農村“兩權”抵押貸款情況調查

福建省農業(yè)廳課題組

摘要：本文介紹了福建省農村“兩權”抵押貸款試點開展情況，分析了目前福建省農村“兩權”抵押貸款存在的問題，并提出政策建議。

關鍵詞：農村；抵押貸款；建議

一、福建省農村“兩權”抵押貸款試點開展情況

2015年8月，國務院部署農村“兩權”抵押貸款試點工作，福建省13個縣（市）承擔了國家試點任務，其中漳浦、建甌、沙縣、仙游、福清、武平、永春、屏南、邵武、古田等10個縣（市）開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點；晉江、古田、上杭、石獅等4個縣（市）開展農民住房財產權抵押貸款試點（古田縣是“兩權”抵押貸款“雙料”試點縣）。自試點啟動以來，各試點縣（市）均按照國家、省的部署要求，成立領導機構、建立工作機制、制定實施方案、明確職責分工、出臺配套政策、開展政策宣傳，積極穩(wěn)妥、有力有序地推進各項工作，取得了一定的成效。

（一）農村承包土地的經營權抵押貸款模式多樣

1.沙縣“保證金+經營權反擔?！蹦Ｊ?。省、縣兩級財政出資400萬元成立源豐農村土地承包經營權保證金，由沙縣源豐農村土地承包經營權信托有限公司（以下簡稱源豐公司）代管，有貸款需求的農業(yè)企業(yè)、農民合作社、家庭農場等新型經營主體向源豐公司提出擔保申請，并向源豐公司提供土地經營權、農業(yè)設施和其他財產等作為反擔保。源豐公司審核同意后向合作銀行簽發(fā)擔保確認書，然后由保險公司開展貸款審查，最后由合作銀行召集源豐公司、保險公司召開貸審會，研究審批給予發(fā)放貸款，源豐公司、保險公司、合作銀行分別承擔貸款風險的50%、30%、20%。目前已發(fā)放此類型農村承包土地的經營權抵押貸款3筆42萬元。

2.古田縣“合作社+經營權反擔保”模式。古田縣農豐食用菌合作社位于古田縣吉巷鄉(xiāng)，成立于2013年7月，社員107人。合作社與古田縣農村信用合作聯(lián)社簽訂擔保協(xié)議，由社員出資3000萬元作為風險金存入農信社，農信社放大6倍授信額度向社員放貸。社員如需貸款，可以將自己的宅基地、土地經營權和菇棚、農機等生產資料作為反擔保抵押給合作社，合作社再為社員擔保向農信社貸款。社員貸款時一般能在同期同檔次利率的基礎上，享受到下浮1.5至1.8個百分點的優(yōu)惠。合作社作為農信社風險共擔方，在對農戶借款進行審核授信擔保的同時，也承擔起抵押物的處置、變現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，到2016年10月底，合作社已為社員提供擔保貸款319筆，金額1.08億元。

3.漳浦縣“互助擔?；?經營權反擔保”模式。漳浦縣村級互助擔?；鹩尚袠I(yè)協(xié)會或農民合作社牽頭，農戶（會員）出資入股設立，堅持“自愿互助、民主管理、自擔風險”的原則，實行封閉運行、動態(tài)管理，與漳浦民生村鎮(zhèn)銀行合作，為農戶貸款提供擔保。目前漳浦縣已組建溪坂村花卉、南境村白對蝦、南浦鄉(xiāng)小水電等6個互助擔?；?。貸款時借款人以會員的形式加入互助擔?；穑瑫r與互助擔?；鸸芾砣撕炗喴赞r村承包土地的經營權作為反擔保協(xié)議。漳浦縣累計發(fā)放“互助擔?；?經營權反擔保”貸款5339萬元，支持花卉苗木、水產養(yǎng)殖大戶等經營主體發(fā)展生產。

4.屏南縣“小額信貸促進會+經營權反擔?！蹦Ｊ健?007年屏南縣在民政部門注冊成立扶貧小額貸款促進會，由省、縣財政扶貧資金、會員風險金、社會捐贈等出資設立了扶貧信貸風險擔保金，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級建立小額信貸聯(lián)動服務平臺，與農村信用社、農業(yè)銀行、郵儲銀行等金融機構合作，為貧困農戶提供項目對接、貸款信用擔保等服務。2014年屏南縣政府撥付500萬元，依托小額貸款促進會設立了農村承包土地經營權抵押貸款擔?；?，通過小額貸款促進會擔保、農村承包土地的經營權反擔保的方式，推動土地經營權抵押貸款試點。截至2016年10月底，全縣累計發(fā)放農村承包土地的經營權抵押貸款110筆，金額2700萬元。

5.建甌市“擔保公司+經營權反擔保”模式。2014年建甌市財政出資1000萬元，注冊成立國有全資融資性擔保機構——建甌市綠甌農林發(fā)展有限公司（簡稱綠甌公司），與建設銀行建甌支行、郵政銀行建甌支行、瑞獅村鎮(zhèn)銀行三家金融機構建立合作關系，為專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)提供貸款擔保和收儲服務。這些經營主體向合作銀行申請貸款時，由綠甌公司提供擔保，同時將農村承包土地的經營權、農業(yè)生產設施、訂單、土地產品預期收益等反抵（質）押給綠甌公司，解決農村經營主體擔保不足貸款難的問題。2015年7月綠甌公司成立了收儲中心，與銀行、借款人簽訂收儲協(xié)議，約定對逾期未清償債務的抵押土地經營權由公司依法進行收儲，再通過競價交易、協(xié)議轉讓等途徑處置變現(xiàn)或收儲經營，實現(xiàn)擔保貸款本息回收，解決了銀行的后顧之憂。截至2016年9月底，綠甌公司共為123家農業(yè)經營主體提供擔保貸款2630萬元，其中承包土地的經營權及地面設施作為抵押物的6筆，金額300萬元。

（二）農民住房財產權抵押貸款規(guī)模持續(xù)擴大

農民住房財產權抵押貸款的推進速度較快。截至2016年9月末，全省已有18個縣開辦農房抵押貸款業(yè)務，其中晉江、古田、上杭、石獅4個全國試點縣貸款余額12.03億元，在全國位居第4位，晉江、石獅和古田貸款規(guī)模位居全省前三，分別為6.02億元、5.10 億元和0.56億元。農信社（農商行）、農業(yè)銀行、民生銀行、泉州銀行、村鎮(zhèn)銀行等金融機構紛紛介入，貸款規(guī)模穩(wěn)步增長。目前已推出晉江市市場主導型、仙游縣政府推動型和沙縣改革創(chuàng)新型三種模式。

1.晉江市市場主導型。早在上世紀90年代中期，晉江市金融機構就開始按照市場化運作方式，探索開展農村住房財產權抵押貸款試點，但受制于法律限制、農房變現(xiàn)困難等原因，該項業(yè)務推廣緩慢。2014年6月晉江農商行出臺《晉江農商銀行農房抵押貸款管理辦法》，創(chuàng)新推出“農房樂”農村住房抵押貸款業(yè)務，用以滿足農戶、農村個體工商戶的生產經營需求，以及購車、裝修、旅游、教育等消費需求。農戶申請“農房樂”貸款需滿足兩個條件：一是抵押的農房必須已領取房屋所有權證和集體土地使用權證；二是申請“農房樂”貸款的農戶應具備兩處以上的住所或其抵押房產變賣處置后仍有安居之地。晉江農商行主要通過征信系統(tǒng)、鄰里口碑等了解借款人的人品、信用記錄，并指定中介機構對客戶的房產進行評估。晉江農商行還與當?shù)卮逦瘯_展深度合作，雙方簽訂“銀村共建”協(xié)議，由村委會出具集體土地使用權隨住房抵押、抵押權實現(xiàn)時同意處置的書面證明，并共同對貸款資金運用和經營狀況進行管控，確保信貸資金?？顚Ｓ?。若出現(xiàn)不良貸款，村委會將把原應發(fā)放給貸款農戶及擔保人的各項分紅，優(yōu)先用于償還逾期貸款，確保貸款放得出、用得好、收得回。目前晉江市農村住房抵押貸款業(yè)務發(fā)展迅速，累計發(fā)放貸款超過25億元，受益農戶超過一萬戶。晉江市農房抵押貸款余額占到全省農房抵押貸款余額的50%左右，為農村住房抵押貸款模式的創(chuàng)新和完善積累了有益經驗。

2.仙游縣政府推動型。2013年5月仙游縣根據(jù)推進城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗和開展“幸福家園”試點工作的要求，在榜頭鎮(zhèn)壩下村、紫澤村創(chuàng)建“幸福家園”新型農村社區(qū)，開展農民住房財產權抵押貸款試點。其主要做法：一是確權發(fā)證，實行“兩證合一”。仙游縣制定《榜頭鎮(zhèn)壩下紫澤片區(qū)集體土地使用權和房屋所有權確權發(fā)證工作試行辦法》，對兩個村的所有房屋進行清查、丈量、登記，區(qū)分不同地段、審批時間、審批機關和處罰情況等，率先開展確權發(fā)證工作?？h國土、縣房管中心派出業(yè)務骨干到兩個試點村受理房產和土地登記申請，統(tǒng)一發(fā)放土地使用權和房屋所有權證書，實行“兩證合一”。二是配建村莊基礎設施和公共服務設施。由縣發(fā)改委、林業(yè)等部門推進“三通”、“四綠”、“十配套”工程，提高農村房產價值。三是建立農村產權交易服務平臺，推動農村產權流轉。由縣政府牽頭，建立產權交易中心，同時在榜頭鎮(zhèn)建立產權交易服務站，提供涉及農村土地承包經營權、集體土地使用權及房屋產權、林權、海域使用權的租賃、轉讓、交易等服務。目前，壩下紫澤片區(qū)受理集體土地房屋產權證登記申請858宗，已發(fā)放證件693本。仙游縣農信社創(chuàng)新推出了以壩下紫澤片區(qū)“莆田市集體土地房屋產權證”為抵押擔保的“城鄉(xiāng)通”幸福家園貸款產品，目前發(fā)放抵押貸款130筆，金額4684.39萬元，有力盤活了農民的沉睡資產，激活了農村經濟活力。

3.沙縣改革創(chuàng)新型。沙縣2011年12月被列為國家農村改革試驗區(qū)，開展農村金融制度改革創(chuàng)新試點。試點以來，沙縣積極推進農村金融產品和服務創(chuàng)新，選擇“區(qū)位好、價值高、流通易、需求旺”的區(qū)域，推出“新農村住房集體建設項目貸款、新農村建設個人住房貸款、農村住房裝修貸款、農房抵押貸款”四位一體的農村住房金融產品，實現(xiàn)了“開發(fā)貸—按揭貸—裝修貸—抵押貸”住房建設的全產業(yè)鏈貸款。新農村住房建設項目貸款（開發(fā)貸）是指向具備承貸主體資格的法人發(fā)放的，用于新農村住房及其配套項目建設，還款來源于項目自身收益的貸款。貸款用于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理的農民居住區(qū)建設。新農村建設個人住房貸款（按揭貸）是指對農戶家庭內單個成員發(fā)放的用于購置位于“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”的農村新型社區(qū)、城中村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地范圍內住宅的自然人貸款。該貸款金額根據(jù)借款人所購住房的建筑面積、單位價格以及借款人還款能力等因素合理確定，單戶額度原則上掌握在購房總投入資金的50%內，最高不超過20萬元。農戶住房裝修貸款（裝修貸）是指對農戶家庭內單個成員發(fā)放的用于自有住房裝修的自然人貸款，每個農戶只能由一名家庭成員申請農戶住房裝修貸款。農戶住房包括農戶自建房和購置的位于“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”的農村新型社區(qū)、城中村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地范圍內的住宅。裝修是指對住房進行修繕或裝潢，包括家具、櫥柜等配套設施的購置。農村住房抵押貸款（抵押貸）是符合條件的農戶以其依法取得集體土地使用權、房屋所有權證書的農村住房抵押為擔保方式，向合作金融機構申請發(fā)放的貸款。貸款主要用于從事生產經營創(chuàng)業(yè)活動。貸款額度根據(jù)房屋在抵押期內的折舊、價格變化及處理費用等情況確定，原則上不超過評估價值的50%。抵押房屋的價值可以由抵押雙方當事人協(xié)商確定，也可以由具有房地產評估資質的中介機構評估確定。

沙縣在辦理農房系列貸款業(yè)務時，規(guī)定必須具備四個前提條件：一是兩證齊全。抵押貸款農房必須辦理房產證和土地證。二是范圍特定。農房貸款的抵押物所在地必須是城中村、集鎮(zhèn)所在地或“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”農村新型社區(qū)。三是居所證明。借款人必須提供親屬及祖遺房等第二居所證明。四是授權處置。借款人在貸款時必須與村委會簽訂《抵押農房處置委托書》，貸款若無法按時還且借款人處置不了農房，村委會可代為處置。沙縣農村住房系列貸款的推出實現(xiàn)了農村住房無法抵押、農戶貸款方式受限和村級組織無法作為承貸主體的“三大突破”，釋放農村住房的內在價值，賦予了農民更多的財產權力。目前，全縣共累計發(fā)放農村住房系列貸款1726筆，金額2.64億元。

二、農村“兩權”抵押貸款配套體系建設情況

按照商業(yè)銀行開展抵押貸款的業(yè)務流程和實際操作規(guī)范要求，抵押物必須產權明晰、有價值、易于流轉交易、風險可控，因此需要確權登記、價值評估、流轉交易、處置變現(xiàn)和風險防控等一系列服務體系與之相配套。從調查情況看，各地因地制宜，在配套條件建設上采取系列措施，取得明顯進展，但與金融機構的要求還有不小的差距。

（一）農村“兩權”確權頒證工作。近年來，福建省各級政府采取有效措施，推進農村“兩權”確權頒證工作，特別是加大力度推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。但由于歷史遺留問題較多，政策性較強，現(xiàn)實情況復雜，基層政府換屆選舉，干部存在畏難情緒等因素，推進工作阻力較大。

1.農村土地承包經營權確權加快推進。2011年農業(yè)部開始部署開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作以來，全省按照“先易后難，以點帶面，全面推開”的工作思路，先在漳平、永安、福清等3個市、74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1260個村開展試點，在完成試點工作的基礎上，2016年在全省范圍全面鋪開，建立月統(tǒng)計、季通報制度，定期開展督察，確權登記頒證工作加快推進。截至2016年9月底，全省完成航攝面積1881.77萬畝，占耕地總面積的93.9%；提交DOM正射影像圖面積1761.15萬畝，占耕地總面積的87.9%；已完成權屬調查和審核公示的村為5042個和2593個，分別占總數(shù)的34.2%和17.6%，力爭年底前30%以上行政村完成頒證工作。為配合推進10個農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作，農業(yè)廳重點加大對10個試點縣的督察指導力度，力爭年底基本完成確權頒證工作。

2.農民住房財產權確權進展較慢。福建省在2013年基本上完成農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作的基礎上（全省確權登記發(fā)證9.29萬宗，面積1063.97萬公頃），于2014年12月下發(fā)《福建省加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作實施方案》，全面啟動宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作，目前正處于農村地籍和房屋調查階段，已完成20%的建制村的地籍和房屋調查，預計將在2020年6月底前基本完成。據(jù)省國土廳不完全統(tǒng)計，目前全省農村宅基地登記發(fā)證530萬宗，占應登記發(fā)證宅基地650萬宗的81%；農村房屋所有權登記發(fā)證僅在46個省級綜合改革試點小城鎮(zhèn)和15個“小城市”培育試點中心鎮(zhèn)，以及個別縣市零星開展，全省農村房屋所有權登記發(fā)證率不到1%。4個開展農民住房財產權抵押貸款試點縣中，石獅市確權發(fā)證率最高，到2016年5月末，農村房屋辦理登記5萬宗，其中已發(fā)證2.57萬宗，發(fā)證率52.33%，居全省前列。晉江市在全市32個村開展地籍和房屋調查工作，首批4個村已形成調查成果，第二批28個村基本完成外業(yè)測量，開始進行權屬調查。上杭縣目前正在白砂鎮(zhèn)朋新村、樟黃村、嶺背村開展農村宅基地確權登記發(fā)證試點工作，房屋辦證以集鎮(zhèn)周邊為主，辦證率低。古田縣農村宅基地使用權證已頒發(fā)10萬宗，發(fā)證率約98%，農村房屋所有權證發(fā)證率僅約0.5%。

（二）抵押登記工作。目前各試點縣（市）均有明確的抵押登記部門，其中10個縣（市）已經出臺規(guī)范抵押登記辦法或采取過渡性措施辦理抵押登記。農民住房抵押登記機關一般比較規(guī)范，由不動產登記中心辦理。在不動產登記中心成立前，宅基地使用權由國土局登記，房屋所有權由住建局登記。而農村承包土地的經營權抵押登記部門較多，不統(tǒng)一，從10個試點縣的調查情況看，主要有三類：一是農業(yè)行政主管部門登記，如漳浦、永春、古田、屏南、仙游。二是流轉交易中介機構登記，如沙縣登記部門是農村產權交易中心，建甌、武平是土地流轉服務中心，邵武是農村土地流轉信托有限公司。三是其他部門登記，如福清登記部門是國土局。

（三）評估體系建設。目前資產評估機構集中在發(fā)達地區(qū)，縣域評估機構較少，具有相關專業(yè)資質的評估人員也很少，加上當前承包土地的經營權抵押貸款規(guī)模較小，實力強的評估機構向試點縣（市）延伸服務網絡的積極性不高，承包土地的經營權評估體系建設存在難度。據(jù)調查，目前13個試點縣是通過以下辦法來解決評估問題的：一是協(xié)議評估。主要由金融機構和借款人協(xié)商確定抵押物評估價值，一般適用于租金以及地上附屬設施造價相對公開透明的抵押物，如屏南農信社對標準化菇棚的土地經營權抵押，采用協(xié)議評估的模式。二是第三方評估。通常由試點縣（市）篩選并推薦有資質的評估機構，根據(jù)情況運用成本法、收益法、市場價格法等開展“兩權”抵押物價值評估。如古田篩選4家評估機構，建甌先行選定大地資產評估公司與金融機構合作，開展“兩權”價值評估業(yè)務。三是政府公布評估指導價。永春縣在省內第一個推出土地經營權價值評估指導價，包括土地租金、設施大棚造價和大宗農產品年產值3個部分。金融機構參照政府指導價，對50萬元以內的土地經營權抵押貸款實行“免評估”，進一步降低農戶融資成本。

（四）農村產權交易平臺建設。據(jù)調查，目前全省有綜合性農村產權交易市場、專業(yè)性農村產權交易市場（農村土地承包經營權和林權等）和依托性農村產權交易市場等三種農村產權交易體系，除專業(yè)性的農村土地承包經營權和林權流轉交易市場建設較為規(guī)范、成體系外，其他只是個別試點性、探索性建立，還沒有大范圍推廣建設。

1.綜合性農村產權交易市場。目前有沙縣、德化、仙游、永春4個縣成立，主要按照“統(tǒng)一受理、分職履責、歸口管理”的模式運作，突出綜合交易功能，整合行政、中介、金融等職能，開設專門辦事窗口，為農村土地承包經營權、農村集體經濟組織“四荒地”使用權等10多類產權的轉讓和交易，提供行政審批、政策咨詢、信息發(fā)布、組織交易、價款結算和引導融資等一站式服務。

2.專業(yè)性農村產權交易市場。農村土地承包經營權流轉平臺是目前我省體系較健全、功能較完善的專業(yè)性產權流轉交易平臺。全省從2011 年開始，就按照“有服務窗口、有服務設施、有發(fā)布土地流轉信息、有開展政策咨詢服務、有村級信息員、有備案合同”的“六有”要求推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經營權流轉服務平臺建設，到2012年底全省904個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建成。2014年加大縣級土地承包經營權流轉服務平臺建設，到2015 年底，全省有37 個縣（市、區(qū)）基本建成服務平臺，其中23 個縣（市、區(qū)）已實現(xiàn)縣鄉(xiāng)流轉信息資源共享。全省10個農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣中，漳浦、沙縣、邵武、建甌、武平和古田等6個縣（市）已實現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級土地流轉服務平臺的聯(lián)網，服務功能較為完善，交易行為規(guī)范有序（見表1）。

3.依托性農村產權交易市場。就是依托公共資源交易平臺，在政務服務大廳等場所，就某一特定產權品種交易單獨開設一個服務窗口。如古田縣依托縣公共資源交易中心，開展農村抵押資產的收儲、返租、流轉處置。晉江市依托國土部門的不動產登記局成立農民住房產權登記交易中心。

（五）風險防控機制建設。目前，試點縣（市）風險緩釋機制建設實現(xiàn)全覆蓋，其中有9個試點縣（市）到位農村“兩權”抵押貸款風險補償金4950萬元；另有福清、屏南、漳浦、仙游等4個試點縣（市）承諾安排風險補償金2900萬元；沙縣政府每年還出資200萬元給予農業(yè)貸款貼息（見表2）。補償模式主要有兩種：一種是對金融機構“兩權”抵押貸款的存量、增量分別按照一定比例予以獎勵，獎勵資金用于增加金融機構貸款撥備，抵償未來可能出現(xiàn)的風險，武平、福清都是采取類似模式；另一種是在金融機構“兩權”抵押貸款出現(xiàn)風險時，由政府風險補償金分擔一定比例的損失，如古田補償損失的70%、晉江和上杭補償損失的50%、沙縣補償損失的30%等。據(jù)了解，一些地方出臺的風險補償基金管理辦法的規(guī)定相對模糊，可操作性不強，政府出資為主的擔保體系建設還較為薄弱，相關風險防控機制需要進一步完善。

三、存在的問題

農村“兩權”抵押貸款作為深化農村金融制度改革的一項創(chuàng)新，自試點推開以來，部分基層干部群眾、金融機構，不論是在理論上還是在實務操作層面上，還存在不少爭議，對試點的意義和價值認識不一，給試點工作的順利推進造成一定的影響。

（一）認識問題。主要是部分基層干部和金融機構對開展“兩權”抵押貸款業(yè)務的重要意義認識不足。

1.部分基層干部認為開展農村承包土地的經營權抵押貸款對解決農民資金需求意義不大。一是農村承包土地的經營權抵押價值不高。農戶用于抵押貸款的經營權主要是自有的和流轉來的兩種。據(jù)沙縣調查，全縣戶均耕地面積3.4畝，畝均年租金600元，承包剩余年限13年（第二輪承包2028年到期），按“每畝參考地價（按租金算）×每戶畝數(shù)×承包剩余年限”計算評估價值，每戶2.6萬元，銀行貸款通常打五折，即每個農戶以經營權抵押貸款只能貸到1.3萬元左右。流轉的經營權面積較大，大多數(shù)在50—200畝之間，租金正常是一年一交，銀行在計算其經營權抵押價值時通常不把承包剩余年限也算上，如流轉200畝耕地，其抵押評估價值12萬元，銀行貸款時打五折也就只能貸到6萬元左右，這對經營200畝耕地的業(yè)主來說是杯水車薪，遠遠滿足不了貸款需求。二是農民有其他可替代的金融產品。近年來隨著全省農村金融改革的不斷深化，金融產品不斷豐富，服務方式不斷創(chuàng)新，據(jù)人行福州中心支行統(tǒng)計，全省目前已創(chuàng)新76種農村金融產品可供農民選擇。以沙縣為例，作為全國農村金融制度改革試驗區(qū)，近年來金融產品創(chuàng)新較多，如村級融資擔?；?、行業(yè)性擔保公司、林權抵押貸款、農房系列貸款、土地信托流轉貸款、小吃創(chuàng)業(yè)卡貸款等，貸款金額從10—300萬元不等，基本上可以滿足農戶不同時期生產經營的信貸需求。而承包土地的經營權抵押貸款往往要求申貸者做土地價值評估，繳交評估費，同時提供房產抵押、其他財產形式抵押以及公職人員擔保，農民因手續(xù)麻煩貸款意愿不強。

2.部分基層干部對“兩權”抵押貸款實施的一系列配套體系建設存在畏難情緒。一是開展“兩權”確權發(fā)證主動性不高。部分基層干部認為“兩權”抵押貸款試點主要是金融部門的事情，對確權頒證、抵押登記、評估、流轉等配套體系建設抓得還不夠緊。如“兩權”確權工作，因所涉及的歷史遺留問題多、情況復雜、工作量大，需要投入大量人員和資金，時間緊任務重，基層存在畏難情緒和等待觀望心態(tài)。二是政府對為金融機構貸款風險兜底顧慮大。在金融機構看來，農村承包土地的經營權和農民住房財產權屬于非標抵押物，存在一定的風險，需要政府部門給予風險分擔支持。而基層干部認為金融機構的抵押貸款是市場經營行為，財政不應為金融機構貸款風險兜底，加上有的地方財政比較困難，出資壓力大，難持續(xù)。

3.金融機構因“兩權”抵押貸款業(yè)務利潤低、風險大、成本高而不太愿意介入。主要顧及三重風險：一是行業(yè)風險。農業(yè)是弱質產業(yè)，收益小、風險大，且政策性農業(yè)保險推廣力度不夠，目前全省僅開展森林、水稻、蔬菜等16個險種，覆蓋面小，保障水平低。二是法律風險。農村土地承包經營權、宅基地使用權等農村產權由于法律方面的限制，是不完整產權，金融機構不將其作為合格抵押物。這次13個全國試點縣，雖然全國人大授權可以暫停執(zhí)行《擔保法》、《物權法》有關耕地、宅基地不得抵押的規(guī)定，但在抵押物的處置范圍上仍然沒有突破，限定在“本村集體經濟組織內”。金融機構為了實現(xiàn)抵押物處置價值最大化，如果跨村甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域處置，要冒一定的法律風險。由于目前福建省還沒有普遍建立起農村產權交易平臺和收儲中心，一旦抵押貸款出險，處置抵押資產的渠道有限，處置變現(xiàn)非常困難。三是考核風險。金融機構對信貸員的放貸有嚴格的考核指標，實行貸款終身負責制，如果貸出去的款收不回來，信貸員將承擔相應的責任，降低了信貸員辦理農村土地承包經營權抵押貸款的積極性。基于“兩權”抵押貸款諸多現(xiàn)實問題，金融機構作為市場“理性人”，往往“趨利避害”不愿意介入。目前全省“兩權”抵押貸款主要是農村信用社、農商行等地方法人金融機構在辦理，余額占比達到87%，而其他金融機構對試點條件要求較高，介入積極性不高，呈等待觀望之勢，業(yè)務落地困難。

（二）操作問題。主要是基層干部群眾對當前金融機構貸款流程等實務操作層面上的一些問題反映。

1.審批時間長。除農信社、農商行等地方法人金融機構只需縣級授信即可完成放貸外，郵政儲蓄銀行、農業(yè)銀行等需要市級行授信審批才能放貸。據(jù)反映，目前申請一筆抵押貸款，借款人跑相關政府部門和金融機構至少要20趟，時間短則兩個月，長則半年，不少貸款等到審批下來，已誤了農時和生產旺季。

2.貸款期限短。農業(yè)貸款受風險防控和流動性考核的影響，貸款期限通常在一年以內，普遍不超過3年，與農業(yè)生產周期不匹配。如生豬養(yǎng)殖一個周期要1.5年，花卉苗木從引進到產出一般要3—5年，要辦理循環(huán)貸手續(xù)麻煩且條件要求比較高，農民普遍希望能進一步延長貸款年限。

3.還款方式單一。目前大部分農信社、農業(yè)銀行均采取到期還本付息和按揭分期還款兩種方式，農民希望根據(jù)不同情況設置更靈活多樣的還款方式。

4.評估規(guī)范缺失。目前農村缺少專門的產權評估機構和具有專業(yè)資質評估人員，各地對農村產權價值的評估標準、方式、技術體系不一，有的采取與農戶議價協(xié)商，有的按照當?shù)厥袌銎骄饨鸷偷厣细街飪r值進行認定，有的評估機構由金融部門指定，沒有引進市場競爭機制，評估價值有失公允。農民反映評估費偏高，同一塊地多次貸款多次收評估費；

5.資產抵押率低。銀行貸款額度與資產評估價值差距較大，目前發(fā)放的抵押貸款，抵押率均不超過50%。如承包土地的經營權抵押貸款，郵政儲蓄銀行最高取其評估價值的50%，農信社最高取其評估價值的40%。

四、政策建議

（一）深化農村產權制度改革，擴大抵押擔保物范圍。調查發(fā)現(xiàn)，土地承包經營權抵押價值低，福建省戶均耕地面積不足2.5畝，每戶剩余13年承包期的經營權抵押價值不超過3萬元。農民住房財產權的抵押價值也不高，其實際上抵押的是宅基地的價值，而宅基地屬于集體建設用地，其價值與國有土地的價值有天壤之別。沙縣風崗街道西郊村的同一個安置小區(qū)，同時建設的房屋，集體土地上的農房每平方評估2000元，而國有土地上的商品房每平方評估7000元，相差甚大。據(jù)沙縣一個金融機構的負責人說，只有在城中村、集鎮(zhèn)所在地或“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”農村新型社區(qū)的農房才有評估價值，而偏遠山區(qū)的農房“根本就沒有抵押價值”。目前，以承包土地的經營權、農民住房財產權為名義的抵押貸款，實際上有90%以上都是組合貸。農村承包土地的經營權、農民住房財產權的評估價值低，其抵押貸款遠遠不能滿足農民生產生活的需求，因此，要進一步深化農村產權制度改革，將農村集體經濟組織股權、養(yǎng)殖水面承包經營權、“四荒地”使用權、農村知識產權、農業(yè)生產設施等各類產權納入抵押擔保物范圍，增加農民可用于抵質押的財產權。一是深化農用地使用制度改革。探索以農村集體土地所有權與農民土地使用權為核心的土地產權新的實現(xiàn)形式。堅持集體所有權、保障農戶承包權、用活土地經營權，落實“三權分置”辦法，推進“三權”在不同主體間的優(yōu)化配置。當前要加快農村土地承包經營權確權登記頒證工作，探索對通過流轉取得的土地經營權進行確權登記頒證。積極探索農戶承包地退出機制，進一步釋放農業(yè)生產要素配置新活力。二是深化集體建設用地使用制度改革。改革和完善農村宅基地審批管理辦法，嚴格宅基地管理，探索建立宅基地騰退激勵機制，對生產生活方式已轉變的農民，鼓勵其以貨幣、置換商品房等形式退出農村宅基地。保障農民宅基地用益物權，逐步推行宅基地使用權有償使用和流轉制度，盤活農村宅基地。當前要加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。三是深化農村集體資產產權制度改革。開展農村集體資產清產核資，合理確認農村集體經濟組織成員身份。分類推進非經營性和經營性資產的改革：對學校、村部等非經營性資產，盡快摸清家底，制定集體統(tǒng)一運營管理辦法，提高公共服務能力；對商業(yè)用房、標準廠房和權益投資等經營性資產，加快試點試驗，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能。探索將財政資金投入農業(yè)農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶賦予抵押權能。四是深化集體林權制度改革。在林權證發(fā)放完成的基礎上，推進新型林業(yè)經營主體培育、金融支持林業(yè)發(fā)展、林木收儲中心建設、生態(tài)公益林管護機制配套改革，增加林權證抵押貸款的期限和額度。五是探索其他產權改革賦權辦法。探索農業(yè)設施（小型水利設施、大棚、菇房、畜禽舍等）及其附屬設施、農村知識產權等登記管理辦法，賦予農民更多的抵押、擔保、轉讓資產權能。

（二）建立完善農村產權交易體系，解決農村產權登記、抵押、流轉、評估、收儲、處置等難題。農村產權只有在充分競爭的市場環(huán)境中流通交易才能體現(xiàn)其價值。要堅持公益性原則、多形式創(chuàng)辦、多功能服務，建立完善農村產權交易體系。一是加快建立農村綜合產權交易市場。福建省已建成農村綜合產權交易中心的沙縣、德化、仙游、永春4個縣，在推動農村產權交易流轉方面均取得很好的效果。以沙縣為例，目前已完成農村各類產權交易177宗，成交金額1.24億元。省外成都、武漢、廣州、天津、溫州等地成立的農村產權交易中心，在推動農村產權流轉交易、促進農村產權抵押貸款方面也發(fā)揮了很大的作用。因此，可借鑒省內和省外的做法經驗，整合分散在國土、農業(yè)、林業(yè)、水利、海洋漁業(yè)等各個職能部門的流轉交易平臺，成立農村綜合產權交易服務中心，引進評估中介、金融資本、法律咨詢等資源，搭建土地承包經營權、林權、養(yǎng)殖水面承包經營權、“四荒地”使用權、農村房屋產權、宅基地使用權、農村集體經濟組織股權、小型水利設施產權、農村知識產權、農業(yè)生產設施等各類產權的登記、抵押、流轉、評估、收儲、處置等專業(yè)化服務平臺，按照“統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的“五統(tǒng)一”管理模式和建立“信息發(fā)布、產權登記、產權交易、抵押貸款、資產管理”等“五位一體”運行方式，為農村產權交易和抵押貸款提供全方位服務，推動農村產權的公開、公平、公正交易。二是充分發(fā)揮已建交易平臺的功能作用。目前全省已建成的交易平臺的服務功能還有待完善，流轉交易行為有待規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計，目前全省農村土地承包經營權流轉率為34%，仍有大量的經營權流轉是農戶自發(fā)進行，私下流轉和協(xié)商交易，通過公開平臺的交易不活躍。因此，要進一步建立健全完善現(xiàn)有交易平臺，加快省級農村經營管理綜合信息應用平臺建設，推動縣級平臺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺向村延伸，建成互聯(lián)互通、省市縣鄉(xiāng)村一體的流轉交易體系。要完善合同鑒證、登記備案、信息傳遞、法律咨詢、糾紛調解仲裁、收儲處置等功能，進一步規(guī)范流轉交易行為，引導農民通過平臺規(guī)范有序交易。要充分發(fā)揮交易平臺在產權流轉交易中的信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)和交易攝合等作用，加強農村土地、林業(yè)等產權經紀人隊伍培養(yǎng)，培育發(fā)展民間中介流轉機構。三是利用公共政務場所設立交易窗口。對一些尚未建成交易平臺且近期又沒有獨立交易場所的縣市，可以利用政務服務大廳等場所，建成“一個屋頂之下、多個服務窗口、多品種產權交易”的綜合平臺，按流轉交易品種制訂交易管理辦法、操作流程規(guī)則及相應服務指南，為農民群眾提供發(fā)布交易信息、受理交易咨詢和申請、協(xié)助產權查詢、組織交易、出具產權流轉交易鑒證書、協(xié)助辦理產權變更登記和資金結算手續(xù)等基本服務。四是積極培育農村產權評估體系。出臺財政激勵措施，采取一次性補助或以獎代補的形式，推動農村產權評估等中介行業(yè)發(fā)展，為流轉交易提供社會公允的評估價格。建立具有公信力的農村產權價值評估機構目錄，供引進評估機構參考。制定農村土地承包經營權、宅基地使用權、農房等產權評估政府指導價，推動金融機構在一定的資產價值內采用“內評”模式開展產權評估工作。五是探索組建農村資產經營管理公司。各地可學習借鑒福建省組建林權收儲機構的做法經驗，以政府出資為主、社會資本參與為輔，組建各類農村資產經營管理公司，解決農村抵押物處置難題。當債務人不履行到期債務或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)抵押權，需要處置抵押物時，應優(yōu)先在村集體經濟組織內部處置。在該集體經濟組織內不能處置的，可以由農村資產經營管理公司收儲處置。

（三）加快“兩權”抵押相關金融產品和服務創(chuàng)新，滿足農民多樣化貸款需求。金融機構要因地制宜，努力創(chuàng)新突破農民最急需的金融產品和服務方式。一是下放貸款審批權限。省農信社、農商行、村鎮(zhèn)銀行等地方法人金融機構在“兩權”抵押貸款試點工作中積極創(chuàng)新，如農信社系統(tǒng)的貸款余額占87%，而一些全國性金融機構如農業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、工商銀行等，由于管理權限、審批權限等原因，仍處于觀望狀態(tài)。因此，對于全國性金融機構，要進一步下放審批權限，如對于100萬元以下的貸款審批權限，可以下放到縣級行；對于5萬元以下的貸款，可以取消“雙人雙核”貸前審查。二是適當延長貸款時限。在風險可控的前提下，根據(jù)農業(yè)生產周期、季節(jié)和借款人的年齡、貸款金額、生產經營狀況、償債能力、還款來源、信用狀況、擔保方式，延長貸款期限，提高貸款額度。如設施農業(yè)、休閑觀光農業(yè)和林業(yè)生產貸款，因生產經營周期較長，可以突破最長10年的農業(yè)貸款上限。對因自然災害等不可抗力原因出現(xiàn)暫時性還款困難的借款人，金融機構可以適當給予展期續(xù)貸。三是降低貸款融資成本。對于建立“兩權”抵押貸款風險補償機制的地方，金融機構在參考人民銀行公布的同期同檔次基準利率基礎上，結合借款人的實際情況，可適當降低“兩權”抵押貸款利率。鼓勵金融機構對信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村、信用農戶給予一定的優(yōu)惠貸款利率。金融機構在提供金融服務時不得附加不合理條件和收取合同約定的貸款利率之外的費用。四是適當提高貸款授信額度。金融機構在以“兩權”的評估價值為基礎核定授信額度時，對誠實守信、參加農民住房保險、農業(yè)保險或者有政府性擔保公司擔保等增信手段支持的借款人，適當提高貸款抵押率。五是探索發(fā)展農村互聯(lián)網金融。由于互聯(lián)網具有邊際成本低、分散化、不受時間和空間限制的優(yōu)勢，可以在金融服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)和沒有銀行物理網點覆蓋的鄉(xiāng)村，探索“互聯(lián)網+”的經營模式，大力發(fā)展農村互聯(lián)網金融，以互聯(lián)網技術取代傳統(tǒng)的人力和營業(yè)網點，通過大數(shù)據(jù)分析，提高對農村經營主體的信用評估和風險識別水平，解決當前農村缺少抵押物、貸款額度小、貸款供需不匹配、融資成本高等難題。六是加強金融知識宣傳普及力度。人行福州中心支行前期開展“兩權”抵押貸款試點政策宣傳活動，在提高農民政策知曉率、利用試點政策能力等方面取得很好的效果，要繼續(xù)加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，培養(yǎng)農民運用金融杠桿發(fā)展經濟的意識，提高農民學會用金融創(chuàng)業(yè)致富的能力。

（四）加大財政對“兩權”抵押貸款試點的投入力度，充分發(fā)揮財政政策的導向作用。改革試點探索需要承擔一定的風險，也要付出大量的成本費用，急需財政給予支持。一是建立財政獎勵機制。對于建立農村“兩權”抵押貸款風險補償專項資金的試點縣，省級財政通過以獎代補的形式，按已建風險補償金額50%的比例給予獎補，獎勵金用于增加風險補償金，增強試點縣風險防控能力。據(jù)測算，目前13個試點縣共出資7850萬元建立風險補償金，按50%的比例給予獎勵省級財政只要出3900多萬元。二是給予費用減免和貼息支持。地方財政對農村“兩權”抵押貸款，如在抵押登記、資產評估等環(huán)節(jié)的費用給予減免或補貼，減輕農民貸款成本負擔。借鑒林業(yè)貸款貼息、小額扶貧貸款貼息的做法，結合相關項目的支持內容，對符合條件的農村“兩權”抵押貸款的借款人按照基準利率的一定比例進行財政貼息，激勵金融機構放貸積極性，逐步做大貸款資金規(guī)模。三是完善考核獎勵政策。對農村“兩權”抵押貸款發(fā)放積極、新增貸款較多、風險控制較好的金融機構，當?shù)卣诜峙湄斦婵顣r應予以掛鉤并傾斜。在落實涉農貸款增量獎勵政策時，將農村“兩權”抵押貸款余額單列計算，不受“季均余額同比增長15%的增幅”限制，直接按其當年貸款平均余額的2%給予補貼。

（五）發(fā)揮金融政策考核激勵引導作用，加大涉農信貸投入。要建立完善各項考核激勵機制，進一步調動金融機構參與“兩權”抵押貸款工作的積極性。一是實行定向激勵。充分運用存款準備金、再貼現(xiàn)、支農再貸款等政策工具，對金融機構實行定向激勵。如支農再貸款向積極開展“兩權”抵押貸款業(yè)務的法人機構重點傾斜，在支農再貸款的額度中專門切出一塊直接用于“兩權”抵押貸款，對積極參與試點的金融機構優(yōu)先配置再貼現(xiàn)資源。二是實行差異化監(jiān)管政策。適當放寬開展“兩權”抵押貸款的金融機構存貸比、流動性比例、不良貸款率等指標的監(jiān)管標準，提高金融機構發(fā)放“兩權”抵押貸款積極性。三是完善績效考評辦法。要將試點縣金融機構推進“兩權”抵押貸款試點工作納入績效考核范圍，增加考核權重，調動參與試點的積極性，進一步改進和提升涉農金融服務水平

（六）建立完善風險防控機制，調動金融機構放貸積極性。風險防控是農村“兩權”抵押貸款的主要難點之一。要建立多重風險保障補償機制，彌補金融機構因不良貸款帶來的損失，鼓勵金融機構大膽探索創(chuàng)新。一是建立財政出資的“兩權”抵押貸款風險補償專項資金。當?shù)盅何锾幹脽o法履行債務時，由風險補償專項資金對金融機構最終形成的本金損失給予一定比例的補償。目前全省13個試點縣均已設立“兩權”抵押貸款風險補償資金，地方財政要根據(jù)“兩權”抵押貸款規(guī)模和不良貸款情況，及時增加風險補償金，推動發(fā)展農村“兩權”抵押貸款業(yè)務。要研究制定風險補償資金運作的考核辦法或指導性意見，形成明確政策導向，充分發(fā)揮風險補償金的作用。二是拓展現(xiàn)有農業(yè)貸款風險補償金的覆蓋面。2015年全省財政安排1億元設立福建省現(xiàn)代農業(yè)信貸風險補償金，用于金融機構（農信系統(tǒng)）對市級以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民合作社、家庭農場貸款的風險補償，建議省財政將風險補償政策向試點縣延伸和傾斜，降低補償條件，對試點縣農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民合作社、家庭農場等農業(yè)經營主體以“兩權”抵押貸款形成的風險均可享受補償政策。目前已建立農業(yè)貸款風險補償專項資金的市、縣，也可將風險補償金的補償范圍向“兩權”抵押貸款覆蓋。三是建立貸款保險制度。參照沙縣源豐農村土地承包經營權保證金的做法，把保險公司引入到政府、銀行構建的合作平臺，建立農村“兩權”抵押貸款保險制度。由借款人按照貸款額度的一定比例繳納保險費投保，有條件的地方財政可給予一定的保費補貼，當貸款發(fā)生違約時，保險公司根據(jù)與合作銀行約定的風險承擔比例進行償付。擴大全省小微企業(yè)貸款保證保險試點業(yè)務覆蓋面，將農村“兩權”抵押貸款保證保險納入試點范圍。四是加快農業(yè)信貸擔保體系建設。福建省已于去年6月建立省級農業(yè)信貸擔保公司，在今后制定業(yè)務經營方向上，應優(yōu)先與農村“兩權”抵押貸款業(yè)務相銜接，開展“省級農業(yè)信貸擔保機構+農村產權抵押”的貸款業(yè)務。支持地方政府成立市、縣級農業(yè)信貸擔保公司并開展農村“兩權”抵押貸款擔保業(yè)務，省級財政按照一定比例對市、縣農業(yè)信貸擔保公司給予獎補。鼓勵引導地方政府借鑒沙縣村級融資擔?；鸬淖龇?，建立由政府出資為主、農民交納一定數(shù)量風險保證金為輔的村級融資擔保機構或擔?；?，開展“村級融資擔保機構（擔?；穑?農村產權抵押”的貸款業(yè)務，降低農村產權抵押貸款的信貸風險。五是完善擔保機構風險補償機制。全省自2013年起，省財政每年安排3000萬元，對為農戶生產性貸款提供擔保的擔保機構，按擔保額1.6%的比例給予風險補償，建議修改完善補償辦法，對為農戶以及其他農業(yè)經營主體的“兩權”抵押貸款提供擔保的擔保機構，納入風險補償范圍。六是健全農業(yè)保險保障制度。加大政策性農業(yè)保險試點力度，增加保險品種，擴大保險覆蓋面，推動銀保合作，建立農業(yè)保險與農村“兩權”抵押貸款的聯(lián)運機制。借鑒“三農”綜合保險“龍巖模式”，在開辦傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等政策性農業(yè)保險業(yè)務的同時，開展涉農財產險、責任險以及人身意外傷害險等集農民生產、生活和人身安全為一體的綜合保險，在農業(yè)保險內部實行“以農（村險）補農（業(yè)險）”，實現(xiàn)政策和市場兩種手段結合、兩種優(yōu)勢互補，有效轉移和化解農村“兩權”抵押的相關風險。七是加強農村信用體系建設。銀行對農村“兩權”抵押貸款業(yè)務風險的把握，一定程度上依賴于對借款人信用狀況的了解程度，而對農民信用狀況的掌握則需要加強農村信用體系建設。借鑒沙縣農村信用評價機制“先建檔、后評級、再授信”的建設經驗，積極推進農戶、新型農業(yè)經營主體的信用檔案建設，不斷完善農戶經濟檔案信用評級信息管理平臺，擴大在金融機構共享范圍，為農村“兩權”抵押貸款提供準確、完整、及時和便捷的信用信息服務。并以此為基礎，對借款人形成約束和激勵機制，加大對信用等級較高的借款人的利率優(yōu)惠力度，從源頭上降低農村“兩權”抵押貸款風險。同時要加快推進“信用戶”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”建設評定活動，為農村“兩權”抵押貸款營造良好的信用環(huán)境。

（七）先行先試，不斷深化農村“兩權”抵押貸款試點工作。改革試點屬于“摸著石頭過河”的工作，沒有現(xiàn)成的經驗可供學習借鑒，應當允許基層在不損害農民利益、不破壞國家穩(wěn)定發(fā)展、風險可控的前提下，突破現(xiàn)有有關法律法規(guī)規(guī)定和原有的授權范圍，大膽探索，勇于創(chuàng)新。一是突破抵押物處置局限于本集體經濟組織的法律規(guī)定，促進抵押物充分流通實現(xiàn)價值最大化。目前法律規(guī)定農房、農地的轉讓處置只能在本集體經濟組織成員內，合法的受讓人極少，抵押物處置難度大。如果能夠突破抵押物的處置局限，必將大大地推動農村“兩權”抵押貸款業(yè)務。沙縣高橋鎮(zhèn)明洋山農村新型社區(qū)是省級造福工程安置點，安置高橋鎮(zhèn)12個行政村的造福工程搬遷戶，縣里允許這里的宅基地能在全鎮(zhèn)轉讓流轉，突破了原有農房宅基地處置只能在本村集體經濟組織范圍的限制。由于這里的農房“流通性好、估價高、容易變現(xiàn)”，沙縣農商行大膽介入開辦農房抵押貸款業(yè)務，目前已辦理農房抵押貸款42筆、貸款余額494萬元，累計貸款1200萬元。外省也有這樣的例子。浙江省樂清縣由于允許被處置的抵押農房能在縣域農戶之間轉讓，銀行放貸積極，市場交易活躍。據(jù)統(tǒng)計，樂清全縣25家金融機構中有15家開辦農房抵押貸款業(yè)務13202宗，貸款余額約40多億元。因此，建議在全國“兩權”抵押試點縣中，選擇有條件的縣，突破抵押物處置局限于本集體經濟組織的法律規(guī)定，允許在縣域范圍內試點，促進抵押物充分流通實現(xiàn)價值最大化。二是探索通過合法流轉方式獲得承包土地的經營權，農業(yè)經營主體用于抵押貸款時承包方同意權的實現(xiàn)方式。全省農戶承包土地分散細碎，規(guī)模經營主體流轉的土地所涉及的農戶數(shù)較多，加上全省大部分農戶長期在外務工，以土地經營權去辦理抵押貸款需要逐戶取得承包戶同意難度很大。因此，建議在全國農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣中，允許農業(yè)經營主體在與承包方簽訂經營權流轉合同時，就明確獲得土地經營權的抵押權能，農業(yè)經營主體無需再經承包方同意即可抵押，這也符合“三權分置”的目的，即在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，也平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩(wěn)定的經營預期。三是突破辦理農民住房財產權抵押貸款時，要求借款人應有其他長期穩(wěn)定居住場所的規(guī)定。在實際操作中，當借款人不能歸還貸款時，抵押的房產和其他長期穩(wěn)定居住場所有可能被銀行一并處置。為此，建議在全國農民住房財產權抵押貸款試點縣中，政府應加快廉租房建設，在處置抵押農房時，如農民無其他長期穩(wěn)定居住場所的，可向政府申請廉租房，條件符合的可優(yōu)先安排。如無法安排廉租房的，銀行等債權人應給農民三個月的過渡期尋找居住場所，在過渡期內，銀行應按最低居住標準提供住房并支付不少于三個月的房屋租賃費。

課題組成員：

鄭曉梅 高周賢 張坤寧

執(zhí)筆：張坤寧

責任編輯：凌玉