協(xié)同治理視角下非政府組織參與公共危機(jī)管理的研究分析

劉格

摘 要：我國目前處在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)在取得很大的發(fā)展同時(shí)，社會(huì)環(huán)境也呈現(xiàn)愈加復(fù)雜化、多樣化態(tài)勢，頻繁發(fā)生各種類型的公共危機(jī)事件，影響社會(huì)安全與穩(wěn)定，公共危機(jī)呈常態(tài)化發(fā)展趨勢。政府是公共危機(jī)管理中的主體，但單一依靠政府來滿足公共危機(jī)中人們的需求，顯然是不夠的。本文基于協(xié)同治理理論，以各種公共危機(jī)事件為例，試對非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)中的優(yōu)勢、角色定位以及困境進(jìn)行研究分析，從而對公共危機(jī)管理中非政府組織的路徑選擇進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；非政府組織；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2017）06-0042-03

公共危機(jī)管理是指“以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理主體，以解決公共危機(jī)為目標(biāo)，通過預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控來防止公共危機(jī)的發(fā)生，或者通過危機(jī)控制、應(yīng)急管理、危機(jī)評估、恢復(fù)補(bǔ)償?shù)却胧?，來減少危機(jī)損失，避免危機(jī)擴(kuò)大和升級，使社會(huì)恢復(fù)正常秩序的一整套管理體系”[1]。公共危機(jī)事件的突發(fā)性、緊迫性、破壞性、不穩(wěn)定性，會(huì)對社會(huì)公眾的生產(chǎn)與生活造成不良影響。公共危機(jī)管理中政府是主要責(zé)任承擔(dān)者，為社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，但是單單政府一方很難滿足社會(huì)和公眾的需求，決定了應(yīng)對公共危機(jī)需要政府組織，非政府組織，私人組織以及民眾來協(xié)同治理。這也是社會(huì)治理多元化的表現(xiàn)之一，符合治理現(xiàn)代化的要求。

03年非典事件以及08年汶川地震以來，我們可以看到非政府組織活躍于公共危機(jī)事件中，越來越受到社會(huì)和輿論的關(guān)注，他們在公共危機(jī)事件尤其是災(zāi)害事件中發(fā)揮著重要的作用。非政府組織在參與公共危機(jī)管理的過程中擁有其獨(dú)特的優(yōu)勢，但是也存在不利的內(nèi)外因制約著其充分發(fā)揮作用。

一、非政府組織應(yīng)對公共危機(jī)擁有的獨(dú)特優(yōu)勢

（一）獨(dú)立自主性使得非政府組織具有迅速、靈活的反應(yīng)優(yōu)勢

非政府組織一般是層級很少，組織結(jié)構(gòu)較靈活多變，在應(yīng)對公共危機(jī)特別是突發(fā)性自然災(zāi)害時(shí)可及時(shí)迅速做出反應(yīng)，有效避免政府因機(jī)構(gòu)龐大，層級復(fù)雜、部門眾多所導(dǎo)致的反應(yīng)不即時(shí)，效率不高等弊端。在突發(fā)性公共危機(jī)事件中，黃金救援時(shí)間是很關(guān)鍵的，非政府組織能在應(yīng)對公共危機(jī)的過程中即時(shí)快速做出反應(yīng)，這毫無疑問是一個(gè)非常顯著的優(yōu)勢。例如2008年汶川地震發(fā)生后，民間組織救援隊(duì)第一時(shí)間迅速做出反應(yīng)，先于政府救援隊(duì)到達(dá)災(zāi)區(qū)，積極主動(dòng)為受災(zāi)群眾提供物資和幫助，發(fā)揮了重要作用。

（二）民間性使得非政府組織具有貼近普通民眾的優(yōu)勢

非政府組織所具有草根性使得其與公眾的空間距離和心理距離較小，與普通民眾更加貼近。非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)可以更準(zhǔn)確的把握民意，更真實(shí)的了解其具體需要。例如2016年湖北省發(fā)生特大洪澇災(zāi)害，造成部分地區(qū)停電，小米科技創(chuàng)始人、沔商總會(huì)會(huì)長雷軍向湖北省武漢市捐贈(zèng)價(jià)值55萬元的移動(dòng)電源、LED隨身燈等物資，緩解了受災(zāi)群眾因停電導(dǎo)致的問題。再者，非政府組織是公益性組織，工作人員大都是志愿者，具有中立性，追求人道主義精神，在關(guān)心弱勢群體，緩解受災(zāi)民眾的心理、公平公正處理危機(jī)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。

（三）專業(yè)性使得非政府組織具有高效的優(yōu)勢

公共危機(jī)管理中政府擁有龐大的資源，但是政府的力量有限。非政府組織一般是由具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)與能力的成員組成的，成員一般都擁有共同的興趣愛好，來自于社會(huì)的不同領(lǐng)域，他們是應(yīng)對公共危機(jī)非常有利的人才資源。非政府組織成員的專業(yè)性，和他們基于人道主義的行為，恰好彌補(bǔ)了政府的不足。非政府組織的多樣性和專業(yè)性，促使其在參與公共危機(jī)管理時(shí)，能有針對性地解決專業(yè)相關(guān)的問題，給出專業(yè)化建議，提高效率。如2016年湖北洪澇災(zāi)害時(shí)，許多本地或者外地的游泳經(jīng)驗(yàn)、搜救經(jīng)驗(yàn)豐富的志愿者前往重災(zāi)去紅安、天門等地參與抗洪救災(zāi)工作。

（四）非營利性和開放性使得非政府組織具有整合資源的優(yōu)勢

政府非政府組織具有非營利性，特別是民間組織，由于非營利性的特殊性質(zhì)，群眾基礎(chǔ)廣泛，相對而言更得公眾信任。另一方面，非政府組織是開放的、網(wǎng)格狀的志愿組織，直接聯(lián)系社會(huì)和公眾，有利于整合社會(huì)資源，協(xié)助政府做好應(yīng)對公共危機(jī)的工作。例如“在2016年湖北洪澇災(zāi)害期間，災(zāi)情發(fā)生后，湖北省紅十字會(huì)于7月2日向全社會(huì)發(fā)出呼吁書，公布7種救災(zāi)款物募捐方式，呼吁社會(huì)各界積極行動(dòng)起來，攜手人道捐款捐物。緊急呼吁后，截止2016年10月13日，全省紅十字系統(tǒng)共接受救災(zāi)款物4198.902萬元，其中接收救災(zāi)款2047.2118萬元，接收救災(zāi)物資價(jià)值2151.6902萬元”[2]。非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)可以更加有效地了解受災(zāi)群眾的利益訴求，更好地動(dòng)員社會(huì)展開救援行動(dòng)，有效地整合財(cái)力物力資源，協(xié)同政府更好的應(yīng)對公共危機(jī)，保障了社會(huì)和公眾的利益。

二、協(xié)同治理視角下看非政府組織參與公共危機(jī)管理的困境

（一）協(xié)同治理主體自身存在制約因素

（本文主要闡述非政府組織，對協(xié)同治理的其他主體的自身能力不足不予說明。）我國非政府組織存在一些內(nèi)部制約因素體現(xiàn)在：一是非政府組織的非政府性不明顯，具有明顯的官辦主義色彩，在應(yīng)對公共危機(jī)事件時(shí)不能迅速采取行動(dòng)，而是等待政府部門的通知安排，嚴(yán)重影響了非政府組織的效率，例如省紅十字會(huì)等組織在發(fā)起籌款活動(dòng)前，要按照中國紅十字會(huì)總會(huì)的部署和省委省政府的統(tǒng)一要求開展災(zāi)害救援工作。二是非政府組織存在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)短缺的問題。主要依靠政府財(cái)政撥款，自己募集資金的能力不足。沒有充足的經(jīng)費(fèi)保障，非政府組織就很難有所作為。作為獨(dú)立的部門，非政府組織應(yīng)從多種渠道募集社會(huì)資金，但實(shí)際上卻嚴(yán)重依賴政府的資金支持，導(dǎo)致本身的獨(dú)特優(yōu)勢在真正參與公共危機(jī)管理時(shí)發(fā)揮不出來。三是組織內(nèi)部專業(yè)人員短缺。公共危機(jī)極具破壞性，對于參與到公共危機(jī)治理過程中的主體來說，要求其具有應(yīng)對危機(jī)的專業(yè)能力，但是我國非政府組織之間專業(yè)能力差距較大。非政府組織的很大一部分成員來自政府、事業(yè)單位、軍隊(duì)等退休或者轉(zhuǎn)業(yè)人員，社會(huì)地位也不高，對優(yōu)秀的專業(yè)人才不具有吸引力。民政部發(fā)布的《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，全國共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施176.5萬個(gè)，比上年增長5.8%；職工總數(shù)1308.9萬人，比上年增長4.6%；全國社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出4926.4億元，比上年增長11.9%。（全國持證社會(huì)工作者共計(jì)20.6萬人，比上年增長28.8%，其中社會(huì)工作師5.2萬人，助理工作師15.4萬人）[3]雖然職工總數(shù)很大，但是志愿者等其他人員占到很大一部分比例，而持證社會(huì)工作者比率低，專業(yè)性人才的短缺會(huì)嚴(yán)重影響非政府組織在參與公共危機(jī)管理過程中的效率[4]。四是非政府組織自身建設(shè)能力不足。組織內(nèi)部的管理體系和運(yùn)行機(jī)制均不完善，在參與公共危機(jī)管理過程中，自我監(jiān)督、自我評估等方面也存在不足，降低了社會(huì)與公眾對其的信任度，嚴(yán)重影響了非政府組織積極作用的發(fā)揮。

（二）協(xié)同治理缺乏法律制度的保障

缺少法律法規(guī)的保障，權(quán)威法律體系對非政府組織參與公共危機(jī)管理的開展活動(dòng)極為重要。我國政府目前已經(jīng)制定的關(guān)于非政府組織的法律法規(guī)較少，有國務(wù)院頒布的“《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等”[5]。還缺少有關(guān)非政府組織參與危機(jī)管理的專門法律法規(guī)，導(dǎo)致非政府組織在參與公共危機(jī)管理時(shí)受到制約。而且有些內(nèi)容不符時(shí)宜，缺乏操作性。二是對協(xié)同治理主體的權(quán)責(zé)不明確，沒有對政府與非政府組織的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)做出明確的界定，影響了二者特別是非政府組織的行動(dòng)的合法性，導(dǎo)致處理公共危機(jī)效率降低，阻礙了政府與非政府組織合作的順利度。再者嚴(yán)格的審批登記制度阻礙了非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展。我國非政府組織管理制度可以概括為：“歸口登記，雙重負(fù)責(zé)和分級管理”，嚴(yán)格的許可批準(zhǔn)制度，限制了非政府組織的生存和發(fā)展，致使我國非政府組織參與公共危機(jī)管理時(shí)受到了加大的制約，制度體系的不完善，導(dǎo)致許多民間組織處于尷尬的境地。許多非政府組織由于嚴(yán)格的登記制度并沒有取得合法身份，以致于政府和社會(huì)公眾對其信任度不夠，在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，他們不能開展救援工作時(shí)，二者之間的合作效果必然會(huì)打折扣。

（三）傳統(tǒng)管理模式制約了非政府組織的發(fā)展

一直以來，我們都遵從“大政府，小社會(huì)”的思想觀念，認(rèn)為政府是全能政府，但是政府并不是萬能的，習(xí)慣了對社會(huì)事務(wù)包攬的思維定式，阻礙了非政府組織協(xié)同治理公共危機(jī)事件，制約了其生存與發(fā)展，客觀上阻礙了公共危機(jī)治理的多元參與。

（四）公民社會(huì)不夠成熟，缺乏多元治理意識(shí)

西方國家非政府組織的發(fā)展有著深厚的文化積淀（如公民意識(shí)、公共道德、自治觀念），其非政府組織的孕育和發(fā)展有著良好的社會(huì)心理基礎(chǔ)。而我國一直以來大政府主義的思想根深蒂固，導(dǎo)致社會(huì)公眾質(zhì)疑非政府組織參與公共危機(jī)事件過程中的志愿性、公益性，非政府組織參與公共危機(jī)管理缺乏社會(huì)心理基礎(chǔ)。并且我國缺少社會(huì)自治的傳統(tǒng).社會(huì)自治觀念的薄弱。近幾年，非政府組織被曝光的負(fù)面新聞更是降低了大家對非政府組織的信任度，例如“郭美美事件”、“兒慈會(huì)48億洗錢事件”等。

三、協(xié)同治理視角下非政府組織有效參與公共危機(jī)治理的路徑選擇

（一）保障非政府組織的獨(dú)立自主性

在傳統(tǒng)的管理模式下，非政府組織處于被支配的地位，扮演輔助者的角色公共危機(jī)管理中，政府應(yīng)該履行掌舵職能，將劃槳的任務(wù)放權(quán)讓非政府組織來完成，認(rèn)清政府的主導(dǎo)地位，將一些具體工作例如募捐、心理安撫、救助、物資分配等交給非政府組織，減少非政府組織的官辦色彩，充分給予其獨(dú)立性。且給非政府組織定位為合作者，減少對非政府組織的管制與干預(yù)，保障非政府組織參與公共危機(jī)管理的獨(dú)立自主性。

（二）改善非政府組織的物資狀況

我國非政府組織由于在資源上主要依靠政府撥款和補(bǔ)貼，且由于社會(huì)公眾對其的不信任，從社會(huì)募集的資源比例小，難度大。因此改善其物資狀況可以從募集物資和提升信任度這兩個(gè)方面著重進(jìn)行。募集物資方面，改變主要依賴政府的現(xiàn)狀，加強(qiáng)宣傳，多方位募集物資，；提升信任度方面，要公開透明向社會(huì)公眾公布所募集物資的來去向明細(xì)表，防止貪污，從而提高政府和社會(huì)公眾對其信任度。

（三）充實(shí)非政府組織的專業(yè)性人才資源

目前我國非政府組織中專業(yè)性人才數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，且積極加入到組織中的志愿者的能力有限。在增加非政府組織的專業(yè)性人才資源方面，一方面要加大宣傳力度，吸收優(yōu)秀的專業(yè)性人才，從而整體提升非政府組織的專業(yè)素質(zhì)；另一方面，對非政府組織成員定時(shí)進(jìn)行公共危機(jī)相關(guān)知識(shí)與技能的學(xué)習(xí)，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，促使其更有效地參與到公共危機(jī)治理中來。

（四）建立健全與非政府組織相關(guān)法律制度

有法可依是依法治國的前提條件，法律制度的不完善直接影響著非政府組織參與公共危機(jī)管理活動(dòng)的合法性，同時(shí)也使非政府組織的活動(dòng)缺少法律的監(jiān)管，政府應(yīng)該把修改《紅十字會(huì)法》等落到實(shí)處來，完善相關(guān)法律，盡量避免之前法律法規(guī)過于籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)等問題，與時(shí)俱進(jìn)，明確規(guī)定各方的權(quán)責(zé)，使協(xié)同治理主體在參與公共危機(jī)管理時(shí)能分工明確，有秩序的開展工作。

（五）消除政府與非政府組織之間的障礙，建立合作機(jī)制

非政府組織積極參與公共危機(jī)治理可以彌補(bǔ)政府的不足之處，協(xié)助政府更有效的處理公共危機(jī)事件，因此二者之間要暢通溝通渠道，信息共享，并建立良性合作機(jī)制。政府需要充分認(rèn)識(shí)非政府組織的作用，明確其角色定位，降低非政府組織的準(zhǔn)入門檻，增加對非政府組織的信任力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)非政府組織參與到公共危機(jī)治理中來。

（六）增強(qiáng)公民自治觀念，提高社會(huì)參與積極性

非政府組織的發(fā)展需要良好的文化環(huán)境，在參與公共危機(jī)治理過程中，政府與公眾的信任與支持、會(huì)提升協(xié)同治理公共危機(jī)的效果。對相關(guān)思想觀念、法律法規(guī)社會(huì)各界應(yīng)加大宣傳教育力度，普及參與意識(shí)，法治精神。作為國家的主人，每一個(gè)公民都應(yīng)該增強(qiáng)自治觀念、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，自覺學(xué)習(xí)與志愿性公益性有關(guān)的專業(yè)知識(shí)，為非政府組織的發(fā)展壯大孕育肥沃的土壤，在公共危機(jī)治理中貢獻(xiàn)自己的力量。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕黃順康.公共危機(jī)管理與危機(jī)法制研究[M].北京：中國檢查出版社，2006.

〔2〕http：//www.hbmzt.gov.cn/xxgk/mzyw/201609/t20160905_261906.shtml.數(shù)據(jù)來源湖北省民政廳門戶網(wǎng)站.

〔3〕http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml來源：民政部門戶網(wǎng)站.

〔4〕彭小玲.論我國非營利組織參與公共危機(jī)管理的困境與對策[J].長江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（04）.

〔5〕謝海定.中國民間組織的合法性困境[J].法學(xué)研究，2004，2（28）：23.

（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

Abstract： In the period of economic and social transition， our country has made a lot of development in economy and society， at the same time， social environment also became more and more complicated and diversified， various types of public crisis events happened frequently which affect social security and stability， public crisis developed on a permanent basis trend. Government as the main body of public crisis management， But it is not enough to rely solely on the government to meet the needs of people in the public crisis.Based on the theory of collaborative governance， as an example of all kinds of public crisis events， this paper is trying to make an analysis on the advantages of nongovernmental organizations in response to public crisis and the role and predicament， to explore the path selection of nongovernmental organizations participation in public crisis management.

Keywords： Public Crisis Management； Nongovernmental Organizations； Collaborative Governance