否科學(xué)合理是街區(qū)制推廣的重要因素。尤其是世界各國(guó)都存在街區(qū)制實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)狀中，對(duì)于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)不能照搬照抄，要結(jié)合中國(guó)國(guó)情和地方實(shí)際，聯(lián)系交通等具體情況整體宏觀規(guī)劃。規(guī)劃的合理在于規(guī)劃的適度，即小區(qū)開放不可過(guò)度，并非所有地區(qū)所有小區(qū)都須改建開放，按需改建達(dá)到目的即可。

3.逐步循序推進(jìn)

目前街區(qū)制尚未全面推行，整體處于國(guó)家政策層面，地方試點(diǎn)推行階段，需要從法律、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)觀念、公共設(shè)施、治理模式等多方面逐步配套細(xì)化。首先街區(qū)制改革是一個(gè)系統(tǒng)化工程，從戰(zhàn)略層面，需要社會(huì)各個(gè)部門及群體予以配合。住建部陳政高部長(zhǎng)在答記者問(wèn)時(shí)指出，推廣街區(qū)制并不是“一刀切”，講的是“逐步打開”。“逐步”就是要分門別類、循序漸進(jìn)，“打開”應(yīng)該是因地制宜、采取多種方式，不是簡(jiǎn)單的所謂“拆圍墻”[5]。立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)完善配套法律釋明法律爭(zhēng)議焦點(diǎn)，政府作為主要推廣主體，須區(qū)分責(zé)任，落實(shí)任務(wù)。規(guī)劃部門應(yīng)著手結(jié)合地區(qū)實(shí)際，本著解決交通擁堵和公共資源浪費(fèi)的目的整體規(guī)劃。市場(chǎng)主體（房地產(chǎn)開發(fā)公司和物業(yè)管理公司）應(yīng)在政府相關(guān)部門引導(dǎo)下，適時(shí)提出完備開發(fā)模式和管理模式改革方案。公安部門應(yīng)適當(dāng)根據(jù)小區(qū)街區(qū)制開放導(dǎo)致的區(qū)域變化重新配置社區(qū)警力資源分布。其次，就街區(qū)制改革當(dāng)前遇到阻礙設(shè)計(jì)整套解決方案，在立法層面解決業(yè)主和產(chǎn)權(quán)糾紛，財(cái)政補(bǔ)償，細(xì)化解決小區(qū)安全問(wèn)題，物業(yè)管理、公共配套設(shè)施、公共資源享有和維護(hù)問(wèn)題。最后，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，任何改革都免不了摸著石頭過(guò)河，理論聯(lián)系實(shí)際，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推行。[6]

4.利益均衡保護(hù)

街區(qū)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)首先考慮到絕大多數(shù)人的利益，尤其在貧富差距較大的基本國(guó)情下，不能偏顧一方利益，加劇社會(huì)階層分化和社會(huì)不穩(wěn)定因素。尤其改建封閉式住宅小區(qū)時(shí)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然規(guī)律，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。尊重民眾意愿，政府干預(yù)應(yīng)適度，綜合交通等多方面需求考慮界限。樹立正確改革觀念，不能將封閉式住宅模式全盤否定，[7]統(tǒng)一改造成街區(qū)制開放模式，對(duì)于城市邊緣地區(qū)，既無(wú)交通需求也無(wú)公共資源共享必要的高檔社區(qū)（如別墅），因?yàn)榈乩砦恢锰幱诮紖^(qū)，暫時(shí)不用強(qiáng)制規(guī)劃改建。

5.因地制宜發(fā)展

（1）不同城市不同策略。中國(guó)地域遼闊，在行政治理上要保持方向的統(tǒng)一，具體落實(shí)依靠地方自力更生。從自然環(huán)境而言，東部和西部由于在地勢(shì)、地形、水資源、人口密度、氣候等方面的顯著差異，其進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃必然側(cè)重不同。從社會(huì)發(fā)展層面而言，北上廣等一線城市與國(guó)內(nèi)二三線城市因?yàn)榘l(fā)展需求、基礎(chǔ)配套設(shè)施、后期建設(shè)資金和人口結(jié)構(gòu)素質(zhì)等方面差異必然無(wú)法統(tǒng)一街區(qū)制建設(shè)思路和基本方案。

（2）不同小區(qū)按需定制。首先老新小區(qū)區(qū)別規(guī)劃。新小區(qū)采取街區(qū)制建設(shè)社會(huì)接受度較高，面臨阻礙較小。人們是否接受新式小區(qū)大部分可以交由市場(chǎng)作用，不會(huì)侵犯民眾過(guò)多的既得利益。老小區(qū)也就是已建小區(qū)，由于涉及業(yè)主的權(quán)益，公共資源和私有資源會(huì)產(chǎn)生一定的沖突，公眾對(duì)于私有權(quán)利的維護(hù)可能阻礙街區(qū)制推廣，所以已建小區(qū)街區(qū)制改造更要求充分考慮公私利益均衡，準(zhǔn)確定位“公共利益”邊界。其次并非所有小區(qū)都具備街區(qū)制建設(shè)的條件。住宅小區(qū)面積、地理位置、小區(qū)道路等情況差異明顯，不同小區(qū)內(nèi)部道路公共化必要性和可行性存在差異，即使是同一個(gè)小區(qū)內(nèi)部也存在差異。

（二）具體措施

1.破除心理藩籬

（1）程序上征求民意。各個(gè)地方在實(shí)施街區(qū)制模式之前應(yīng)展開全面調(diào)研，搜集民生民情，拓寬民意表達(dá)渠道，提高公眾參與決策面，制定合理街區(qū)制實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，公布標(biāo)準(zhǔn)之后再實(shí)施具體規(guī)劃。加強(qiáng)街區(qū)制宣傳力度，及時(shí)對(duì)民眾的誤解主動(dòng)釋明。

（2）以事實(shí)說(shuō)服大眾。街區(qū)制在民眾觀念里尚屬于新興事物，只有科學(xué)規(guī)劃好街區(qū)制典例，街區(qū)制模式實(shí)際發(fā)揮作用才能有效說(shuō)服大眾。以政策推動(dòng)實(shí)施，具體進(jìn)展由市場(chǎng)自由作用，尤其在部分城市新區(qū)或者開發(fā)區(qū)推行時(shí)，由市場(chǎng)杠桿作用顯示的房?jī)r(jià)和銷售現(xiàn)狀來(lái)驗(yàn)證街區(qū)制效果。以公帶私，先易后難，自上而下，建議部分有條件的高校、機(jī)關(guān)大院等政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位等率先打開圍墻，為街區(qū)制改革樹立榜樣，事實(shí)勝于雄辯。[7]

2.維護(hù)利益均衡

（1）私有空間利益保護(hù)。小區(qū)道路公共化必然會(huì)帶來(lái)私有空間和公共利益的矛盾，因此，在交通路網(wǎng)設(shè)計(jì)中尤為著重私有利益的維護(hù)。采用“曲徑通幽”的路網(wǎng)設(shè)計(jì)模式不失為一個(gè)有效方案，小區(qū)內(nèi)道路科學(xué)規(guī)劃好主次，毛細(xì)血管式的路網(wǎng)體系可以將社區(qū)內(nèi)部的次級(jí)道路與城市主干道加以折線連接遮擋，避免直接貫穿設(shè)計(jì)，維護(hù)社區(qū)內(nèi)的寧?kù)o。以折線代替直線連接可以形成一定的視線遮蔽，讓司機(jī)一條城市主干道上難以直接窺見社區(qū)內(nèi)具體情形，對(duì)外部車輛干擾社區(qū)起到了一定程度的阻擋緩沖效用。折線連接可以很好避免了一些外部車輛出于好奇心理而穿越社區(qū)給社區(qū)居民生活帶來(lái)的干擾，平衡公共利益與私有空間利益。

（2）公共設(shè)施分散化。封閉住宅模式下的小區(qū)公共設(shè)施有小區(qū)業(yè)主承擔(dān)成本和維護(hù)責(zé)任，公共設(shè)施的品質(zhì)影響了小區(qū)業(yè)主的生活品質(zhì)也決定了小區(qū)業(yè)主是否會(huì)為公共設(shè)施買單。打開已建成小區(qū)的過(guò)程中，小區(qū)內(nèi)公共設(shè)施勢(shì)必也將服務(wù)于社會(huì)大眾，大量人員過(guò)于集中的適用設(shè)施，但是維護(hù)成本卻由業(yè)主承擔(dān)必然產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等性。此時(shí)可以適當(dāng)將公共設(shè)施（如休閑健身娛樂(lè)設(shè)施）伴隨著小地塊改革配套改革，微小化公共設(shè)施建設(shè)區(qū)域，公共設(shè)施分散化分布，既能控制人流聚集，方便管理和安全保障。

（3）私有利益公共化合理補(bǔ)償。已建成小區(qū)業(yè)主支付合理對(duì)價(jià)取得對(duì)小區(qū)土地附有期限的使用權(quán)和對(duì)房產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的所有權(quán)。這些權(quán)利由我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》加以保障。當(dāng)前封閉式住宅模式下，業(yè)主對(duì)小區(qū)建筑的共有部分（小區(qū)綠地、道路、停車位等）享有共同共有的合法權(quán)利。開放街區(qū)制模式改建，業(yè)主對(duì)小區(qū)建筑共有部分享有的權(quán)利受到公共利益限制，私有財(cái)產(chǎn)由私變公，小區(qū)業(yè)主支付的合理對(duì)價(jià)得不到補(bǔ)償必然會(huì)阻礙街區(qū)制推廣的合法性基礎(chǔ)。因此，推廣街區(qū)制改建必須處理好私有利益公共化的合理補(bǔ)償。在我國(guó)，政府應(yīng)統(tǒng)籌私有利益公共化合理補(bǔ)償。首先，有法可依，修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)以配套街區(qū)制推行，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一形式確定街區(qū)制改建中私有利益合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)和程序制度。其次，有法必依，在地方政府推行落實(shí)過(guò)程中，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整，進(jìn)一步具體明確合理補(bǔ)償主體、對(duì)象、范圍、價(jià)格、程序等，但不得突破國(guó)務(wù)院統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的合理底線。[7]

（4）污染治理。一方面，小區(qū)道路公共化帶來(lái)的一個(gè)負(fù)面影響是噪音污染。針對(duì)噪音污染，除了可以限定小區(qū)道路出入車輛車型、時(shí)速，還應(yīng)該限制鳴笛，并且劃定夜間禁止外來(lái)車輛通行范圍，在道路規(guī)劃建設(shè)方面，綜合設(shè)計(jì)人車混行、人車分流制度、保留或者新建人行道，目的是為了隔斷噪音。另一方面，小區(qū)公共區(qū)域的環(huán)境污染問(wèn)題應(yīng)該落實(shí)責(zé)任主體，街區(qū)制改革會(huì)倒逼傳統(tǒng)物業(yè)管理模式改革，原先由物業(yè)管理負(fù)責(zé)的環(huán)境保潔工作，由小區(qū)業(yè)主支付費(fèi)用的方式必然不適應(yīng)公共化局面。只有通過(guò)政府適當(dāng)為公共利益承擔(dān)成本、物業(yè)公司應(yīng)市場(chǎng)要求調(diào)整管理模式，物業(yè)管理老舊設(shè)施及時(shí)換新，監(jiān)控管理設(shè)施覆蓋，才能有助于街區(qū)制模式推廣。

3.保障安全定大局

（1）交通安全。小區(qū)內(nèi)道路應(yīng)制定限速、限行標(biāo)準(zhǔn)，控制車流量為維護(hù)社區(qū)內(nèi)交通安全。在英國(guó)，規(guī)定社區(qū)內(nèi)及附近道路車速控制在每小時(shí)20英里，而美國(guó)芝加哥則將社區(qū)道路上車輛限速為25英里每小時(shí)。

（2）居住安全。

①小區(qū)治理模式改革；原來(lái)的治理模式基本單元在開放小區(qū)后會(huì)相應(yīng)改變，客觀上，原來(lái)的小區(qū)區(qū)域已經(jīng)被劃分片段化，采取樓棟為治理單位更為適應(yīng)現(xiàn)狀。設(shè)立門禁之類管理措施可以正常實(shí)施，以保證居住安全，選擇在一棟樓或者同地塊相鄰幾棟樓之前設(shè)立基本管理模式，配備門禁系統(tǒng)和安保人員。

②技術(shù)設(shè)備適當(dāng)分?jǐn)側(cè)肆Π脖毫?；開放小區(qū)中不安全、不穩(wěn)定因素增多，物業(yè)安保由于公共區(qū)域劃分而出現(xiàn)區(qū)域混亂，加上物業(yè)安保人力資源和素質(zhì)存在不均衡和欠缺，完善覆蓋監(jiān)控設(shè)施和報(bào)警等安全設(shè)施是必要配套措施。歐美國(guó)家逐步實(shí)現(xiàn)警務(wù)前移，針對(duì)小區(qū)內(nèi)安全問(wèn)題進(jìn)行直接回應(yīng)，增加小區(qū)警力部署，完善小區(qū)警務(wù)發(fā)展，在美國(guó)很多地區(qū)都逐漸設(shè)立區(qū)域固定、責(zé)任具體明確的社區(qū)步行巡警。[4]這種制度的發(fā)展結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情而言實(shí)施難度較大，首先中國(guó)人口密度大，分布密集，小區(qū)普及這種制度會(huì)導(dǎo)致警力需求大，其次警力資源緊張且我國(guó)警察職責(zé)范圍廣，任務(wù)重，難以集中在小區(qū)安全維護(hù)區(qū)域中。但是取其精華，我們?cè)诰ε渲弥薪Y(jié)合小區(qū)地域位置、交通狀況、人員密度、周圍環(huán)境來(lái)合理細(xì)分責(zé)任區(qū)域。政府應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在警力資源不足的客觀制約下，適當(dāng)弱化“大包大攬”的管理者角色，適當(dāng)放權(quán)，做好政策性引導(dǎo)和安保市場(chǎng)管理工作，將政府權(quán)責(zé)清單中可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)的職責(zé)以簽訂服務(wù)合同形式賦予物業(yè)服務(wù)或者專業(yè)安保等公司，充分發(fā)揮物業(yè)服務(wù)或者專業(yè)安保等公司的安保專業(yè)服務(wù)能力，發(fā)揮市場(chǎng)能動(dòng)性的同時(shí)要做好宏觀監(jiān)管措施，對(duì)于此類物業(yè)服務(wù)和專業(yè)安保公司的市場(chǎng)資質(zhì)進(jìn)行必要審查，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。[7]

5 結(jié)論

街區(qū)制改建工程是一個(gè)系統(tǒng)性工程，也綜合了社會(huì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多方面專業(yè)知識(shí)。無(wú)論是推行程序還是推行實(shí)體內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)立法先行，以合法性為底線。在中央宏觀政策指導(dǎo)下，程序正當(dāng)合法和具體法律法規(guī)統(tǒng)一完備基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，地方在推行過(guò)程中結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜，循序漸進(jìn)，逐步推行，平衡利益保護(hù)，尊重民意。

參考文獻(xiàn)

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[4]陳偲歐美國(guó)家這樣發(fā)展街區(qū)制[N]學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)201603

[5]朱云開.街區(qū)制不能簡(jiǎn)單理解為“拆圍墻”[J].黨政視野，2016（3）

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作者簡(jiǎn)介

童超越（1995-），女，漢族，安徽蕪湖，本科，學(xué)生，民商法。

羅雨琪（1996-），女，漢族，重慶北碚，本科，學(xué)生，民商法。

龍歡（1995-），女，漢族，安徽安慶，本科，學(xué)生，民商法。

注：西南政法大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目