淺議全面建成小康社會背景下的農(nóng)村基層治理

【摘 要】 本文認為，農(nóng)民發(fā)展問題是我國全面建成小康社會的根本性問題。文章在分析了農(nóng)民為全面建成小康社會作出的主要貢獻的基礎上，提出了農(nóng)村基層治理面臨的主要問題，最后從構(gòu)建農(nóng)民增收途徑、培育新興農(nóng)民隊伍、農(nóng)民工市民化制度體系、完善基層社會治理等方面提出了推動農(nóng)村基層治理全面發(fā)展的對策建議。

【關(guān)鍵詞】 全面小康；農(nóng)村治理；路徑探析

一、引言

中國革命道路發(fā)端于農(nóng)村，中國改革起點試點于農(nóng)村，中國近現(xiàn)代歷史證明中國農(nóng)民是中國革命、中國改革和中國現(xiàn)代化建設的積極推動著、貢獻者和創(chuàng)造者，為國家獨立及經(jīng)濟社會發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。但現(xiàn)階段中國作為農(nóng)民占大多數(shù)的發(fā)展中國家，農(nóng)民發(fā)展問題仍是我國現(xiàn)代化建設的“短板”，仍是我國全面建成小康社會的根本性問題，農(nóng)民發(fā)展始終是實現(xiàn)中國偉大復興道路上面臨的重大課題。現(xiàn)階段全面深化農(nóng)村改革又一次站在新的歷史起點，理性認識并積極破解當前我國農(nóng)民發(fā)展面臨的諸多現(xiàn)實問題迫在眉睫。我們堅信沒有農(nóng)民的小康就沒有全面建成小康社會，沒有農(nóng)民的全面自由發(fā)展就沒有中華民族的偉大復興，以“中國夢”為引領(lǐng)的中華民族偉大復興必將惠及中國農(nóng)民這一最大社會群體。

二、農(nóng)民為全面建成小康社會作出的主要貢獻

1、中國農(nóng)民作為我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的創(chuàng)新主體，是開創(chuàng)中國市場化改革的先行范本

1978年，安徽鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”將農(nóng)村土地分開承包，打破了人民公社體制下“一大二公”、“大鍋飯”等問題，使農(nóng)民緊緊地與土地直接的結(jié)合在一起。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)民真正得到了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，極大地改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的率先改革，使農(nóng)產(chǎn)品由統(tǒng)購統(tǒng)銷制度向經(jīng)營流通體制轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步由傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟向市場化轉(zhuǎn)型。這一改變使我國農(nóng)村最早引入市場機制，中國農(nóng)民率先進入市場，為我國的市場化和城市改革提供了寶貴的實踐范本和動力源泉。

2、中國農(nóng)民作為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供給的保障主體，是帶動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的力量源泉

農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕對主體，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革都離不開農(nóng)民群體的支撐作用。改革開放以來，我國的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，由1978年的6095億斤增加到2016年的12324.8億斤，實現(xiàn)全國糧食總產(chǎn)量的“十三連增”，糧食總產(chǎn)量翻了超過一番。與此同時，中國農(nóng)民一直在探索農(nóng)村家庭經(jīng)營基礎上的新形式，在家庭承包經(jīng)營的基礎上衍生出專業(yè)大戶、家庭農(nóng)產(chǎn)、專業(yè)合作社、股份合作社、企業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等多種形式，成為提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的有效途徑。

3、中國農(nóng)民作為我國大規(guī)模進城創(chuàng)業(yè)就業(yè)的勞動主體，是推動中國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的強大動力

改革開放后，我國地區(qū)、行業(yè)之間的要素流動壁壘逐步消除，促進大量的農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，形成了農(nóng)民工這一我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期規(guī)模龐大的特殊群體，為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設作出了歷史性的貢獻。截止2016年末，我國的農(nóng)民工總規(guī)模為2.82億，年增長率為1.5%，占中國工人總數(shù)的2/3以上，成為我國城市產(chǎn)業(yè)工人的中堅力量。如此規(guī)模龐大的農(nóng)民群體由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅直接為城市建設和國民經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造大量財富，同時農(nóng)民轉(zhuǎn)移帶來的人口紅利與土地紅利更是為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展建設作出巨大貢獻。

二、農(nóng)村基層治理面臨的主要問題

中國農(nóng)村改革以來，農(nóng)民生活發(fā)生了深刻變化。但與此同時，存在城鄉(xiāng)收入差距較大、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后、農(nóng)村“空心化”、農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”、城鄉(xiāng)基本公共服務差異、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利不足等問題。

1、農(nóng)民長效增收機制尚未建立，農(nóng)民貧困問題仍較突出，制約我國農(nóng)村市場化發(fā)展

改革開放以來，農(nóng)民收入實現(xiàn)快速增長，農(nóng)村居民人均純收入由1978年的133.6元增加到2016年的12363元，實現(xiàn)了農(nóng)民收入的“十連增”，但城鄉(xiāng)收入比由2.57：1上升至3.03：1?？梢姵青l(xiāng)居民絕對收入差距擴大，農(nóng)民絕對收入總體水平仍然不高。從農(nóng)民收入構(gòu)成來看，農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入在農(nóng)民人均純收入中的比例呈下降趨勢，而農(nóng)民工資性收入占比不斷增加，表明我國農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲得的收益較低，農(nóng)產(chǎn)品的市場機制和價格形成機制仍不完善，農(nóng)民的長效增收機制仍未建立。同時，農(nóng)民貧困問題在我國仍廣泛存在，2011年將農(nóng)民人均收入2300元（2010年不變價）確立為國家新扶貧標準，我國貧困人口由2010年的2688萬人擴大至8249萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.1%，隨著精準扶貧的推進農(nóng)村貧困人口的數(shù)量不斷降低，2016年農(nóng)村貧困人口為4335萬人。

2、農(nóng)民后備力量不足，“誰來種地，如何種地”突出，制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐加快，大量農(nóng)村青壯年外出務工，優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量不斷減少，“村莊空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化”等問題明顯。2016年農(nóng)村留守老人、留守婦女、留守兒童摸底排查工作統(tǒng)計，在農(nóng)村的留守老人、留守婦女、留守兒童分別達到5000萬人、4700萬人、900萬人，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上的占32.5%?！傲羰亍眲趧恿ζ毡榇嬖诟啐g化、教育程度偏低等問題，不利于推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“誰來種地”問題突出。同時，農(nóng)民“如何種地”問題也引人深思，農(nóng)民一直在探索新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和推進農(nóng)民組織化發(fā)展方式。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截止2016年底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達4.6億畝，流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的1/3。但現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散化、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護、農(nóng)村土地強行征用、農(nóng)業(yè)合作社管理人才缺乏問題仍較突出。

3、農(nóng)民工市民化配套制度建設不足，影響我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設

改革開放后中國的城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%升至2013年的57.35%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有41.2%，約2.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“半城市化”狀態(tài)，在“市民”與“農(nóng)民”的身份認同中處于尷尬境地。農(nóng)民工問題已成為城鎮(zhèn)化過程中各種矛盾的焦點，農(nóng)民工在就業(yè)和勞動權(quán)益保障、農(nóng)民工子女異地上學、住房保障、公共醫(yī)療、養(yǎng)老保障等制度都未能享受平等的城市基本公共服務。同時在戶籍制度、農(nóng)村土地物權(quán)制度和相應的財政配套制度等方面存在障礙，“進退兩難”的農(nóng)民工逐步成為城市最底層的邊緣群體。

4、農(nóng)村基層社會治理能力和體系落后，制約我國社會治理現(xiàn)代化發(fā)展

當前，我國已經(jīng)進入經(jīng)濟和社會發(fā)展的敏感時期，社會深層矛盾和問題逐步凸顯，尤其是農(nóng)村基層的社會不穩(wěn)定因素在增加，征地拆遷糾紛、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、污染糾紛、民間金融所導致的農(nóng)村群體性事件頻發(fā)。與此同時，農(nóng)村基層社會治理能力和體系弱化，明顯滯后于當前社會發(fā)展形勢的需求。鄉(xiāng)村治理仍存在主體單一，村民自治以及民主選舉制度、基層矛盾調(diào)解機制不健全，公共服務和公用建設滯后等現(xiàn)狀。這些農(nóng)村基層社會治理問題嚴重影響了我國社會安全運行和健康發(fā)展，為我國農(nóng)村基層和諧社會的構(gòu)建埋下了巨大隱患。

三、農(nóng)村基層治理的發(fā)展路徑探析

1、構(gòu)建農(nóng)民多種增收途徑，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進農(nóng)村市場化

農(nóng)民是擴大內(nèi)需、啟動農(nóng)村消費市場、拉動經(jīng)濟發(fā)展的基礎力量，由此促進農(nóng)民增收是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展的長期任務。一應加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)力度，強化農(nóng)技推廣和服務，提高耕地質(zhì)量和種糧效益，加大農(nóng)村小型基礎設施建設支持力度，以增加農(nóng)民經(jīng)營性收入。二應加強農(nóng)村特色主導產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極發(fā)展非公有制經(jīng)濟和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，有組織地開展勞務輸出，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與副業(yè)相結(jié)合，種田與打工相結(jié)合，以增加農(nóng)民工資性收入。三應深化農(nóng)產(chǎn)品價格體制和流通體制改革，習總書記曾指出：“農(nóng)村市場化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要前提”。不斷完善農(nóng)產(chǎn)品市場運行機制和價格形成機制，著力培育農(nóng)民作為農(nóng)產(chǎn)品的營銷主體，增加農(nóng)民中間性收入。四應賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓的可行路徑，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

2、培育新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

實踐證明農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)營主體，家庭經(jīng)營作為最適合農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式，在改革發(fā)展的過程中發(fā)揮了基礎性的作用。但現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)的今天，如何增強農(nóng)業(yè)對農(nóng)民的吸引力，如何讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，如何大力培養(yǎng)“農(nóng)業(yè)接班人”的新型職業(yè)化農(nóng)民隊伍，是一項需要各級系統(tǒng)謀劃的戰(zhàn)略課題。一應謹慎推進農(nóng)村土地制度改革。堅持不改變土地用途、不損害農(nóng)民權(quán)益的基礎上推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。二應構(gòu)建適度規(guī)?；男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。要發(fā)揮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代機械優(yōu)勢，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和勞動強度，必須鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三應大力培育新型職業(yè)化農(nóng)民。讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，消除農(nóng)民身份屬性，積極培育懂農(nóng)業(yè)社管理人才隊伍。

3、構(gòu)建農(nóng)民工市民化制度體系，推進以人為核心的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設

當前正我國處于城鎮(zhèn)化率快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是解決農(nóng)民工市民化問題的最好時機。一應加快構(gòu)建農(nóng)民工市民化相關(guān)制度體系。重在把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)、住房保障、子女義務教育、公共醫(yī)療、養(yǎng)老保險等基本公共服務體系，促進農(nóng)民在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)與落戶定居。二應推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設。新型城鎮(zhèn)化建設關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐、社會保障和生活方式的轉(zhuǎn)變，避免城鎮(zhèn)單純的人口與面積擴張。同時進一步加快對小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)引導和人口支撐，引導更多公用資源和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)投向小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制。

4、推動農(nóng)村基層社會治理發(fā)展，培育和發(fā)展各類農(nóng)村組織，改進基層社會治理方式

當前我國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，與之相應的基層社會治理方式也需要發(fā)展轉(zhuǎn)變。一應進一步優(yōu)化基層村民自治，推進治理主體由一元向多元轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)基層共建共治社會的發(fā)展，增強社會自主性和基層農(nóng)民的自我組織能力。二應積極培育和發(fā)展農(nóng)村基層社會組織，如村扶貧協(xié)會、外出打工者協(xié)會、村民議事會以及各類經(jīng)濟性農(nóng)民組織，帶動農(nóng)村基層公民社會建設以及不斷提高社會自治能力。三應強化農(nóng)村基層的公共服務職能，進一步發(fā)展農(nóng)村基層八類基本公共服務，同時推進村級公共服務中心的建設，帶動公共服務機構(gòu)下沉。不斷完善基層社會治理機制，逐步形成自律自治、和諧有序的農(nóng)村基層的社會治理機制。

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【作者簡介】

張飛霞（1989-）女，河北邯鄲人，管理學碩士，中共重慶市巴南區(qū)委黨校講師，研究方向：基層治理.