加強(qiáng)地方人大作用 化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“灰犀?！弊罱蔀槿藗冏h論的熱詞，人們用它來形容中國經(jīng)濟(jì)中趨勢性風(fēng)險(xiǎn)，而地方債風(fēng)險(xiǎn)就被視為中國經(jīng)濟(jì)面臨的幾頭灰犀牛之一。此次全國金融工作會議在強(qiáng)調(diào)守住不發(fā)生金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的時候，也把防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)列為重中之重。

全國金融工作會議對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視表明，中央已經(jīng)認(rèn)識到中國金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與當(dāng)前財(cái)政體制之間的關(guān)系。換言之，財(cái)政體制中的扭曲得不到解決，金融系統(tǒng)性的根源就難以解決。目前而言，財(cái)政體制扭曲的弊端主要體現(xiàn)為地方舉債行為失序。一方面地方債務(wù)規(guī)模和增速引發(fā)的可持續(xù)性問題惹人關(guān)注，另一方面與此相關(guān)的銀政合作引發(fā)的系列問題也不容忽視。

為了約束和規(guī)范地方政府舉債行為，近年來中央相關(guān)部門也出臺了不少針對性政策，既堵后門，又開正門，比如大力推進(jìn)PPP模式，近期又推出市政專項(xiàng)債等等。不過在實(shí)踐中人們也日益發(fā)現(xiàn)，管理地方債不僅僅是一個技術(shù)活兒，不能僅僅從債務(wù)形式、規(guī)模和發(fā)債模式等著手進(jìn)行規(guī)范，歸根結(jié)底還是要改變地方政府行為模式，從源頭上規(guī)范發(fā)債行為，否則就會陷入貓和老鼠的經(jīng)典游戲。此前一些地方政府在推進(jìn)PPP過程中以政府財(cái)政擔(dān)保吸引銀行資金進(jìn)入，以及用政府采購服務(wù)方式進(jìn)行變相擔(dān)保等等，都充分說明了這一點(diǎn)。

為此，學(xué)界建議從財(cái)政體制改革入手，以中央財(cái)權(quán)事權(quán)匹配來化解地方舉債沖動。在此著眼長遠(yuǎn)的制度變革外，此次全國金融工作會議也從更具現(xiàn)實(shí)可操作性的投資舉債終身問責(zé)制入手，希望短期內(nèi)能取得立竿見影的效果。

這些應(yīng)該說都是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的題中應(yīng)有之義，但仍給人未及腠理之感。以財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配為例，即使地方有了相對事權(quán)而言的相對充足的財(cái)源，面對預(yù)算軟約束下的投資饑渴癥，仍不免會有舉債搞建設(shè)的沖動。此外還有現(xiàn)有政績考評體系下GDP比拼問題，說千道萬發(fā)展畢竟還是硬道理。

財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配在目前政經(jīng)框架下容易形成財(cái)權(quán)事權(quán)都向中央部門集中，而從歷史上看，凡是能夠調(diào)動中央和地方兩個積極性，中央和地方能夠形成合力的時期，中國的事情就更好辦，各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)也會更順利。另外還要考慮以中國之大，各地情況千差萬別，存在各種信息不對稱，留足地方因地制宜的空間顯然更有利于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

考慮到上述種種情況，在既有的種種辦法之外，適度加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督作用，提升預(yù)算透明化和自下而上的財(cái)政問責(zé)機(jī)制，可能會是比較行之有效且能兼顧長短期目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑。這樣在約束和規(guī)范地方發(fā)債和投資決策行為時，除了依靠上級監(jiān)督外，還可以通過地方人大這個平臺有效發(fā)揮來自社會的監(jiān)督作用。與來自上級的監(jiān)督和審批相比，地方人大能夠更準(zhǔn)確及時地評估地方舉債的合理性、可行性和可持續(xù)性，并能夠?qū)Φ胤截?cái)政資源的投放進(jìn)行更有效的監(jiān)督，比事后的問責(zé)能夠更好地發(fā)揮前置約束作用。

此外，地方預(yù)算的透明化和財(cái)政可持續(xù)能力的公開化，有利于從市場層面對地方政府發(fā)債行為形成倒逼機(jī)制。目前囿于各種信息的匱乏和不透明，包括各種市政債券在內(nèi)的地方證券的評級或付之闕如、或乏善可陳，基本更多是從宏觀政策松緊和市場流動性來加以判斷，無法反映具體的地方債的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，市場約束機(jī)制自然也無從談起。

從中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級和新動能尋覓的角度而言，加強(qiáng)地方人大的作用也是不可或缺的。目前三駕馬車中，消費(fèi)升級的拉動作用被人們寄予更多厚望。沒有人民收入水平的提高，消費(fèi)升級注定是無根之萍。這就需要在收入分配改革方面加大力度，在建設(shè)型投資和民生投資之間取得更好的平衡，這些都要求各級人大對政府預(yù)算和支出發(fā)揮更大的督導(dǎo)作用，更好地反映社情民意。

消費(fèi)升級也離不開市場軟性基礎(chǔ)設(shè)施的完善，進(jìn)一步厘清市場與政府的關(guān)系，進(jìn)一步提升政府服務(wù)市場和民眾的能力，進(jìn)一步提升人民群眾的可獲得感。這些方面的投入產(chǎn)生的成效，不會像硬件工程那么明顯，如何發(fā)揮地方政府的積極性，如何更好謀劃長遠(yuǎn)，顯然都需要進(jìn)一步發(fā)揮人大的監(jiān)督職能。

通過提升和加強(qiáng)地方人大的作用，進(jìn)一步約束和規(guī)范地方政府的財(cái)政紀(jì)律，將有利于地方政府之間形成新的良性競爭，這種競爭將體現(xiàn)在合理的稅負(fù)水平、財(cái)政的可持續(xù)性，以及科教文衛(wèi)的投入等等，從而有利于中國經(jīng)濟(jì)早日進(jìn)入新常態(tài)，迎來新的可持續(xù)發(fā)展。