生態(tài)城市的建設(shè)困境與法律對策

□ 羅 藝

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

生態(tài)城市的建設(shè)困境與法律對策

□ 羅 藝1，2

（1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，全國各地掀起了建設(shè)生態(tài)城市熱潮。近年來，生態(tài)城市建設(shè)推進(jìn)的過程中，也出現(xiàn)了許多新情況，比如城市建設(shè)定位，生態(tài)城市、低碳城市還是生態(tài)低碳城市，一些地方出現(xiàn)了違背生態(tài)規(guī)律的“偽生態(tài)文明建設(shè)”，局部范圍甚至出現(xiàn)蔓延傾向，生態(tài)城市建設(shè)存在認(rèn)識誤區(qū)、建設(shè)誤區(qū)、生態(tài)折騰等等問題。如何解決生態(tài)城市建設(shè)中出現(xiàn)的新問題，走出建設(shè)誤區(qū)，成為亟待解決的問題。本文從生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀分析入手，剖析生態(tài)城市建設(shè)存在的問題，在借鑒日本《生態(tài)城市法》等規(guī)范的基礎(chǔ)上，提出我國生態(tài)城市建設(shè)的法律對策，保障生態(tài)城市建設(shè)的健康有序發(fā)展。

生態(tài)城市；建設(shè)困境；法律對策；制度保障

法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡里納·巴比爾說，“任何一種可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略都離不開城市，它們在我們所面臨的一切政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、衛(wèi)生或文化問題中居于核心地位”［1］。城市化發(fā)展成為當(dāng)今世界發(fā)展的主流趨勢。世界各國都非常重視城市的發(fā)展，城市的生態(tài)環(huán)境也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。我國是世界上城市化進(jìn)程速度最快的國家之一。近年來快速的城市化使得我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了里程碑式的變化。2011年末我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%。2015年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，2016年末常住人口城鎮(zhèn)化率57.35%，比上年末提高1.25個百分點(diǎn)［2］。中國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)到2050年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)70-75%，在這個階段城市形態(tài)可塑性大，必須改變粗放型的城市發(fā)展模式，在政府、企業(yè)、公眾多方努力下，探索適合我國國情的城市發(fā)展模式——生態(tài)城市。因此，未來中國的城市化發(fā)展對世界都有巨大的影響，建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市已成為中國城市化進(jìn)程的必然選擇和重要課題［3］。目前，生態(tài)城市的建設(shè)仍處于初級階段，霧霾、交通擁堵、出行難、停車難、垃圾圍城等“城市病”突出，民眾對改善生態(tài)環(huán)境的要求日益強(qiáng)烈，綜合治理之路艱巨而漫長。建設(shè)綠色、智慧、低碳、健康、宜居的中國新型生態(tài)城市，需要我們理念更新、制度完善、創(chuàng)新驅(qū)動、付諸持之以恒的行動。

1 生態(tài)城市建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r

1.1 生態(tài)城市建設(shè)呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的趨勢

江西省宜春市是我國最早提出建設(shè)生態(tài)城市的地區(qū)。1986年提出，并于1988年開始進(jìn)行試點(diǎn)，生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐拉開序幕。以建設(shè)生態(tài)城市為目標(biāo)的城市年均增長量和總數(shù)都呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的態(tài)勢。（如圖1）據(jù)中國城市科學(xué)研究會統(tǒng)計(jì)，截至2012年7月，97.6%地級（含）以上城市以及80%的縣級市都提出了建設(shè)“生態(tài)城市”或“低碳城市”等城市發(fā)展新模式作為發(fā)展目標(biāo)。（如圖2）中國已成為世界上生態(tài)城市建設(shè)數(shù)量最多，建設(shè)規(guī)模最大，發(fā)展速度最快的國家之一［4］。全國27個省市區(qū)各類“生態(tài)城”建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到101項(xiàng)，總用地規(guī)模超過6260km2［5］。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截至2014年10月，全國提出‘低碳生態(tài)城市’有關(guān)建設(shè)目標(biāo)的城市已達(dá)380個，占全國城市總數(shù)的57.6%。其中，提出‘生態(tài)城市’建設(shè)目標(biāo)的有240個，低碳城市建設(shè)目標(biāo)的有140個。目前，除港澳臺和西藏之外，中國內(nèi)陸地區(qū)的30個省級行政單位，每個省份都提出了低碳生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)”［6］。2010年國家發(fā)展改革委發(fā)布 《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，首批確立了廣東等13個省區(qū)和城市開展低碳試點(diǎn)工作。2012年11月，第二批確立了北京市等29個低碳試點(diǎn)省區(qū)和城市，穩(wěn)步推進(jìn)低碳試點(diǎn)示范。2017年2月，第三批確定了內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市等45個城市（區(qū)、縣）開展低碳城市試點(diǎn)。尤其值得關(guān)注的是通過各類項(xiàng)目形式加速推進(jìn)各類“生態(tài)城”建設(shè)，包括新建居民區(qū)、老城區(qū)改造、生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園、第三產(chǎn)業(yè)生態(tài)示范園等等，這些都是我國生態(tài)城市建設(shè)的前沿探索。2015年公布了國家首批7個“國家生態(tài)園林城市”。截至2016年1月，全國約有半數(shù)城市（310個）、1/10的縣城（212個）成功創(chuàng)建國家園林城市［7］。至2016年，“已有118個城市被授予國家森林城市稱號，有80多個城市正在創(chuàng)建國家森林城市，有13個省份開展了省級森林城市創(chuàng)建活動?！保?］

圖1：全國提出生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)的城市數(shù)量年均分布及累計(jì)分布［9］

圖2：全國提出生態(tài)城市發(fā)展目標(biāo)的地級以上的城市［9］

1.2 促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)的法規(guī)、政策不斷出臺

與生態(tài)城市建設(shè)浪潮相對應(yīng)的是，在國家層面幾乎每年都會出臺各類型推動生態(tài)城市建設(shè)和發(fā)展的法規(guī)和政策（如表1）。

表1：促進(jìn)生態(tài)城市發(fā)展的相關(guān)法規(guī)、政策（國家層面）

續(xù)表1

2 生態(tài)城市建設(shè)的困境

近幾年，生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐中出現(xiàn)了“違背自然規(guī)律、超越生態(tài)承載能力和環(huán)境容量建設(shè)的‘偽生態(tài)建設(shè)’或‘偽生態(tài)文明建設(shè)’在局部范圍出現(xiàn)甚至蔓延”［11］的亂象，存在認(rèn)識誤區(qū)、建設(shè)誤區(qū)、生態(tài)折騰等新問題。這些亂象和問題亟須相應(yīng)的制度加以規(guī)制和引導(dǎo)。

2.1 對生態(tài)城市建設(shè)的定位不明確

從山水城市（1990 年）、園林城市（1992 年）、環(huán)保模范城市（1997 年）、衛(wèi)生城市（1999 年），到宜居城市（2000 年）、綠色城市（2001 年）、生態(tài)城市（2003 年）、國家森林城市（2003年）、低碳生態(tài)城市（2007年）、國家生態(tài)園林城市（2007年），再到如今的智慧城市。有太多的城市建設(shè)概念和城市評選活動，每種城市評優(yōu)活動也都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上推進(jìn)了城市建設(shè)，但是也給城市建設(shè)帶來困惑。城市建設(shè)忽略了本應(yīng)有的方向，陷入城市評優(yōu)多少攀比的亂象。到底該建設(shè)什么樣的城市才是理想中的城市模型，這些概念的紛亂使生態(tài)城市的建設(shè)實(shí)踐陷入迷茫，甚至走入誤區(qū)，因而對城市建設(shè)目標(biāo)的正確定位顯得尤為重要。很多城市剛開始提出以生態(tài)城市建設(shè)為目標(biāo)，近幾年又提出低碳城市的發(fā)展目標(biāo)，出現(xiàn)城市建設(shè)定位不斷變化之亂象。城市的建設(shè)理念、功能定位、建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、協(xié)同發(fā)展等問題，亟待正確的理念和明確的制度來引導(dǎo)。

2.2 生態(tài)城市建設(shè)缺乏國家層面具體的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)生態(tài)城市需要具體的指標(biāo)體系和衡量標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)生態(tài)城市的建設(shè)方向。目前現(xiàn)有的涉及生態(tài)城市建設(shè)的指標(biāo)主要是2007年的《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（修訂稿）》。從《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（修訂稿）》來看，因?yàn)榻ㄔO(shè)指標(biāo)涉及省、市、縣三級體系，只能是從大體上給定一個數(shù)值比，更像是一個城市發(fā)展的綜合指針，是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的一個大致目標(biāo)體系，而不是具體針對生態(tài)城市建設(shè)的指標(biāo)體系。而且在這個指標(biāo)體系中對生態(tài)城市本身的理解就存在誤差，只是對省、市、縣的發(fā)展轉(zhuǎn)型給予大體指標(biāo)導(dǎo)向。雖然冠之以“生態(tài)”，但是離真正生態(tài)城市建設(shè)需要還差之甚遠(yuǎn)。過于籠統(tǒng)的指標(biāo)體系對于生態(tài)城市的建設(shè)來說不僅具有宏觀指導(dǎo)意義，存在導(dǎo)向不明、目標(biāo)不清的問題。而且生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展速度迅猛，已有的指標(biāo)體系是否符合當(dāng)前建設(shè)的需要，也是令人困惑的問題。從現(xiàn)有建設(shè)較好的國際生態(tài)城的建設(shè)指標(biāo)體系看，像天津中新生態(tài)城、河北曹妃甸生態(tài)城都有非常詳細(xì)的指標(biāo)體系，動輒數(shù)百個具體指標(biāo)，詳細(xì)到具體的規(guī)劃，管理的具體操作執(zhí)行等。這樣的指標(biāo)體系才具有現(xiàn)實(shí)可操作性。雖然國家層面的指標(biāo)體系不可能詳細(xì)到對具體生態(tài)城市建設(shè)的量身定做，但也應(yīng)該與時俱進(jìn)針對生態(tài)城市或者低碳生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)際需要制定更為詳盡和具體可操作性的指標(biāo)體系，對更多生態(tài)城市的建設(shè)給予一般性的指引。

2.3 生態(tài)城市建設(shè)的規(guī)劃不當(dāng)

生態(tài)城市建設(shè)一個很重要的問題就是合理的城市規(guī)劃。這一點(diǎn)在《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（修訂稿）》就有明確的要求，省、市、縣三級區(qū)域應(yīng)分別制定《生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》《生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》《生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》。2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，是對國土空間開發(fā)具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性的規(guī)劃。該規(guī)劃還要求各省（自治區(qū)、直轄市）盡快完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。但是現(xiàn)實(shí)情況是省級規(guī)劃編制緩慢，很多提出建設(shè)生態(tài)城市目標(biāo)的城市并未制定相應(yīng)的《生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃》。在生態(tài)城市建設(shè)實(shí)踐中，建設(shè)規(guī)劃不合理，強(qiáng)調(diào)新城建設(shè)多，往往忽視舊城改造。新城建設(shè)又存在建設(shè)土地規(guī)劃不當(dāng)?shù)戎T多問題。比如，目前開發(fā)的一些生態(tài)城項(xiàng)目，由于選址不當(dāng)，造成了影響生態(tài)安全的隱患。“由于追求自然景觀的優(yōu)良及土地成本的制約，在建生態(tài)城項(xiàng)目選址在濕地等生態(tài)脆弱地帶占62%，選址占用農(nóng)田與山地的占32%。”［12］這樣的情況就違背了生態(tài)城市建設(shè)應(yīng)該盡可能地利用鹽堿地、灘涂地等未利用用地的生態(tài)化改造來進(jìn)行建設(shè)，而不應(yīng)該大量占用耕地、濕地等限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的原則。違反這個原則，只能使得生態(tài)城市的實(shí)踐前功盡棄，功虧一簣。如：“上海東灘生態(tài)城和廊坊萬莊生態(tài)城均是因?yàn)樯鷳B(tài)城開發(fā)占用了農(nóng)用地等方面的問題造成生態(tài)城建設(shè)陷入了一籌莫展的困境”［13］。在生態(tài)城市的建設(shè)中還缺乏科學(xué)的規(guī)劃理念，一些生態(tài)城市建設(shè)不考慮城市發(fā)展和市民的實(shí)際需求，為了經(jīng)濟(jì)利益和政績工程，盲目開發(fā)城市住宅區(qū)，導(dǎo)致大量房產(chǎn)空置。天津?qū)氎嫣柗Q“亞洲最大別墅區(qū)”的京津新城，可“開盤10年來，入住率極低，被外界冠以‘鬼城’之稱”。雖然《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對國土規(guī)劃利用有了大致的限定，但是對于生態(tài)城市建設(shè)而言僅有大致土地規(guī)劃是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且即便有這樣的規(guī)劃，由于規(guī)劃本身約束力有限，所以也出現(xiàn)了違背規(guī)劃，盲目建設(shè)的情形。各地生態(tài)城市建設(shè)的規(guī)劃也處于摸索階段，由于缺乏對規(guī)劃統(tǒng)一、明確的要求，在編制內(nèi)容和深度方面存在不少缺陷，編制的規(guī)劃無法對生態(tài)城市建設(shè)起到良好的保障與引導(dǎo)。因而，亟需專門指向生態(tài)城市建設(shè)的規(guī)劃，明確城市規(guī)劃的核心地位，盡快出臺省級規(guī)劃編制，形成完整的省市縣三級規(guī)劃編制體系。

2.4 生態(tài)城市建設(shè)的法制保障不完善

目前存在諸多影響生態(tài)城市建設(shè)進(jìn)程的因素，最主要的還是制度保障不完善。諸如：生態(tài)城市建設(shè)的政策法律體系不夠健全、執(zhí)法不完善、監(jiān)督機(jī)制缺乏執(zhí)行力以及人們對生態(tài)城市建設(shè)的生態(tài)法律意識缺失，都在時刻影響著生態(tài)城市建設(shè)的進(jìn)程。依法治國是國家的治國理念，依法治市或者依法保障生態(tài)城市建設(shè)也是不可或缺的。法律作為調(diào)整人們行為關(guān)系和利益關(guān)系的準(zhǔn)則，在生態(tài)建設(shè)中將會起到重要的規(guī)制和指引作用。從國外生態(tài)城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，法制完善是保障生態(tài)城市建設(shè)有序推進(jìn)的重要舉措和關(guān)鍵所在。目前我國地級以上城市都把“生態(tài)城市”或“生態(tài)低碳城市”作為本地建設(shè)的目標(biāo)，但缺乏類似日本《生態(tài)城市促進(jìn)法》這樣的生態(tài)城市建設(shè)綜合立法的法律引導(dǎo)。生態(tài)城市的建設(shè)目前只能援引現(xiàn)有法規(guī)的零散性規(guī)定，而這些相關(guān)的法律法規(guī)，只是涉及城市建設(shè)的一般性、原則性的條款，很多內(nèi)容需要更新，不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。因此，中國生態(tài)城市建設(shè)的法制保障亟待加強(qiáng)。

3 日本生態(tài)城市建設(shè)的法制經(jīng)驗(yàn)

國外生態(tài)城市（低碳城市）建設(shè)立法中，最為典型的就是日本。日本是世界上第一個頒布專門的 《低碳（生態(tài)）城市促進(jìn)法》的國家，并形成了以該法為核心的生態(tài)城市法律體系。日本的法制經(jīng)驗(yàn)，對于我們解決生態(tài)城市建設(shè)中出現(xiàn)的困境，有很好的借鑒意義。

3.1 日本關(guān)于生態(tài)城市建設(shè)的法規(guī)政策

1993年的日本《環(huán)境基本法》就針對城市型污染提出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本策略，明確政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)保護(hù)方面的職責(zé)和義務(wù)。隨后陸續(xù)制定了200多個與土地、住宅、城市建設(shè)密切相關(guān)的政策法規(guī)，形成了較為完整的保障生態(tài)城市建設(shè)的法律體系。近年來，日本推進(jìn)了生態(tài)城市專門立法的進(jìn)程。2010年，日本國土交通廳、城市與地域建設(shè)局發(fā)布了《低碳城市建設(shè)指導(dǎo)方針 （Low Carbon CityDevelopment Guidance）》；2012 年，頒布《低碳（生態(tài)）城市促進(jìn)法（Low Carbon City Promotion Act（Eco-city Law）》，這是世界首部以生態(tài)（低碳）城市命名的國家立法。為了配合《低碳（生態(tài)）城市促進(jìn)法》的實(shí)施，日本政府還相繼出臺了一系列配套的法規(guī)：《低碳城市促進(jìn)的法律實(shí)行令》①日本：都市の低炭素化の促進(jìn)に関する法律施行令。（2012年），經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省頒布的《低碳城市促進(jìn)的基本方針》②日本：都市の低炭素化の促進(jìn)に関する基本的な方針。（2012年）、國土交通省《低碳城市促進(jìn)的法律實(shí)行規(guī)則》③日本：都市の低炭素化の促進(jìn)に関する法律施行規(guī)則。（2012年）、國土交通省、都市局發(fā)布《低碳城市促進(jìn)相關(guān)的停車設(shè)施的集約化的指南》④日本：都市の低炭素化の促進(jìn)に関する法律に基づく駐車施設(shè)の集約化に関する手引き。（2014年）等。此外在城市規(guī)劃、城市開發(fā)、城市公共交通、城市物流、公園綠化、城市下水道設(shè)施、公共自行車、城市綠色建筑等方方面面出臺相應(yīng)法規(guī)政策予以指引。

3.2 日本生態(tài)城市立法的簡評

雖然最早的生態(tài)城市實(shí)踐是在美國伯克利進(jìn)行的，但是在生態(tài)城市建設(shè)的法制保障方面，日本已經(jīng)處于世界領(lǐng)先地位。制定了以《低碳（生態(tài)）城市促進(jìn)法》為核心，以政府、環(huán)境省、交通省等國家職能部門制定的實(shí)行規(guī)則在內(nèi)的一系列法規(guī)政策。這些法規(guī)政策涉及生態(tài)城市建設(shè)的各個層面，許多內(nèi)容都值得我國予以參考借鑒。當(dāng)然日本《低碳（生態(tài)）城市建設(shè)》缺乏生態(tài)文化建設(shè)以及環(huán)境教育相關(guān)內(nèi)容，造成這種情況的原因是日本已頒布了《環(huán)境教育法》，生態(tài)文化建設(shè)和環(huán)境教育的具體內(nèi)容，在該法中有詳細(xì)的規(guī)定。因此，在我國目前尚未制定《環(huán)境教育法》的背景下，在制定生態(tài)城市建設(shè)的專門立法時應(yīng)該考慮增加此項(xiàng)內(nèi)容。

4 我國生態(tài)城市建設(shè)的制度對策

生態(tài)城市建設(shè)出現(xiàn)種種亂象的根本原因，是缺乏制度層面的有效應(yīng)對和規(guī)制，尤其是缺乏法律層面的權(quán)威指引。與生態(tài)城市建設(shè)發(fā)達(dá)的日本等國相比，我國在制度建設(shè)上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的發(fā)布，法治中國建設(shè)開始全面推進(jìn)。這為生態(tài)城市建設(shè)的法制建設(shè)推進(jìn)吹響了號角，只有完善的制度、健全的法規(guī)才能保障生態(tài)城市建設(shè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

4.1 從法律層面明確生態(tài)城市建設(shè)的定位

對于目前眾多的城市建設(shè)稱謂而言，需要在法律層面予以確定。究竟建設(shè)什么樣的城市，不再有困惑和名稱的迷惑。通過前文所述的生態(tài)城市的概念可知，生態(tài)城市的基礎(chǔ)是要以生態(tài)學(xué)的原理為指導(dǎo)，促進(jìn)城市建設(shè)的綠色發(fā)展。生態(tài)城市的發(fā)展需要生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三者的協(xié)同發(fā)展。如某些學(xué)者在對生態(tài)城市的定義中所指出的，“生態(tài)城市作為一個新的城市發(fā)展目標(biāo)，其發(fā)展形式是多種多樣的，但其本質(zhì)內(nèi)涵是相同的，即生態(tài)城市是一個包含了自然環(huán)境和人文價值的綜合性概念，是一個以人為主導(dǎo)，自然環(huán)境為依托，資源流動為命脈，社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的復(fù)合系統(tǒng)。 ”［13］因而目前諸如 “低碳城市”“生態(tài)園林城市”“低碳生態(tài)城市”“生態(tài)城”“生態(tài)示范城市”“生態(tài)文明城市”等等，這些只不過是“生態(tài)城市”的某種形式的外在表現(xiàn)而已，任何一個稱謂都不能像生態(tài)城市那樣完整地概括現(xiàn)代城市建設(shè)的要求和理念，在國際上對“生態(tài)城市”（Ecocity）的城市建設(shè)定位也有了比較一致的認(rèn)同。因此，我們不需要創(chuàng)造城市建設(shè)的新名詞，而需明確生態(tài)城市建設(shè)的選擇定位和具體目標(biāo)，這樣才能保證城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)由國務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部委，對于目前的城市建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行明確的界定，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)明確“生態(tài)城市”的建設(shè)定位。

4.2 出臺全國性的生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)城市建設(shè)需要明確的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國亟需制定具有普遍指導(dǎo)意義的國家層面的生態(tài)城市建設(shè)的具體指標(biāo)體系，作為今后各地生態(tài)城市建設(shè)的參照標(biāo)準(zhǔn)。在各地的生態(tài)城市建設(shè)實(shí)踐中有不少值得參考的指標(biāo)體系，如天津生態(tài)城、曹妃甸生態(tài)城的指標(biāo)體系，指標(biāo)具體到規(guī)劃和管理的操作施行。對于生態(tài)城市，聯(lián)合國曾經(jīng)有6項(xiàng)定性的描述作為評價標(biāo)準(zhǔn)，包括有“戰(zhàn)略規(guī)劃和生態(tài)學(xué)理論作指導(dǎo)、工業(yè)產(chǎn)品是綠色產(chǎn)品，提倡封閉式循環(huán)工藝系統(tǒng)、走有機(jī)農(nóng)業(yè)的道路、居住區(qū)標(biāo)準(zhǔn)以提高人的壽命為原則、文化歷史古跡要保護(hù)好，以及自然資源不能破壞，把自然引入城市等”［14］。近年來住建部委托編制了《綠色生態(tài)城區(qū)指標(biāo)體系編制導(dǎo)則》《綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》，北京市也出臺了《北京市綠色生態(tài)示范區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》及《北京市綠色生態(tài)示范區(qū)技術(shù)導(dǎo)則》，指導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃的編制及示范區(qū)的評選和實(shí)施評估。2015年住建部委托主編《綠色生態(tài)城區(qū)評價標(biāo)準(zhǔn)》出臺征求意見稿，成為國家第一部綠色生態(tài)城區(qū)的評價標(biāo)準(zhǔn)［15］。這是生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系完善的重要時機(jī)，指標(biāo)體系的積極探索為今后大規(guī)模地推廣應(yīng)用奠定了重要的基礎(chǔ)，期望盡快頒布全國性生態(tài)城市建設(shè)的具體評估標(biāo)準(zhǔn)，明確生態(tài)城市建設(shè)的具體方向。還可以借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn)，頒布生態(tài)城市發(fā)展具體指南，確立分區(qū)域引導(dǎo)的原則。

4.3 生態(tài)城市規(guī)劃制度化

目前現(xiàn)有涉及生態(tài)城市規(guī)劃的立法，主要是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》以及《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo) （修訂稿）》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等行政規(guī)章。這些法規(guī)要么法律內(nèi)容籠統(tǒng)陳舊，跟不上建設(shè)要求；要么是法規(guī)層級不高，不受重視，不能保障生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃有效編制和實(shí)施。制度化是確保生態(tài)城市規(guī)劃有序開展的根本保證。正如有些學(xué)者指出的“要在現(xiàn)有城市規(guī)劃編制指標(biāo)體系和城市規(guī)劃管理體系政策框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)要求，把有助于促進(jìn)低碳生態(tài)城市發(fā)展的發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)規(guī)范、決策方式納入到城市規(guī)劃發(fā)展和管理的政策框架之中，為低碳生態(tài)城市建立長效機(jī)制和體制保障?！保?6］因而，需要國家層面的生態(tài)城市規(guī)劃指南或指導(dǎo)方針的出臺和地方三級體系的生態(tài)省、市、縣規(guī)劃編制盡快落實(shí)。此外應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律中強(qiáng)化對生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃用地的限制性要求，嚴(yán)禁在限制開發(fā)和禁止區(qū)域搞項(xiàng)目開發(fā)，明確各類工業(yè)類型用地面積和用地布局的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。要按照生態(tài)城市建設(shè)的理念，修訂完善現(xiàn)行的城市規(guī)劃指標(biāo)體系，制定專門的生態(tài)城市規(guī)劃指標(biāo)體系和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等。此外，還應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范城市規(guī)劃管理體系，適當(dāng)引入公眾參與機(jī)制，使城市規(guī)劃管理更加科學(xué)和高效。只有推動公眾的廣泛參與，才能使生態(tài)城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理得到公眾的認(rèn)可與支持，建立地方政府與公眾之間互動合作的良好關(guān)系。

4.4 生態(tài)教育制度化，弘揚(yáng)生態(tài)文化

生態(tài)意識并不是與生俱來的，要靠教育引導(dǎo)。通過生態(tài)教育提升人們的生態(tài)意識，引導(dǎo)人們的理念和行為的生態(tài)化轉(zhuǎn)向，從而形成全社會的生態(tài)文化氛圍。這是生態(tài)文化建設(shè)的必由之路。生態(tài)意識的培養(yǎng)，目前來看應(yīng)該強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明觀念、生態(tài)倫理和生態(tài)法制教育。生態(tài)教育的推進(jìn)，不能僅僅依靠人們的自覺自省，必須通過制度化的推進(jìn)。這已成為各國的共識，發(fā)達(dá)國家更是走在了生態(tài)教育制度化或法制化的前列。如美國、日本為代表的發(fā)達(dá)國家紛紛制定了《環(huán)境教育法》。國內(nèi)的天津、寧夏等市區(qū)也頒布了地方性的環(huán)境教育條例，這些都為國家層面環(huán)境教育的制度化推進(jìn)奠定了重要的實(shí)踐基礎(chǔ)。生態(tài)教育制度，應(yīng)當(dāng)包含社會教育和學(xué)校教育多個向度。社會教育，應(yīng)該有效利用多種媒介和宣傳方式，諸如：宣講、示范、評優(yōu)、媒體報道等多種方式推進(jìn)人們對綠色生態(tài)理念的認(rèn)知。學(xué)校教育的制度化更是生態(tài)教育的重要方面，應(yīng)當(dāng)在小學(xué)至大學(xué)的各教育階段，開展相適應(yīng)的不同類型的生態(tài)教育，確保生態(tài)教育的長期性和有效性。通過生態(tài)教育提升公眾生態(tài)意識，推進(jìn)生態(tài)文化建設(shè)。生態(tài)教育還有一個重要任務(wù)是推動公眾的參與意識。隨著生態(tài)教育的普及和深入，生態(tài)文化建設(shè)的進(jìn)程也會加速，人與自然和諧相處的理念必將深入人心。生態(tài)文化的弘揚(yáng)，還會帶動人們主動參與到生態(tài)城市建設(shè)中的積極性，這也是生態(tài)城市建設(shè)迫切需要的重要動力。

4.5 制定生態(tài)城市建設(shè)的專門法律法規(guī)

日本等發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)告訴我們，生態(tài)城市建設(shè)的推進(jìn)，必要的立法是不可或缺的。從國內(nèi)視角看，以深圳和貴州為代表的生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展比較好的地方，都制定了地方生態(tài)城市建設(shè)的專門法律法規(guī)。貴陽市于2013年制定的 《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，該條例實(shí)施以來，貴陽市獲批建設(shè)全國首個生態(tài)文明示范城市，國家環(huán)境保護(hù)模范城市通過驗(yàn)收等。自2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與深圳市人民政府簽訂國家低碳生態(tài)示范市合作框架協(xié)議以來，深圳市先后頒布 《深圳市創(chuàng)建國家低碳生態(tài)示范市工作方案》《深圳市居住小區(qū)低碳生態(tài)規(guī)劃設(shè)計(jì)指引》《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗深圳的實(shí)施方案》《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，并于2014年提出了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例（草案）》，這些政策法規(guī)都使深圳市生態(tài)城市建設(shè)走在全國前列，被認(rèn)為是目前唯一將生態(tài)城市和低碳城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合在一起的生態(tài)示范城市。無論是國外立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)還是國內(nèi)立法實(shí)踐，都為制定國家層面《生態(tài)城市促進(jìn)法》提供了有益經(jīng)驗(yàn)。面對生態(tài)城市建設(shè)的迅猛浪潮，亟待該法對生態(tài)城市建設(shè)予以保駕護(hù)航。因而，制定促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)的單行法是解決生態(tài)城市建設(shè)困境的重要途徑，應(yīng)當(dāng)盡早制定頒布。

5 結(jié)語

在國家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，生態(tài)城市建設(shè)又被賦予了新的歷史使命，不僅僅是城市建設(shè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，更是生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)。然而生態(tài)城市建設(shè)不可能一蹴而就，需要一個長期的過程。在生態(tài)城市建設(shè)的過程中，新的問題還會不斷涌現(xiàn)，面對挑戰(zhàn)，只有不斷完善相關(guān)法規(guī)制度才能保障生態(tài)城市建設(shè)可持續(xù)地健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.031

D922.297

A

1004-0544（2017）07-0164-07

國家社科基金項(xiàng)目（12CFX002）；甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目（13YD093）；甘肅省高等學(xué)校科研項(xiàng)目（2014A-088）；甘肅政法學(xué)院重大項(xiàng)目（2016XZD02）；司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地項(xiàng)目（SFWM2016009）。

羅藝（1980-），男，甘肅天水人，法學(xué)博士，甘肅政法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。