芻議城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制

李佳　王曉濤　王景

【摘 要】 本文在詳細分析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下影響小城鎮(zhèn)發(fā)展要素的基礎(chǔ)上，提出了規(guī)劃研究的重點內(nèi)容應(yīng)該包括：發(fā)展空間利用統(tǒng)籌化、經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局一體化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化無縫對接、居民點體系優(yōu)化與重構(gòu)、社會服務(wù)設(shè)施均等化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；小城鎮(zhèn)；總體規(guī)劃

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”這一發(fā)展思想最早是在黨的十六大報告中提出的，隨后在黨的十六屆三中全會中得到了進一步拓展，將其放在了“五個統(tǒng)籌”的首位，自此，全國大多省份紛紛開始著手城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作。[1]

加強現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃具有重要意義。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是構(gòu)建和諧社會的重要任務(wù)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然發(fā)展途徑；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌使農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展面臨更多的機遇。小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的紐帶，既是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟、政治、教育、文化和信息中心，又依托于城市，具有一定的經(jīng)濟功能。作為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要載體，小城鎮(zhèn)對新農(nóng)村的發(fā)展起著指導(dǎo)、示范和支持作用，同時又可以作為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展極。因此，以小城鎮(zhèn)為空間節(jié)點，通過絕大多數(shù)農(nóng)民的“就地城市化”實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國最現(xiàn)實的選擇。因此，要特別重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。[2]

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的要素分析

1、人口要素

人口要素直接決定了小城鎮(zhèn)的等級規(guī)模，也決定了公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配置標準。人口要素是所有要素中最具有主動性的因素，人口的集聚與流動，很大程度上影響著小城鎮(zhèn)的發(fā)展與規(guī)劃。

2、產(chǎn)業(yè)要素

生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平后，產(chǎn)業(yè)要素會在空間上進行聚集，它是城鎮(zhèn)發(fā)展最基本的動力。各小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中都將形成各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以期與周邊地區(qū)或更大的區(qū)域發(fā)生聯(lián)系。但在某些地區(qū)，各小城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同性較強，出現(xiàn)了同質(zhì)化的惡性競爭，影響了該區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)將是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要手段。

3、土地要素

從用地層面來看，小城鎮(zhèn)發(fā)展是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴張、農(nóng)村居民點的縮減合并與建設(shè)用地對農(nóng)用地的侵蝕，通過土地的規(guī)模、屬性及空間分布的變化，從而達到一個基本均衡的狀態(tài)。

4、設(shè)施要素

設(shè)施要素包括網(wǎng)狀設(shè)施與點狀設(shè)施。網(wǎng)狀設(shè)施有兩種：一種是網(wǎng)狀生態(tài)通廊，指生態(tài)廊道、河流水系等生態(tài)性物質(zhì)連通媒介；另一種是網(wǎng)狀基礎(chǔ)設(shè)施，指道路網(wǎng)絡(luò)、電力電信網(wǎng)絡(luò)等各類市政基礎(chǔ)設(shè)施，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐保障。點狀設(shè)施指分布在各建制鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)分等級的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、養(yǎng)老等設(shè)施。[3]

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的重點研究內(nèi)容

1、發(fā)展空間利用統(tǒng)籌化

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標之一就是協(xié)調(diào)設(shè)施布局、重構(gòu)空間格局，科學(xué)空間管制來協(xié)調(diào)資源環(huán)境沖突。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，需要按照功能區(qū)劃對小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間進行嚴格的管制。在此基礎(chǔ)上，與更大區(qū)域，如縣域的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，確定小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)，以促進小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。小城鎮(zhèn)空間統(tǒng)籌的管制分區(qū)可分為：災(zāi)害防治區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、居民點建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施廊道。[4]

2、經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局一體化

經(jīng)濟發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要組成部分，經(jīng)濟發(fā)展水平有時可作為小城鎮(zhèn)整體發(fā)展水平的衡量指標，而產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，首先要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將工業(yè)生產(chǎn)鏈條向農(nóng)業(yè)延伸，大力發(fā)展與該地區(qū)資源條件相適應(yīng)、與農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并將其培育成特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；其次依托城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)整合產(chǎn)業(yè)布局，通過工農(nóng)、工貿(mào)、農(nóng)貿(mào)聯(lián)動，形成一、二、三產(chǎn)相互協(xié)調(diào)、關(guān)聯(lián)配套、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進的產(chǎn)業(yè)體系。

3、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化無縫對接

通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、加快城鎮(zhèn)建設(shè)、改革戶籍制度及相關(guān)聯(lián)的社會保障制度以及提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)等途徑來減少農(nóng)民群體的數(shù)量，而這實質(zhì)上就是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的問題。小城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以解決一部分剩余勞動力的就業(yè)問題，其余人口需要異地遷移。政府可以通過提高勞動人口的文化、業(yè)務(wù)素質(zhì)來推進勞動力轉(zhuǎn)移，通過戶籍制度改革和社會保障制度的完善，來實現(xiàn)進城人口市民化和流動人口固定化，使得勞動力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化無縫對接。

4、居民點體系優(yōu)化與重構(gòu)

村莊布局分散是我國的普遍現(xiàn)象。因此，應(yīng)優(yōu)化鎮(zhèn)村體系結(jié)構(gòu)，通過適當(dāng)?shù)亍斑w村并點”，積極引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、基層村人口向中心村集中。在居民點體系優(yōu)化與重構(gòu)的過程中，選址、空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模等級、職能分工是規(guī)劃的重點內(nèi)容。其中，選址主要考慮用地條件、交通區(qū)位條件以及設(shè)施配置狀況等；空間結(jié)構(gòu)主要是結(jié)合上位規(guī)劃，基于生態(tài)安全和發(fā)展肌理而形成；規(guī)模等級是通過考慮各村鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀及潛力，從而確定人口和等級；職能分工是結(jié)合各村鎮(zhèn)的資源條件和農(nóng)業(yè)、企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，從區(qū)域的層面上合理確定職能分工體系。[5]

5、社會服務(wù)設(shè)施均等化

要在廣大農(nóng)村地區(qū)完全實現(xiàn)集中居住往往存在限制性因素，因此，社會服務(wù)設(shè)施需要分等級均衡分布，以縮小城鄉(xiāng)居民生活條件上的差距。教育設(shè)施方面，小學(xué)和幼兒園的配置要在考慮標準規(guī)模下限的基礎(chǔ)上考慮合理服務(wù)半徑的問題，可比城市略大，但考慮到就學(xué)兒童年齡尚小，因此在空間上需均等布局，小學(xué)可以結(jié)合完全小學(xué)與非完全小學(xué)的方式配置。醫(yī)療設(shè)施需提高醫(yī)療水平，方便居民小病就近就醫(yī)。文化設(shè)施建議在每個集中居民點都配置，以活躍農(nóng)村居民的生活。養(yǎng)老設(shè)施可在集鎮(zhèn)集中配置，考慮到目前我國農(nóng)村老齡化率普遍較城市地區(qū)高的現(xiàn)狀，合理確定養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)模。[6]

6、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化

為滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活的需要，必須堅持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃先行，充分考慮與周邊區(qū)域的共建共享、管網(wǎng)的銜接，使城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。在農(nóng)村地區(qū)，重點應(yīng)解決路、水和環(huán)境景觀特色問題。道路是村莊乃至小城鎮(zhèn)與外部區(qū)域聯(lián)系的重要通道，因此要合理布局路網(wǎng)，提高道路等級。對于依河而建的小城鎮(zhèn)，需重視河堤建設(shè)與河道整治，并在其基礎(chǔ)上完成景觀治理，合理利用農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境資源。

三、結(jié)語

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐逐步走向深入的過程中，小城鎮(zhèn)規(guī)劃無疑成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點和難點，其規(guī)劃內(nèi)容不僅解決了勞動力轉(zhuǎn)移帶動城鎮(zhèn)化的問題，同時為遺留在農(nóng)村的居民解決了基本的生產(chǎn)、生活問題；同時，其規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化完善，引導(dǎo)農(nóng)民安居致富具有重要意義。本文對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制內(nèi)容進行了初步研究，得出了一個較為普遍的結(jié)論，但具體案例還要視其具體情況來進行分析和規(guī)劃，避免規(guī)劃在實施的過程中又出現(xiàn)“千城一面”的尷尬局面。

【參考文獻】

[1] 張俊衛(wèi).城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“2+8”研究模式[J].規(guī)劃師，2008.10.5-9.

[2] 袁靜.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下的關(guān)中地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃研究[D].西安：長安大學(xué)，2010.

[3] 張宏元，王倩，鄭雄彬.“十二五”規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)發(fā)展的機遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對——兼論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)、途徑與典型模式[J].規(guī)劃師，2011.27（4）10-15.

[4] 鄧柏基，陶修華.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃探討—以許昌市為例[J].規(guī)劃師，2008.24（10）14-18.

[5] 蔣蓉，邱建.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下成都市村鎮(zhèn)規(guī)劃的探索與思考[J].城市規(guī)劃，2012.36（1）86-91.

[6] 陳白磊，齊同軍.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展研究——以杭州市為例[J].城市規(guī)劃，2009.33（5）84-87.

【作者簡介】

李 佳（1989.7-）女，陜西延安人，碩士研究生，任職于陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃設(shè)計所.

王曉濤（1989.5-）女，陜西榆林人，碩士研究生，任職于陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院城市發(fā)展研究中心.

王 景（1985.4-）男，陜西渭南人，碩士研究生，陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，規(guī)劃設(shè)計所.