淺談如何加強(qiáng)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

徐程程+韓麗

摘要：建設(shè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制可以提高科研經(jīng)費(fèi)使用的效率和效果，保證國有資產(chǎn)的安全，防止科研事業(yè)單位腐化現(xiàn)象，激發(fā)單位活力。本文分析了科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，總結(jié)了當(dāng)前科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的主要問題，并提出完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的建議。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；主要問題；建議

中圖分類號：F810.6 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-00-02

一、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

科研事業(yè)單位是以執(zhí)行科研項(xiàng)目為主旨，從事科學(xué)技術(shù)研究以及成果推廣服務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。近年來，國家對科研投入加大的同時(shí)，對科研機(jī)構(gòu)的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力提出了更高的要求。目前科研事業(yè)單位內(nèi)部控制制度發(fā)展緩慢，比較權(quán)威的是財(cái)政部2012年印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）的通知》，而企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)發(fā)展較快，與國際coso理論一脈相承，已進(jìn)入總體框架研究的新階段。在這種背景下，科研機(jī)構(gòu)可以在遵循“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范”的基礎(chǔ)上，借鑒比較成熟的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》與配套指引，充分結(jié)合自身特點(diǎn)，探索適合科研事業(yè)單位的內(nèi)控之路。企業(yè)內(nèi)部控制五要素為：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。本文從《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中五要素出現(xiàn)的問題出發(fā)探討對科研事業(yè)單位的啟示。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

1.內(nèi)部控制環(huán)境差

科研事業(yè)單位的控制環(huán)境在內(nèi)部控制體系中起著非常重要的作用，只有構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，內(nèi)部控制各要素才能發(fā)揮作用，否則，內(nèi)部控制就會形同虛設(shè)，流于形式?？蒲惺聵I(yè)單位很多都是全額撥款，有些既有財(cái)政撥款又有經(jīng)營性收入，在性質(zhì)上相對于企業(yè)來說，生存壓力小，控制環(huán)境寬松?？蒲惺聵I(yè)單位一般編制緊張，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員都是兼任或者根本不設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。相對于企業(yè)的“三會一層”的法人治理機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位缺乏強(qiáng)有效的監(jiān)督機(jī)制，要求其必須建立良好的控制環(huán)境。

現(xiàn)階段我國的科研事業(yè)單位內(nèi)控意識薄弱，有些單位的領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制的認(rèn)識，錯誤的認(rèn)為財(cái)務(wù)制度就是內(nèi)控制度，內(nèi)部控制主體主要就是財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門把好關(guān)即可，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至激進(jìn)的認(rèn)為部分內(nèi)控制度是對業(yè)務(wù)發(fā)展的阻礙，應(yīng)該把主要精力放在科研項(xiàng)目的申請上。很多科研事業(yè)單位內(nèi)崗位設(shè)置不合理，職責(zé)權(quán)限制定模糊，不相容崗位未能分離，例如執(zhí)行崗位與保管崗位由同一人擔(dān)任，業(yè)務(wù)的全過程由一人或一個(gè)部門完成，固定資產(chǎn)的購置與驗(yàn)收由同一部門完成等。

2.管理層風(fēng)險(xiǎn)評估不到位、財(cái)務(wù)控制管理缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范體系

科研單位領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識薄弱，導(dǎo)致單位對自身業(yè)務(wù)流程沒有形成詳細(xì)的脈絡(luò)，不能識別業(yè)務(wù)流程中的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，或者識別出主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)但是視而不見、不加以控制，為不合規(guī)支出、套取科研經(jīng)費(fèi)甚至貪污腐敗留有出口。即使識別出主要風(fēng)險(xiǎn)，但是應(yīng)對措施不力，不能有效的將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)。由于很多科研事業(yè)單位也對外提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政資金收入與經(jīng)營收入交雜的現(xiàn)象，“事業(yè)性業(yè)務(wù)收入”多由事業(yè)單位下屬法人實(shí)體承擔(dān)，監(jiān)控難度大，不確定因素多等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前事業(yè)單位主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有事業(yè)性業(yè)務(wù)收入的管理、工程項(xiàng)目的管理、“小金庫”、科研課題經(jīng)費(fèi)的管理等。

3.控制活動缺失或執(zhí)行不力

有的單位控制活動缺失，執(zhí)行不嚴(yán)，對各崗位業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)權(quán)限界定不清晰，各項(xiàng)崗位工作沒有復(fù)核制度，對于重大工程項(xiàng)目決策、重要干部任免、大額資金使用等沒有形成集體決策、聯(lián)簽制度。有的單位違規(guī)處置國有資產(chǎn)，造成損失浪費(fèi)，經(jīng)辦人員從中獲利。有的單位大額資金政府采購控制只是應(yīng)對上級部門要求，流于形式，存在經(jīng)辦人員暗箱操作。有的單位年底為了完成項(xiàng)目的執(zhí)行率，虛構(gòu)交易等等，這些現(xiàn)象都說明了科研事業(yè)單位控制活動的缺失、執(zhí)行不力以至于科研事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)流失或被占用。有些科研單位有相對完善的內(nèi)控制度，執(zhí)行力度不強(qiáng)，“領(lǐng)導(dǎo)一句話”即可以是特殊情況，控制措施沒有起到預(yù)防監(jiān)督、提高管理效率的作用

4.內(nèi)部控制管理缺乏信息化支持、效率低下

科研事業(yè)單位信息化系統(tǒng)應(yīng)用相對落后，目前有些單位項(xiàng)目較多，有行業(yè)性科研專項(xiàng)、基金、業(yè)務(wù)化、外協(xié)等，資金來源廣、項(xiàng)目繁雜，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對資金的使用情況不能通過信息系統(tǒng)進(jìn)行有效監(jiān)控，只能由財(cái)務(wù)部門來查詢數(shù)據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不力，效率低下。有些單位有比較完善的授權(quán)制度，但是沒有對應(yīng)的信息系統(tǒng)支撐，導(dǎo)致業(yè)務(wù)審批耗時(shí)耗力，業(yè)務(wù)較少的情況下制度還能執(zhí)行，業(yè)務(wù)較多業(yè)務(wù)人員和授權(quán)審批人都會疲于應(yīng)對。建立完善的信息化系統(tǒng)，對于科研單位管理水平的提高、經(jīng)費(fèi)使用的效率效果都大有裨益。

5.監(jiān)督、績效考核機(jī)制不完善

科研事業(yè)單位監(jiān)督、績效考核機(jī)制不完善，有些單位沒有相對獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督人員多兼職，受本單位直接領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮不了內(nèi)部監(jiān)督的作用?？蒲袉挝坏膭?chuàng)新能力是其核心競爭力，沒有相應(yīng)的激勵機(jī)制，人員績效多是平均制，無法從制度上提升單位整體實(shí)力?？蒲袉挝恢饕目冃Э己艘约凹钪贫榷际轻槍蒲腥藛T，基層管理人員激勵不夠、考核指標(biāo)不完善，導(dǎo)致基層管理人員工作積極性不高。

三、完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的建議

1.提高全體員工的內(nèi)控意識，營造誠信、有規(guī)可依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)的事業(yè)單位文化

上級主管部門對科研事業(yè)單位管理層進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)，列舉案例使其深刻的認(rèn)識到內(nèi)控制度建設(shè)的重要性?？蒲袉挝粌?nèi)部要加大宣傳，對職工普及本單位的內(nèi)控制度，領(lǐng)導(dǎo)層面要起到帶頭作用，形成人人參與、人人遵循規(guī)范的一種內(nèi)部環(huán)境。好的控制環(huán)境可以加強(qiáng)控制和監(jiān)督，提高管理效率效果，可以防范風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)廉政建設(shè)，可以確保單位的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)科研單位可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。上述情況是一個(gè)比較理想的狀態(tài)，需要領(lǐng)導(dǎo)支持示范，員工積極參與，需要內(nèi)控各個(gè)要素健全并且都發(fā)揮作用的情況下適用。如果把內(nèi)控指標(biāo)作為事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要因素并引入外部審計(jì)評價(jià)制度可能對科研單位形成良好的內(nèi)控環(huán)境有積極的推動作用。

2.健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范體系

科研事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)責(zé)成部門對單位業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，形成業(yè)務(wù)流程圖，對各個(gè)容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)提出控制措施，并進(jìn)行可行性分析，在這個(gè)過程中積極與各業(yè)務(wù)部門溝通，聽取他們的意見，讓他們也參與進(jìn)來，同時(shí)可以使各部門人員了解內(nèi)控制度的建立的意義和重要性，獲得他們的支持。重視各項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題整改，對于問題出現(xiàn)的原因以及業(yè)務(wù)上下游情況進(jìn)行綜合分析，制定控制措施解決問題。很多事業(yè)單位缺乏相應(yīng)人員，也可以讓社會中介機(jī)構(gòu)介入進(jìn)來。單位領(lǐng)導(dǎo)層對做出的內(nèi)控方案進(jìn)行集體決議，并責(zé)成部門對方案進(jìn)行追蹤，主要風(fēng)險(xiǎn)是否被應(yīng)對，能否控制在可以接受的范圍內(nèi)。從總體上看，加快推進(jìn)事業(yè)單位體制改革，對不同種類的事業(yè)單位制定不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。

3.加強(qiáng)控制活動的執(zhí)行力度

任何單位都存在執(zhí)行力不強(qiáng)的問題，科研事業(yè)單位更是如此。管理水平的高低、管理效率效果最終都可能由不良的執(zhí)行力導(dǎo)致不好的結(jié)果。單位應(yīng)從思想上重視執(zhí)行力的提升，用心做事，實(shí)現(xiàn)上下認(rèn)識一致，行動一致。提高執(zhí)行力不能只靠自覺，應(yīng)有強(qiáng)有力的制度作支撐，建設(shè)適合科研事業(yè)單位實(shí)際情況的規(guī)章制度，著重加強(qiáng)對各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定相應(yīng)的制度，并且嚴(yán)格執(zhí)行控制活動，嚴(yán)禁部門和個(gè)人超越權(quán)限；嚴(yán)禁無審批或越權(quán)審批，實(shí)行崗位追查；嚴(yán)防同一員工在履行多項(xiàng)不相容職責(zé)；嚴(yán)禁超預(yù)算支出；嚴(yán)禁無關(guān)人員接近重大資產(chǎn)；嚴(yán)禁重要崗位無績效考評等等。同時(shí)還要注重建設(shè)人才隊(duì)伍和溝通渠道，人才是提升執(zhí)行力的根本，有效的溝通是提升執(zhí)行力的保障。只有建立好的內(nèi)控制度被高效的執(zhí)行，才能保證單位合理防范風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)驗(yàn)科研事業(yè)單位的控制目標(biāo)。

4.加強(qiáng)管理信息平臺建設(shè)

科研事業(yè)單位主要是執(zhí)行科研項(xiàng)目、從事科學(xué)技術(shù)研究以及成果轉(zhuǎn)化推廣服務(wù)，科研項(xiàng)目的資金撥付、使用、結(jié)余情況是提高信息的有用性和溝通的有效性的關(guān)鍵。大型科研機(jī)構(gòu)的信息化管理平臺建設(shè)大多比較完善，中小型機(jī)構(gòu)這方面比較缺失，主要是單位不愿改變現(xiàn)狀或者是擔(dān)心平臺建設(shè)后會出現(xiàn)這樣那樣的問題需解決。中小型科研單位可以借鑒大型機(jī)構(gòu)目前常用的信息系統(tǒng)建設(shè)，根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建設(shè)以項(xiàng)目預(yù)算管理為核心的項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，財(cái)務(wù)部門、科研管理部門、業(yè)務(wù)部門將科研管理賬目、管理流程、管理體制實(shí)現(xiàn)連接，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理的資源共享，全程監(jiān)督，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)配合，有效地將財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)進(jìn)行融合，對項(xiàng)目實(shí)行全過程管控。將授權(quán)審批模塊并入管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)授權(quán)審批的網(wǎng)絡(luò)化，提高業(yè)務(wù)流程控制效率。

5.監(jiān)督機(jī)構(gòu)、績效考核機(jī)制的建設(shè)

科研事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，規(guī)范其職責(zé)權(quán)限。內(nèi)部監(jiān)督不應(yīng)只針對事后結(jié)果進(jìn)行處理，應(yīng)結(jié)合事前、事中貫穿于整個(gè)業(yè)務(wù)的預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效考評各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。必要時(shí)可以讓上級部門派管理人員負(fù)責(zé)下屬幾家單位的內(nèi)部控制監(jiān)督工作。同時(shí)，在大環(huán)境下，引入事業(yè)單位年度外部審計(jì)程序，讓社會中介機(jī)構(gòu)對當(dāng)年財(cái)務(wù)內(nèi)控等情況做出評價(jià)，這樣才能從根本上解決科研單位的控制環(huán)境問題?？蒲袉挝粦?yīng)完善績效考評激勵機(jī)制，重視人才、成果，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，對科研成果制定相應(yīng)的獎勵機(jī)制，對基層管理人員制定相應(yīng)的績效考評機(jī)制，盡可能激發(fā)職工的能動性，創(chuàng)造力，減少體制對職工的制約。

科研事業(yè)單位內(nèi)控控制的建設(shè)不是一蹴而就的，是一個(gè)長期、持續(xù)、循環(huán)往復(fù)的過程。內(nèi)部環(huán)境是基礎(chǔ)，是建設(shè)內(nèi)部控制的土壤，是一切內(nèi)控制度、流程、控制點(diǎn)得以實(shí)施的根本條件。風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息溝通是內(nèi)控體系核心三個(gè)環(huán)節(jié)。監(jiān)督檢查是使內(nèi)部控制成為閉環(huán)的重要組成部分，使內(nèi)控體系得以循環(huán)、不斷優(yōu)化提升?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)控五要素之間相互關(guān)聯(lián)，互相影響，只有各要素都充分發(fā)揮作用，形成一個(gè)有機(jī)的整體，并且不斷發(fā)現(xiàn)新問題，修正制度，才能建設(shè)強(qiáng)有力的內(nèi)部控制體系。

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