對(duì)海綿城市建設(shè)PPP模式的思考

范志鋒

摘要：政府和企業(yè)合作的PPP模式是通過引入社會(huì)資金參與到公共項(xiàng)目中，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平的同時(shí)，降低財(cái)政的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。這種模式在未來城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)維護(hù)等多方面將發(fā)揮巨大作用，因此受到國(guó)家的高度重視和大力提倡。不同領(lǐng)域的PPP模式在國(guó)內(nèi)外已有較多的成功應(yīng)用案例，而海綿城市由于自身復(fù)雜性及行業(yè)發(fā)展所處的階段所限，如何高質(zhì)高效地推行PPP模式尚屬一個(gè)新的課題。從一年多的海綿城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式的推行尚面臨許多問題和挑戰(zhàn)，海綿城市PPP融資與收益模式的確定、項(xiàng)目的整體策劃與打包、責(zé)權(quán)歸屬、績(jī)效評(píng)估和考核、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的約定等許多關(guān)鍵要素，都存在諸多的不確定性，因而使得各城市海綿城市PPP模式的推進(jìn)進(jìn)度和效果不一，甚至一些企業(yè)對(duì)其望而卻步。首先分析海綿城市建設(shè)的特點(diǎn)及其與PPP模式的聯(lián)系，探討海綿城市PPP推進(jìn)過程中面臨的主要問題和障礙，結(jié)合新西蘭奧克蘭和美國(guó)喬治王子郡兩個(gè)PPP案例，分析并提出海綿城市PPP模式在我國(guó)應(yīng)用的幾個(gè)要點(diǎn)與建議，展望未來海綿城市PPP的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海綿城市；PPP模式；思考

導(dǎo)言

海綿城市建設(shè)對(duì)指導(dǎo)新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平具有重要作用。

1、海綿城市PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

1.1多層次特征

從城市雨洪管理綠色海綿技術(shù)到城鎮(zhèn)海綿系統(tǒng)，再到綜合水安全系統(tǒng)與水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，每一項(xiàng)海綿城市的建設(shè)項(xiàng)目都要為實(shí)現(xiàn)微觀實(shí)效一中觀實(shí)效一宏觀實(shí)效服務(wù)。

1.2集成性特征

海綿城市PPP項(xiàng)目是海綿城市系統(tǒng)的各微觀組成要素，面對(duì)的是動(dòng)態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，與軌道交通、管線建設(shè)等不同，具有一定的穩(wěn)定性和固定性特征，其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制更為復(fù)雜，集成性和隱性程度也更高。

1.3動(dòng)態(tài)性特征

海綿城市PPP項(xiàng)目具有一定的前瞻性和運(yùn)行上的靈活性，為不斷發(fā)展中出現(xiàn)的新問題及項(xiàng)目間的協(xié)調(diào)配合留有一定的動(dòng)態(tài)發(fā)展余量。

1.4公用性特征

海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等職能使海綿城市PPP項(xiàng)目大多帶有公用事業(yè)性質(zhì)。

1.5成本相對(duì)性特征

短期上，由于很多城市在生態(tài)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等方面欠賬過多，因此建設(shè)海綿城市的投人比較高；長(zhǎng)期上，從理論上講，綜合經(jīng)濟(jì)收益高于運(yùn)營(yíng)成本，如果能在最初的規(guī)劃階段將這一理念融入建設(shè)過程中，其成本可大大降低，甚至比傳統(tǒng)的以灰色基礎(chǔ)為主體的城市建設(shè)設(shè)施更加節(jié)省成本，相對(duì)舊城區(qū)的改造成本也會(huì)更低。

1.6不確定性特征

海綿城市項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，參與各方多且相互關(guān)系復(fù)雜，在立項(xiàng)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)會(huì)有很多不可測(cè)、不可控的因素出現(xiàn)。由于當(dāng)事各方很難約定各種情形下的責(zé)權(quán)利，因此會(huì)呈現(xiàn)出資產(chǎn)專用性強(qiáng)、信息不對(duì)稱等特征，導(dǎo)致不完全契約狀態(tài)下風(fēng)險(xiǎn)和效率的不確定性且呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化發(fā)展。

2、推進(jìn)海綿城市PPP模式面臨的問題

2.1項(xiàng)目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點(diǎn)。項(xiàng)目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實(shí)際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項(xiàng)目包中以哪些項(xiàng)目為重點(diǎn)，哪些項(xiàng)目最緊急、見效快，它們又是一個(gè)怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過這些項(xiàng)目的組合最終是否能順利達(dá)到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績(jī)效考核的要求等，直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成功與否和實(shí)施難度，在項(xiàng)目策劃和打包前必須充分研究和認(rèn)真分析。然而從目前掌握的海綿城市PPP項(xiàng)目情況看，由于策劃時(shí)對(duì)海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市PPP項(xiàng)目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對(duì)性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流（CSO）污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復(fù)雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機(jī)性，系統(tǒng)實(shí)施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個(gè)部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統(tǒng)實(shí)施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進(jìn)行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費(fèi)。因此，必須從PPP項(xiàng)目策劃初期，厘清項(xiàng)目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項(xiàng)目打包，并與監(jiān)測(cè)、評(píng)估與考核體系相呼應(yīng)。

2.2收益模式和政府支付能力問題

海綿城市PPP模式要吸引社會(huì)資本和企業(yè)的積極參與必須要解決的一個(gè)關(guān)鍵就是收益模式的問題。財(cái)金[2014]76號(hào)文和發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文[3]均提出，PPP模式是通過“使用者付費(fèi)”及“必要的政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。如前文所述，海綿城市PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，且我國(guó)并沒有建立強(qiáng)制性的雨水排放許可制度和雨水收費(fèi)制度，目前尚不具備“使用者付費(fèi)”的條件，因此政府“購(gòu)買服務(wù)”仍然是主要付費(fèi)方式，新的收益模式和增長(zhǎng)點(diǎn)仍有待探索。現(xiàn)有付費(fèi)模式下，地方政府的支付能力和信用將會(huì)成為海綿城市PPP項(xiàng)目極為重要的依靠和保障。而從以往和目前情況看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情況并不少見，一些公司通過分析地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的信用程度后，放棄參與某些海綿城市PPP的競(jìng)爭(zhēng)，可見，地方政府支付信用的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為海綿城市PPP模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的回報(bào)率，過長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引社會(huì)資本，但最終又缺乏承受能力，難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益，也會(huì)加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。盡管財(cái)政承載能力評(píng)估能夠一定程度上減少地方政府財(cái)政危機(jī)發(fā)生的概率，但從10年以上服務(wù)期來看，地方財(cái)政支付能力仍存在許多不確定性。

2.3績(jī)效考核難度問題

政府購(gòu)買服務(wù)模式下，海綿城市PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核是政府付費(fèi)的主要依據(jù)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個(gè)已有的海綿城市PPP項(xiàng)目的策劃與績(jī)效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績(jī)效考核與建設(shè)內(nèi)容不對(duì)應(yīng)，績(jī)效考核方案難以達(dá)到，對(duì)未來實(shí)現(xiàn)績(jī)效存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，考核方式簡(jiǎn)單等。舉例來說，部分項(xiàng)目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市PPP項(xiàng)目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評(píng)估海綿城市實(shí)施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP項(xiàng)目的其他匯水片區(qū)對(duì)河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測(cè)結(jié)果來進(jìn)行評(píng)定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機(jī)性及季節(jié)變化等因素的影響，也會(huì)降低考核結(jié)果的合理性。目前掌握的多個(gè)海綿城市PPP項(xiàng)目的邊界條件和系統(tǒng)關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來的績(jī)效考核將面臨較大風(fēng)險(xiǎn)和問題，這給政府和企業(yè)按照績(jī)效考核付費(fèi)埋下了隱患。

3、對(duì)策

解決海綿城市建設(shè)面臨的諸多潛在問題是多方參與的一個(gè)系統(tǒng)方案，涉及法律體系、公共政策、技術(shù)體系、管理機(jī)制、公眾參與等多個(gè)層面，最終這些層面的問題都將歸結(jié)于城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革的問題，因此明確分類管理是重要前提。

第一，推進(jìn)PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)體系建設(shè)，建立適用于我國(guó)水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)算條件和指標(biāo)參數(shù)，為VFM執(zhí)行制定統(tǒng)一的量化范圍和標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)計(jì)算以往管理體制下政府為海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的支出總量和采取PPP模式政府的支出總量。

第二，每個(gè)城市的自然地理?xiàng)l件和氣象水文條件都有其各自的特點(diǎn)，要因地制宜科學(xué)論證具體項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性，以分區(qū)目標(biāo)、用地分類目標(biāo)、用地控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，綜合考慮現(xiàn)有的灰色基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行能力與擬建的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行能力，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮海綿城市所涵蓋的灰色基礎(chǔ)設(shè)施與綠色基礎(chǔ)設(shè)施有機(jī)融合的問題。因此要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)住建、水利、財(cái)政、環(huán)保、交通、農(nóng)林、氣象、規(guī)劃等部門，建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

第三，加快開展LID技術(shù)應(yīng)用研究及相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)體系的建設(shè)工作，提高海綿城市建設(shè)本土化的設(shè)計(jì)能力。

4、結(jié)語

海綿城市建設(shè)是多種發(fā)展理念的集中體現(xiàn)，是國(guó)家治理模式的現(xiàn)代變革，是新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的行動(dòng)引擎?；谀壳昂＞d城市建設(shè)政治性要求高于技術(shù)要求和科學(xué)要求背景下存在的縱向糾錯(cuò)脫節(jié)和橫向聯(lián)系協(xié)調(diào)平臺(tái)、載體與制度等方面的缺失問題，應(yīng)適當(dāng)放慢速度，借助海綿城市試點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)隱含的風(fēng)險(xiǎn)和存在的問題，通過自下而上的邏輯修正，建立科學(xué)、全面的海綿城市規(guī)劃實(shí)施政策系統(tǒng)和實(shí)施策略，穩(wěn)步推進(jìn)海綿城市建設(shè)的全面開展。

參考文獻(xiàn)

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