完善PPP模式在云南省高速公路項目投融資應用的建議

謝郁荑+李青

【摘要】本文運用PPP模式及相關投融資基礎，對云南省高速公路投融資的現狀進行分析，指出其存在的問題，進而提出完善PPP模式在云南省高速公路項目投融資應用中的建議。

【關鍵詞】PPP模式 高速公路 投融資回報

一、PPP模式概述

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，意為政府和社會資本合作。PPP模式在1982年由英國政府首次提出，但在我國的第一次實踐是在1994年，至今不過23年時間。PPP在我國多為私人資本參與到政府組織的公共物品（多為基礎設施如高速公路、鐵路等）建設中，公私部門形成長期的合作關系。私人部門引入較為先進的設計、建設理念而政府部門在后期驗收后給予相適應的資金回報的項目，以提高效率、降低風險來達到雙贏的目的。

二、云南省高速公路投融資現狀

（一）融資渠道單一、結構不合理

高速公路除特定節(jié)假日外，均須繳費才能通過，具有明顯的排他性，是標準的準公共物品。在高速公路建設融資模式中，財政撥款和銀行貸款仍然占主要地位——中央政府的投資約占13.2%，依靠銀行貸款和地方籌集的資金約為80%，占了絕大部分。這種融資結構對銀行的依賴性過強，如果通貨膨脹嚴重，銀行利率上升，那么項目的基金成本率便會相應上漲，嚴重時可能引起項目資金流斷裂進而導致項目中斷。盡管一些地方政府開始嘗試引入新型的融資方式，如BOT等，但仍解決不了高速公路建設資金主要來自于銀行貸款的局面。

（二）高速公路建設需求量與投資數額不匹配

隨著我國經濟的快速飛躍，交通設施建設是否完善已經成為經濟能否順利發(fā)展的基礎條件。云南省地處西南邊境地區(qū)，地貌多山，這使得交通建設有一定的難度。雖然云南省已經在2017年初順利步入了高鐵時代，可反觀其高速公路建設，卻仍處于相對落后的水平——截止至2016年底，云南省高速公路通車里程數為4134公里，僅占全國的3.445%；平均85.46米每千人，排名全國第二十名；云南省每平方公里僅有高速公路81.22米，低于全國平均水平；“十二五”末，支撐云南與周邊國家和省份互聯互通的高速公路通道尚未完全構建，省內高速公路尚未形成網絡，尚未完成全部縣級行政中心通高速公路。作為全國著名的旅游大省，各景點之間不通高速公路，如香格里拉目前僅有公路和飛機兩種客運方式，這對云南省旅游業(yè)的進一步發(fā)展和壯大十分不利。

2017年第一季度云南省高速公路投資完成298.31億元（數據來自云南省交通廳運輸網站http：//www.ynjtt.gov.cn/Item/ 92728.aspx），這與《云南省公路水路郵政交通運輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中計劃的“高速公路投資6500億元，新增高速公路車里程4000公里以上，在建高速公路2000公里以上，高速公路通車里程達8000公里以上。”的投資額季度平均值350億元還有一定差距。且云南省地處西南邊陲，缺少國家政策支持，基礎設施建設資金有限，又缺少相應的地方政府投資，要想建成通達的高速公路網絡，完成十三五規(guī)劃目標，就必須在大力發(fā)展建設的基礎上進一步增加籌資渠道，提高籌資效率。

（三）相關法律法規(guī)配套不完善

雖說PPP模式自提出至今已有三十余年歷史，可以說正值壯年，但在我國的實踐時間有限，這使得國內已經成功的PPP案例不多；另一方面，目前國內在PPP相關領域的專業(yè)人才數量較少，導致相關法律法規(guī)屈指可數。

我國運用PPP模式的項目在數量上雖說處于強勢發(fā)展期，但在法律層面上來說還停留在借鑒和運用國外法律的階段，符合自身發(fā)展情況的法律法規(guī)還未制定，目前國家性的法律法規(guī)僅有《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》。（2015年4月21日）

三、完善PPP模式應用中的建議

（一）引入多元化投資主體，加強政府與企業(yè)的合作

PPP模式最大的優(yōu)點之一就是投資主體多元化，改變公共基礎設施、基礎服務等國家基本保障的傳統做法，在政府主導的基礎上進行云南省高速公路建設的PPP改革，實現從單一投資主體像多元化投資主體的改變。

引入PPP項目后，2017年1月云南省公路建設資金到位146.69億元，其中交通運輸部資金11.97億元，中央預算0.09億元，地方預算4.64億元，國內銀行貸款36.57億元，其他資金93.42億元，其他資金占總資金的63.69%。2017年2月公路建設資金到位198.38億元，其中交通運輸部資金30.7億元，中央預算0.41億元，地方預算6.83億元，國內銀行貸款60.14億元，其他資金100.3億元，其他資金占總資金的50.56%。

由此可見，引入PPP模式徹底改變了以往銀行貸款一家獨大的局面，社會資本全面進入高速公路項目的建設。這不僅降低了項目的融資風險，也降低了民間資本的投資風險，為建設融資提供了新方法，注入了新活力。

（二）增加項目回報力度，擴大投資規(guī)模

PPP模式的一項顯著特征就是改變舊的本該由政府建設的基礎設施建造模式，加入私人資本，可以說是一項融資改革。云南省高速公路建設引入PPP模式后，加大了地方政府的投融資權限，使其能夠在自身權限范圍內引入盡可能多的民間資本，降低其銀行貸款風險。

另外，目前PPP模式是國家鼓勵施行的一種項目方式，中央政府往往會對一項PPP項目匹配一定數額的資金來鼓勵該種方式在中國的實行和推廣。云南省政府可以在穩(wěn)定現有投資渠道的基礎上，首先積極爭取中央加大對西南偏遠地區(qū)的投資力度，如中央預算內基金等。下一步爭取將“十三五”項目列入國家財政部PPP示范項目，爭取財政部PPP基金支持，特別是在西南地區(qū)基礎設施建設相對落后、配置水平較低的現狀下，PPP項目的引入對地方財政來說實屬減輕負擔又可以顯現成績的好方式。

基礎設施由于其建設期長、回報率不確定等原因，往往是私人投資商較為不愿涉及的領域之一。云南省財政廳可以在一定程度上對PPP項目投資者實行稅收優(yōu)惠、貸款擔保等經濟優(yōu)惠政策，或者給予其土地有限開發(fā)權，使投資者有利可圖。這樣可以在一定程度上增加項目的回報力度，吸引更多民間資本積極加入到基礎設施建設中。

（三）加強對PPP項目投融資的審計監(jiān)督

PPP模式現在已經如雨后春筍般涌現在社會建設的各個方面中，全國各地都在學習、運用這種中央大力支持的新型融資方式。對PPP項目的管理不應該只建立在進行事前建設和事中實施的過程而應在項目的整個生命周期中對其進行審計監(jiān)督。而目前是否對PPP項目進行審計沒有相關法律進行規(guī)定，在全國各地的做法也不相同。

國家審計機關的主要職責之一是監(jiān)督與財政資金相關的內容，鑒于PPP項目的特殊性，理應將國家審計納入到PPP項目審計的一部分中國家審計監(jiān)督對PPP模式建設項目的規(guī)范運作具有不可替代的重要影響。如果審計機關的額監(jiān)督措施不到位，將對社會公眾的利益造成不利影響。另外，社會審計可以作為輔助手段對PPP項目進行監(jiān)督。

由于PPP項目的特殊性，類似于政府招投標，審計過程中應該重點關注PPP項目的招投標處理程序是否合法、合規(guī)；PPP項目的建設能否發(fā)到預期減輕公眾負擔的目標；建設過程中是否存在舞弊、貪污等情況。才能促進公司雙方的合作，使PPP項目發(fā)揮其應有的作用。

（四）增強政府保障，完善法律法規(guī)

PPP模式引入了社會資本加入到政府的公共基礎設施建設中，這不僅要求社會資金在數量上達到能建設該種龐大項目的水平，同時也要求私人部門所實施的各項業(yè)務達到國家法定的標準；另一方面，項目建成后，公私雙方運營時，不能僅僅依靠國外類似項目的經驗，也需要有適合我國國情、民情的相關法律法規(guī)進行約束，這不僅保障了私人投資者的利益，也保障了公共設施使用者的利益，使PPP項目發(fā)揮其最大的作用。

目前，云南省正在加快推進《云南省公路路政管理條例》、《云南省高級公路管理條例》等法規(guī)的修訂，配套完善相關部門規(guī)章和規(guī)范性文件管理體系。

四、結語

高速公路是地方發(fā)展的經濟大動脈，高速公路的發(fā)展能充分反映地方的經濟發(fā)展程度。云南省地處西南山區(qū)，經濟相對落后。進入高鐵時代后，更應加大高速公路的建設，以高鐵連接高速公路的模式全方位帶動區(qū)域經濟發(fā)展，建成輻射東南亞的西南區(qū)域型中心。

引入PPP模式后，私人部門加入到了高速公路的建設和維護過程中，取代銀行成為項目投資大頭，這不僅降低了高速公路項目的融資風險，也減輕了地方政府想發(fā)展但缺少資金的負擔。公私雙方在一個項目中各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成長期合作關系，在為自身謀利益的同時，也創(chuàng)造出了更多的社會價值。

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作者簡介：謝郁荑（1992-），女，漢族，湖南長沙人，云南財經大學會計學院MPAcc碩士研究生，研究方向：財務管理研究；李青（1964-），女，漢族，重慶人，云南財經大學教授、碩士研究生導師，研究方向：財務會計與內部控制研究。