重啟“縣改市”要吸取教訓(xùn)

鄭旭

從“縣”到“市”，一個(gè)的字轉(zhuǎn)換有的時(shí)候需要等待20年。盡管如此，為何各地“縣改市”熱度不減？民政部最近批復(fù)的6座撤縣設(shè)市的城市中，有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不算突出為何順利地獲得了設(shè)市“許可證”？“縣改市”之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠什么？如何避免一窩蜂和盲目跟風(fēng)“縣改市”？

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱日前在接受《民生周刊》記者專訪時(shí)，回答了上述問(wèn)題。

設(shè)市低門(mén)檻難擋撤縣高呼聲

民生周刊：當(dāng)前各地對(duì)撤縣設(shè)市熱情和積極性高漲，據(jù)您分析，原因是什么？

汪玉凱：應(yīng)該從兩個(gè)方面看這個(gè)問(wèn)題。

一方面，本輪撤縣設(shè)市重啟距離國(guó)家上一次集中批復(fù)已過(guò)去20年。在這20年里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷向前推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多，過(guò)去因城市規(guī)模急劇擴(kuò)張而導(dǎo)致問(wèn)題和矛盾，現(xiàn)在已經(jīng)找到了解決方法，并且具備了調(diào)和能力。加上之前國(guó)家制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻較低，過(guò)去不符合撤縣設(shè)市條件的地方或者剛剛觸碰到標(biāo)準(zhǔn)線的地方，隨著時(shí)間的推移也都“達(dá)標(biāo)”，或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)線了。

所以，各地對(duì)撤縣設(shè)市呼聲很高，原因之一是很多縣城參照現(xiàn)有的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)自我評(píng)估后，認(rèn)為已經(jīng)擁有申請(qǐng)“縣改市”的底氣和實(shí)力了。

另一個(gè)方面是，縣級(jí)市在建設(shè)用地指標(biāo)、稅費(fèi)提留、審批權(quán)限、官員行政級(jí)別等方面，會(huì)比普通的縣要“優(yōu)越”。除此之外，“市”會(huì)給人以城鎮(zhèn)化水平要高于“縣”印象，這對(duì)于招商引資、城市推廣來(lái)說(shuō)都是一種隱性的收獲。

加碼新的論證評(píng)估因素

民生周刊：在民政部最近批復(fù)的這一批撤縣設(shè)市的城市中，有的雖然經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不算突出，但由于自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，戰(zhàn)略地位特殊，因此較為順利地獲得了設(shè)市“許可證”。這釋放了什么信號(hào)？

汪玉凱：前面我也提到過(guò)，由于之前國(guó)家制定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻較低，而現(xiàn)在很多申請(qǐng)撤縣設(shè)市的地方都已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)了，那么對(duì)于國(guó)家層面而言，就要在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加碼新的論證評(píng)估因素。

這些因素要么是看申請(qǐng)城市是否符合國(guó)家和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略，要么是考量有沒(méi)有進(jìn)一步帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，要么是看申請(qǐng)城市在一個(gè)城市群當(dāng)中是否能發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，要么是看申請(qǐng)城市是否能有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、改善居住環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，等等。

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐城市發(fā)展

民生周刊：雖然設(shè)市能夠保證縣級(jí)地方政府獲得更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，但也有觀點(diǎn)指出，“縣改市”之后，對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響其實(shí)并不明顯。您的觀點(diǎn)呢？

汪玉凱：上世紀(jì)90年代中期我國(guó)城鎮(zhèn)化率還不足18%，因此國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。那個(gè)時(shí)期一些地方通過(guò)撤縣并市很好地發(fā)揮了區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng)，也走上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。

但也有一些地方設(shè)市后，城建方面缺乏科學(xué)規(guī)劃，盲目求大，涉及民生領(lǐng)域的公共服務(wù)跟不上，造成偽城鎮(zhèn)化了。關(guān)鍵是，這樣的地方始終沒(méi)有擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，設(shè)市后，發(fā)展眼界依舊沒(méi)有跳出農(nóng)民的土地，進(jìn)而離新型城鎮(zhèn)化越來(lái)越遠(yuǎn)。時(shí)間一長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否顯著就會(huì)一目了然。

我認(rèn)為，無(wú)論是普通縣，還是縣級(jí)市，一個(gè)城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與繁榮，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎(chǔ)和根本，只有通過(guò)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，才能集聚人氣、提升財(cái)氣，推動(dòng)城市的大發(fā)展。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)化和城市化整合互進(jìn)戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)城市化，以城市化推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)。

吸取上一輪“縣改市”教訓(xùn)

民生周刊：撤縣設(shè)市政策已經(jīng)“解凍”，依您之見(jiàn)，各地如何避免“縣改市”沖動(dòng)？

汪玉凱：應(yīng)該吸取上世紀(jì)90年代上一輪“縣改市”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。當(dāng)時(shí)很多地方盲目跟風(fēng)，過(guò)度追求“縣改市”，造成縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城鄉(xiāng)概念模糊不清、大量耕地被開(kāi)發(fā)占用。因此政策“解凍”后，國(guó)家一定要以更科學(xué)、更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地張弛有序地推進(jìn)撤縣設(shè)市，避免一窩蜂和盲目跟風(fēng)。

民生周刊：有消息稱，新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)民政部已制定完成，只是尚未公布。但有知情者說(shuō)，新版的設(shè)市指標(biāo)更多了，認(rèn)為這是將事情復(fù)雜化了。您怎么看？

汪玉凱：撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)曾在1986年和1993年各更新過(guò)一次。1986年的版本是從人口總數(shù)、非農(nóng)人口比例和GDP方面提高撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)；1993年的版本則列出了人口密度、非農(nóng)人口、GDP、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施等眾多細(xì)化指標(biāo)。尚未公布的新版標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)更高、更細(xì)、更嚴(yán)也在預(yù)想范圍內(nèi)，其目的也為是了提高城鎮(zhèn)化水平質(zhì)量。

但在我看來(lái)，我國(guó)的城市數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，如果將設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)中的“人口杠杠”劃在“鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬(wàn)人以上”為好。這樣一來(lái)，涉及民生的公共服務(wù)可以被較為充分利用，而且讓基礎(chǔ)好、體量大的鎮(zhèn)設(shè)為市，可以補(bǔ)齊城市數(shù)量不足的短板。但前提是，一定要打破行政體制的限制。