自生能力：我國公立高校產(chǎn)權改革的新視角

趙亮

[摘要]我國公立高校是一種特殊的組織，其所有權屬于單一主體——國家，經(jīng)營權與所有權沒有完全分離，受到了政府過多的干預，導致了其自生能力的不足。解決這個問題需要在明晰產(chǎn)權結構、劃定各自的權責范圍的基礎上，推進產(chǎn)權主體的多元化，分化基于財產(chǎn)所有權而形成的控制力，真正賦予高校自主權，提升其自生能力，以促其更好地為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供服務、更好地服務于高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。

[關鍵詞]公立高校產(chǎn)權改革；產(chǎn)權結構；主體多元化；自生能力

[中圖分類號] G640 [文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）09-0001-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201709001

在我國高等教育事業(yè)快速發(fā)展的過程中，公立高校作為我國高等教育的主體，發(fā)揮著主導作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公立高校產(chǎn)權方面的弊端已初步顯現(xiàn)：所有權與經(jīng)營權合一造成了政府對公立高校過度的干預與控制，導致其自生能力低下，成為政府的附屬物，難以適應經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，要對公立高校的產(chǎn)權進行改革，減少政府對于高校的控制力，提升高校的自生能力和資源的配置效率，促進高等教育事業(yè)的發(fā)展。

一、自生能力的本質：價值創(chuàng)造力

（一）企業(yè)的自生能力

“自生能力”由林毅夫最早提出，指的是在一個自由、開放、競爭的市場中，一個正常經(jīng)營管理的企業(yè)在不需要外力的保護下即可預期獲得可以接受的正常利潤的能力[1]?！白杂伞笔侵缚梢宰杂蛇M出市場；“開放”是指國內市場與國外市場相聯(lián)系；“競爭”是指沒有壟斷現(xiàn)象的存在；“正常經(jīng)營管理”是指經(jīng)營管理沒有問題；正常利潤是指可以接受的平均利潤。林毅夫認為，沒有自生能力的企業(yè)即使經(jīng)營管理沒有問題，也無法獲得可以接受的正常利潤；沒有自生能力主要是因為政府對該企業(yè)進行了過多的干預與保護，導致其自生能力的下降。為了企業(yè)的生存與發(fā)展，政府會再次進行干預與保護，導致企業(yè)的路徑依賴特征的出現(xiàn)——干預→自生能力缺失→再干預保護→自生能力再下降，使企業(yè)陷入在一種無效率的惡性循環(huán)狀態(tài)之中。

（二）高校的自生能力

企業(yè)是以營利為目的的獲取經(jīng)濟利益的組織，其自生能力表現(xiàn)為對正常利潤的獲取能力。而高校則是不以營利為目的的一種特殊的社會組織，它是否也像企業(yè)一樣具備自生能力？首先，從提供的產(chǎn)品來看，企業(yè)提供的主要是有形產(chǎn)品，具有一定的價值和使用價值，能滿足人們的各種需求。高校提供的則是一種無形的教育服務產(chǎn)品，主要表現(xiàn)為知識科研產(chǎn)品，也具有一定的價值和使用價值，也能滿足人們的一定需求。雖然在外在表現(xiàn)形式上，高校和企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務有所不同，但最終目的是一致的——為經(jīng)濟社會提供各種有效用的產(chǎn)品或者服務。其次，從動機來看，企業(yè)的存在表面上是為了獲取一定的利潤，但本質上是給社會和他人創(chuàng)造價值。只有創(chuàng)造的價值大于消費者的支付時，企業(yè)才會得到社會的認可，得到更多的貨幣選票，才會獲得利潤，因此利潤獲取能力是企業(yè)社會價值創(chuàng)造能力的主要表現(xiàn)。從這個意義上來說，企業(yè)的自生能力也可以理解為其為社會創(chuàng)造價值的能力。對高校而言，其提供的知識、科研等教育服務產(chǎn)品雖不像企業(yè)的產(chǎn)品那樣能摸得著、看得見，但它是客觀存在的，能夠為社會創(chuàng)造一定的價值，這種價值的創(chuàng)造能力和企業(yè)的價值創(chuàng)造力在本質上是一致的。因此，高校和企業(yè)一樣，也具有社會價值創(chuàng)造力，具有自生能力。最后，一個組織要提高其價值創(chuàng)造力，一是要適應所依存的的環(huán)境，適者生存是自然規(guī)律，因此自生能力首先是一種適應能力；二是在生存的基礎上進行社會價值的生產(chǎn)活動，給社會提供一定的有價值、有效用的產(chǎn)品或者服務，因此自生能力是一種生產(chǎn)力；三是為了實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，必須創(chuàng)造出一個有效率的資源整合范式，積極發(fā)揮創(chuàng)新的作用。因此自生能力是一種創(chuàng)新能力。

二、高校自生能力的獲?。焊咝Ｗ灾?/p>

（一）自治權力的來源

高校要實現(xiàn)其自治，首先本身要有權力自治。關于權力的來源，可以從兩個維度來考察。

1組織行為學的角度，即組織中的權力產(chǎn)生于管理者與下屬的人際關系。約翰﹒弗蘭奇和伯特倫·雷文認為，權力有五種來源：一是獎賞性權力，二是強制性權力，三是合法性權力，四是專家性權力，五是感召權力[2]。獎賞性權力、強制性權力和合法性權力的獲取都要依靠組織基礎，是一種正式權力。專家性權力和感召性權力更多依賴于個人特點，是一種非正式權力。正式權力一般可靠穩(wěn)定，而非正式權力則不是很穩(wěn)定。對于高等學校來說，政府擁有較多的獎賞性權力、強制性權力、合法性權力等組織權力，政府部門往往以科研項目、資助、撥款等方式來行使其權力，使得政府對公立高校具有較強的控制力。

2資本的角度，主要是基于布迪厄的“資本—權力”理論對權力的來源做出解釋。布迪厄不單將資本定義為單純經(jīng)濟意義上的資本，而是理解為各種形式的資本，并認為資本是一種權力的形式。盡管各種資本都具有自身的自主性，但所有資本的根源或者決定性的力量，歸根結底還是經(jīng)濟資本。經(jīng)濟資本是資本最有效的形式。在他看來，一個人擁有資本的數(shù)量和類型決定了他在社會空間中的位置，也就決定了他的權力的大小。分析布迪厄的理論可得出這樣的結論：經(jīng)濟資本是權力的決定性因素。高校如果主要依靠政府的投資、捐贈人的資助，則高校的權力就要大打折扣[3]。從這個角度來看，政府是公立高校主要的經(jīng)濟資本投入主體，擁有財產(chǎn)所有權，這就可以解釋為什么政府能對公立高校實行嚴格的控制。

（二）公立高校自治的條件

高校要想獲得自生能力，就要減少政府對高校的干擾與控制。但對公立高校而言，學校財產(chǎn)是國家長期投資積累起來的，所有權歸屬于國家。正因為如此，國家基于財產(chǎn)所有權而形成了強大的控制力，使高校成為政府的附屬物。雖然《高等教育法》賦予了高校法人產(chǎn)權，但是這種法人產(chǎn)權是一種不健全的法人產(chǎn)權。有學者認為，我國高校的法人產(chǎn)權實質上是從國家所有權分離出來的高等學校法人的占有、使用、收益和規(guī)定的處分權[4]。不健全的法人產(chǎn)權導致政府能夠對高校進行過多的干預與控制，造成高校自生能力的不足。要解決這個問題，首先必須改革公立高校的產(chǎn)權制度，實現(xiàn)產(chǎn)權主體的多元化，分化政府基于財產(chǎn)所有權而形成的控制力。其次要明晰產(chǎn)權結構，明確政府與高校的權責范圍，實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的分離，防止政府對高校的隨意干預與過度控制。最后，建立和完善高校內部產(chǎn)權治理結構，要形成監(jiān)督權、決策權與經(jīng)營權三權分離且相互制衡的運作機制。

三、產(chǎn)權改革的步驟

產(chǎn)權結構決定治理結構。公立高校進行產(chǎn)權改革，就是要減小政府對高校的干預與控制力，實現(xiàn)高校自治，提高其運行效率，從而提升其自生能力?，F(xiàn)代產(chǎn)權理論認為，產(chǎn)權包括財產(chǎn)的所有權、使用權、收益權和轉讓權。法人產(chǎn)權一般指公司法人產(chǎn)權，是指公司作為法人對其財產(chǎn)的排他性占有權、使用權、收益權和轉讓權。法人產(chǎn)權主要表現(xiàn)為對公司財產(chǎn)的實際控制權，即公司不論由誰投資，一旦形成了公司資產(chǎn)并投入運營，其產(chǎn)權就歸公司，而投資者就與現(xiàn)實使用或運營者脫離關系。法人產(chǎn)權的本質就是對他人資產(chǎn)的控制支配權。以現(xiàn)代企業(yè)股份有限公司為例，所有權轉化為股權由股東持有，經(jīng)營權則由經(jīng)理層掌握；財產(chǎn)的控制支配權歸董事會，董事會的權力是一種對整個公司資產(chǎn)進行組合的支配權。任何一個持股者雖然是企業(yè)的原始所有者，但他只能在市場交易中支配自己的股份，不能支配整個公司，只有董事會可以支配整個公司的資產(chǎn)。因此，企業(yè)法人產(chǎn)權本質就是董事會對他人資產(chǎn)的支配權，這種支配權就是董事會對公司資產(chǎn)的實際控制，即對公司資產(chǎn)的重大決策權。

（一）第一步：所有權與法人產(chǎn)權的分離

公立高校產(chǎn)權的改革就是要實現(xiàn)所有權與法人產(chǎn)權的分離，這是改革的第一步。高校所有權與法人產(chǎn)權的分離會促進產(chǎn)權結構的明晰化，而產(chǎn)權主體的多元化又有助于這種分離的實現(xiàn)，因為這樣可以分化政府基于財產(chǎn)所有權而形成的控制力。但是，高校獲得的這種法人產(chǎn)權需要在高校內部進行強化。

（二）第二步：控制權與經(jīng)營權的分離

當原始所有權與高校法人產(chǎn)權相分離，實現(xiàn)對法人產(chǎn)權及其經(jīng)營權的有效監(jiān)督制衡就成為當務之急，這就需要在民主原則的基礎上建立起一個有權力制衡機制的經(jīng)營管理決策和監(jiān)督機構——董事會。董事會制度的問世是第二次兩權分離的標志，它使法人產(chǎn)權中的控制權與經(jīng)營權分離開來。法人產(chǎn)權的決策監(jiān)督由董事會負責，運營管理則由經(jīng)理層承擔。

（三）第三步：決策權與監(jiān)督權的分離

在完成第二次改革后，就有必要在高校內部建立起三權分離和相互制衡的治理結構，以保證權力的正常運行。董事會、監(jiān)事會、校委會等各個機構之間的權責可以由法律來具體明確。董事會由股東會選出，負責對高校的經(jīng)營計劃、校長聘任等事項進行決策，這些股東主要由各種產(chǎn)權主體構成；監(jiān)事會由高校教師、學生以及社會人士等利益相關者構成，主要對董事會和校委會進行監(jiān)督；校委會主要由高校的校長和副校長等高層管理人員構成，負責代表高校執(zhí)行董事會的決策及對高校進行經(jīng)營管理。至此，高校產(chǎn)權改革完成（圖1）。

四、產(chǎn)權改革的途徑

（一）所有權的改革

目前，公立高校的唯一產(chǎn)權主體是政府，高校本身沒有自己的財產(chǎn)所有權，這導致高校被政府嚴格控制，處于附屬地位。因此，需要改變公立高校單一產(chǎn)權主體的現(xiàn)狀，建立起一種新的產(chǎn)權制度，形成以政府為主體、以高校為主導、其他產(chǎn)權主體為補充的權、責、利明確而又對稱的結構。政府為主體保證了公立高校的資金來源，高校為主導保證了高校的自治，其他產(chǎn)權主體為補充則有利于高校對外部資金的利用。產(chǎn)權主體多元化后勢必會削弱政府對高校的控制力，使高校能獲得更多的自治權，有利于效率的提高和治理水平的提升。但是，現(xiàn)行的某些法律法規(guī)存在著制度性障礙，如《高等教育法》第六十條提出：國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入；《江蘇省省屬高等學校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第十六條規(guī)定：高校無償調入或接受捐贈形成的資產(chǎn)屬國有資產(chǎn)，由高校依法占有使用；《山東省高等學校國有資產(chǎn)管理辦法》第二條對國有資產(chǎn)的界定是：本辦法所稱國有資產(chǎn)，是指高等學校占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱，包括國家劃撥給高等學校的資產(chǎn)、高等學校按照國家規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)以及接受捐贈和其他法律確認為國家所有的資產(chǎn)，表現(xiàn)為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等形式。由此可以看出，社會或者私人捐助的資產(chǎn)最后是形成國有資產(chǎn)而不屬于高校，高校只是占有使用。

筆者認為，完善上述法律法規(guī)的基本思路是：社會對公立高校進行投資或捐贈而形成的資產(chǎn)不能再簡單地進行國有化，而應采取不同的措施，使其成為不同性質的財產(chǎn)。政府投資而形成的資產(chǎn)的所有權應屬于政府，社會捐助所形成的資產(chǎn)的所有權則應屬于高校而不屬于政府，高校對這部分資產(chǎn)依法排他性地享有所有權、使用權、收益權和轉讓權。對于投資性資本形成的資產(chǎn)，因為投資的收益是借助高校的力量而產(chǎn)生的，所以高校和投資主體應按照一定的比例共同占有資產(chǎn)，這樣就可以對不同的產(chǎn)權主體形成對稱的權責結構。在新產(chǎn)權主體的選擇過程中，高校要盡量選擇社會捐助性資本，而對于投資性資本則不應選擇過多。因為投資性資本追求的是利潤，這種資本占比過多會削弱教育的公益性。

（二）經(jīng)營權的改革

由于公立高校的財產(chǎn)所有權屬于國家，經(jīng)營權受到政府的控制，在單一產(chǎn)權主體的情況下，這種控制尤為嚴重，容易導致所有權和經(jīng)營權合一，造成高校的官僚化和行政化，難以實現(xiàn)真正自治。解決這個問題，需要通過法律明確高校和政府的權責關系，賦予高校更多的自主權?！陡叩冉逃ā穼ξ覈母叩葘W校賦予了諸多權力。如在招生方面，第三十二條規(guī)定：高等學校根據(jù)社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規(guī)模，制定招生方案，自主調節(jié)系科招生比例。在教育教學方面，第三十三條規(guī)定：高等學校依法自主設置和調整學科、專業(yè)。第三十四條規(guī)定：高等學校根據(jù)教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動。在科學研究方面，第三十五條規(guī)定：高等學校根據(jù)自身條件，自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務。在機構設置和教師管理方面，第三十七條規(guī)定：高等學校根據(jù)實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備，按照國家有關規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術人員，調整津貼及工資分配。

從法律條文的內容來看，雖然我國高校享有的權力很充分，但事實上還存在很多問題，主要表現(xiàn)在三個方面：一是可操作性不強，過于籠統(tǒng)。如《高等教育法》第三十三條規(guī)定：高等學校依法自主設置和調整學科、專業(yè)。但其所規(guī)定的學科、專業(yè)設置權究竟是何含義？高等學校能自主到什么程度？實在是過于籠統(tǒng)。二是法律規(guī)定的權力的單向性。它僅僅規(guī)定了高等學校的自主權，卻沒有對政府進行限定。在這種情況下，政府干預高校的自主權時高校就沒有有效的保護武器。更為重要的是，在政府有權監(jiān)督高等學校的領域，也沒有規(guī)定政府進行監(jiān)督的方式，這使得政府與高等學校之間缺乏清晰的權力邊界。三是缺乏針對性?！陡叩冉逃ā吩谝?guī)定高等學校的自主權時，將綜合性大學、學院、高職、高專放在一起，沒有考慮到不同類型學校之間的差異，針對性不強，也不盡合理。要解決這些問題，需要采取以下措施：首先，要進一步明確政府與高校的權責范圍，減少政府對高校的干預與控制，真正實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的分離。在給高校劃定權力范圍時，也要給政府劃定。換句話說，政府能做什么、不能做什么，高校能做什么、不能做什么，都要有明確的法律界限。其次，在明確雙方權力范圍的前提下，進一步賦予高校更多的自主權。比如在招生方面，雖然《高等教育法》規(guī)定了高等學?？梢愿鶕?jù)社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規(guī)模，制定招生方案，自主調節(jié)系科招生比例。但實際情況卻是，高校對于招生數(shù)量不具有自主決定權，要嚴格遵守國家的招生計劃。雖然這有利于保證國家教育政策的落實，但卻帶來了一系列的社會問題。在人力資源配置已經(jīng)完全市場化的前提下，高校的招生規(guī)模也應該按照市場的需求進行調節(jié)，這有利于人力資源的優(yōu)化配置。最后，要對現(xiàn)行法律法規(guī)進行細化解釋，明確權責關系，不能存在模棱兩可的模糊性內容。比如《高等教育法》第三十三條規(guī)定：高等學校依法自主設置和調整學科、專業(yè)。但是這種自主設置的程度和范圍有多大？自主設置是否還需要教育行政部門的批準？這些都需要進一步明確。

（三）收益權的改革

收益在經(jīng)濟學中是指生產(chǎn)者按照一定的價格銷售一定的產(chǎn)品或者勞務時取得的收入。如果用P表示價格、用Q表示銷售數(shù)量、用M表示收益，則M=P×Q。高等學校提供的是一種教育服務產(chǎn)品。高校是生產(chǎn)者，提供教育服務。學生是消費者，消費教育服務。這種教育服務產(chǎn)品是一種準公共物品，既具有公共物品的屬性，也具有私人物品的屬性。因此，完全視其為純公共物品而免費提供服務是不符合經(jīng)濟規(guī)律的，況且學生接受高等教育也是一種人力資本投資行為，獲得收益的不但是社會和國家，也包括學生本人。根據(jù)誰收益誰負責的原則，由國家、社會和個體三者承擔教育的成本，也是合情合理的。在這種情況下，《高等教育法》就應該明確高校的收益權，允許高校按照教育服務質量自行確定其收益的程度和范圍。產(chǎn)權主體多元化后，為了促進高等教育事業(yè)的發(fā)展，應該允許一部分營利性資本對高等教育進行投資。這部分營利性資本的進入并不會改變教育的公益性，也是符合高等教育準公共產(chǎn)品屬性的。營利性資本的進入涉及到一個投資回報率的問題，而現(xiàn)行的法律在這方面涉及很少，這無疑阻礙了民間資本的進入。設計一個合理的投資回報率，明確投資回報率的程度和范圍，有利于民間資本進入高等教育。

（四）轉讓權的改革

轉讓權是產(chǎn)權的一個重要屬性，它涉及到所有者可以通過出售或者捐贈等方式將所有權發(fā)生轉移和變化，不可轉讓的產(chǎn)權則不能被其他主體購買和使用，因此不能充分發(fā)揮潛能。在禁止出售產(chǎn)權的地方，盡管他人對該財產(chǎn)具備更好的知識和技能而可以更好地利用它，使該資產(chǎn)的價值更高，但由于產(chǎn)權被束縛在一個固定的所有者手里且不可轉讓，就會減少這些資產(chǎn)的價值[5]。除非產(chǎn)權是可以轉讓的，否則我們是無法將資源從低價值使用者手里轉移到高價值使用者手里的。如果出售權或進行資本化的權力受到法律或者制度的制約，資產(chǎn)的價值就會下降。

公立高校是國有資產(chǎn)，而國有資產(chǎn)一般由所在省（市）政府統(tǒng)一管理。如《江蘇省省屬高等學校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定，高校資產(chǎn)處置應經(jīng)過論證、評估、技術鑒定，并履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得隨意處置?？梢哉f，高校是沒有資產(chǎn)處置權的，而資產(chǎn)的流動要經(jīng)過政府部門的層層審批，這對于防止國有資產(chǎn)的流失具有一定的積極意義。但作為獨立法人的高校對資產(chǎn)沒有處置權就難以對自己的資產(chǎn)進行自主的流轉和讓渡。我們的問題是：公立高校資產(chǎn)的自由流動一定會造成國有資產(chǎn)的流失嗎？有學者認為，所謂國有資產(chǎn)流失主要是運用各種手段將國有產(chǎn)權、國有資產(chǎn)收益權以及由此而產(chǎn)生的國有收益轉化為非國有產(chǎn)權、非國有資產(chǎn)收益，或者以國有資產(chǎn)損毀、消失的形式形成流失[6]。筆者對此持如下觀點：首先，不能說把國有產(chǎn)權轉化為非國有產(chǎn)權就是國有資產(chǎn)的流失，國有資產(chǎn)流失與不流失主要看轉化過程中價值形態(tài)的變化。如果一項資產(chǎn)進行出售，從國有資產(chǎn)變成非國有資產(chǎn)，要是價格變高，那么即使變成非國有資產(chǎn)，這也是一種國有資產(chǎn)的增值。產(chǎn)權變化只是使資產(chǎn)從實物形態(tài)變成了貨幣形態(tài)，不能說是國有資產(chǎn)流失。在價值形態(tài)的轉化過程中，如果價格低于實際價值，那么國家最后得到的收益必然會受到損失，這就造成了國有資產(chǎn)的真正流失。因此，不能以產(chǎn)權性質的改變來判斷國有資產(chǎn)流失與否。如果把產(chǎn)權性質的改變理解為資產(chǎn)的流失，那么產(chǎn)權改革就無法進行。其次，要看國有資產(chǎn)的流向。如果流向其他公立教育機構或者國有組織機構，那么肯定不會造成國有資產(chǎn)的流失?，F(xiàn)實的情況是一些高校存在一些閑置的固定資產(chǎn)，而某些高?？赡苋狈@種資產(chǎn)，如果讓資產(chǎn)在高校之間自由流動，則會大大提高資源的配置效率，有利于教育事業(yè)的發(fā)展。鑒于此，政府應該在一定的程度和范圍內賦予高校國有資產(chǎn)的讓渡權。只要這種讓渡發(fā)生在高等教育或者教育領域范圍內，在一定的法律法規(guī)的監(jiān)督和保護之下，就能提高教育資源的配置效率。更為重要的是，在產(chǎn)權主體多元化的情況下，外界的捐贈和投資所形成的資產(chǎn)應該歸高校所有。因為高校擁有了完全的法人產(chǎn)權，才能充分享用所有權、使用權、收益權和讓渡權，政府不再進行控制和干涉。只有如此，高校才能不斷提升其自生能力，進而更好地服務于高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。

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Viability： A New Perspective on the Reform of Property Rights in Public Universities.

ZHAO Liang

（Jiangsu Normal University， Xuzhou， Jiangsu 221116， China

）

Abstract： Public universities in China， whose ownership belongs to the state， are a special kind of organizations. The single property right of public universities， which means the ownership and management rights are not totally separated， influences excessive intervention by the government and results in the insufficiency of viability. In order to solve the problem， the property right structures should be clarified and the scope of rights and responsibilities should be defined. On this basis， the multi-subject of property rights ought to be promoted and the dominant power which formed based on the property ownership needs to be differentiated. Thus， the autonomy of public universities could be given and the viability is sure to be lifted， which can help public universities play better in the service of the economy and society.

Key words： reform of property rights in public universities； the structure of property right； viability； ownership capacity

（責任編輯：劉新才）