預(yù)算審查監(jiān)督：四個“要不要”推進立法探索

丁世顯

人大及其常委會如何看好“錢袋子”，確保取之于民的錢用之于民？社會各界對加強人大對預(yù)算的審查監(jiān)督期盼很高。4月19日，市十四屆人大常委會第三十七次會議對《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例（草案）》進行小組審議。會后，條例草案向社會公開征求意見，累計收到社會各方面通過電子郵件、信件等提出的意見共計42條。市人大常委會法制工作委員會還將條例草案印發(fā)部分市人大代表、各區(qū)人大常委會以及有關(guān)單位和社會團體征求意見；召開座談會，聽取了部分區(qū)人大、區(qū)財政的意見和建議。市人大常委會副主任吳漢民率市人大法制委、市人大常委會法工委赴閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)進行了實地調(diào)研，并召開座談會，聽取了部分鎮(zhèn)人大及鎮(zhèn)財政所的意見和建議。各方面關(guān)注度高的熱點問題，以及相應(yīng)的修改完善思路主要體現(xiàn)在如何處理好四個“要不要”。

1、要不要將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算納入條例調(diào)整的范圍

●各方意見：

有的委員提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大和市、區(qū)人大的組織形式、運作方式不完全相同，建議對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督是否適用本條例予以研究。在基層調(diào)研時，有的同志提出，部分區(qū)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督方面已經(jīng)探索和積累了一些成熟的經(jīng)驗做法，但條例草案對此并未予以充分體現(xiàn)。

●背景鏈接：

在修改草案時，法制委查閱了其他省市預(yù)算審查監(jiān)督條例，關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算是否納入調(diào)整范圍，各地處理方法不盡一致，主要有三類：第一類如，《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》的調(diào)整范圍是市級預(yù)算的審查監(jiān)督，區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會的預(yù)算審查監(jiān)督工作可以參照執(zhí)行。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級預(yù)算審查監(jiān)督不適用該條例。第二類如，《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》，兩者處理方法基本一致，明確全省各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會的預(yù)算審查監(jiān)督適用本條例的規(guī)定，將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級人民代表大會的預(yù)算審查監(jiān)督工作納入調(diào)整范圍。第三類如，《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》明確適用于縣級以上人民代表大會及其常務(wù)委員會的預(yù)算審查監(jiān)督工作，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會的預(yù)算審查監(jiān)督參照執(zhí)行。

從本市實踐看，部分區(qū)、鎮(zhèn)對加強和完善鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作積極開展探索，并積累了一些好的經(jīng)驗做法。如，閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)人大制定了七寶鎮(zhèn)人民代表大會預(yù)算審查監(jiān)督辦法，對本鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作的開展流程作了明確規(guī)定。浦東新區(qū)人大常委會今年制定了關(guān)于加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見，結(jié)合本區(qū)實際，建立了鎮(zhèn)級預(yù)算“會前征詢”的制度，詳細(xì)規(guī)定了會前征詢的形式和環(huán)節(jié)。

法制委意見：

根據(jù)2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新預(yù)算法）的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算作為一級政府預(yù)算，和市、區(qū)預(yù)算一樣，屬于預(yù)算法的調(diào)整范圍，且新預(yù)算法對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的職權(quán)也作了規(guī)定。法制委建議將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的審查監(jiān)督納入本條例調(diào)整范圍。同時，考慮到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設(shè)置常委會，其履行預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)與市、區(qū)人大及其常委會確有差異，且各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作方式也不盡一致，法制委員會決定采用“兩條腿”走路的立法模式，在部分條款增加對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查的統(tǒng)一規(guī)定外，同時授權(quán)各區(qū)人大常委會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以結(jié)合實際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結(jié)合，在依法統(tǒng)一有序的框架下，為本市各級人大積極探索預(yù)算審查監(jiān)督新規(guī)則、新程序、新方法等創(chuàng)造空間。

2、要不要對重大財政政策、重大投資項目以及重點支出等概念進行明確界定

●各方意見：

在一審審議時，有的委員提出，條例草案中多處提及“重大財政政策” “重大投資項目”以及“重點支出”等概念，建議對這些概念作出明確界定，便于各級人民代表大會及常委會在行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)時準(zhǔn)確把握。向社會公開征求意見時，有學(xué)者也提出類似的觀點，認(rèn)為要使得相關(guān)條款得到落實，有必要對這些概念進行明確。

●背景鏈接：

經(jīng)檢索查得，在新預(yù)算法中有2處使用了“重大投資項目”一詞，5處使用了“重點支出”一詞，但也沒有進行明確的概念界定?！爸卮筘斦摺痹诜?、行政法規(guī)中尚未出現(xiàn)過，多見于財政部的規(guī)范性文件。全國人大法工委、全國人大常委會預(yù)算工委、財政部編寫的《中華人民共和國預(yù)算法釋義》提及未對“重點支出”作出界定，主要是考慮到各地發(fā)展結(jié)構(gòu)和水平差異較大，在預(yù)算法作出原則性統(tǒng)一規(guī)定的同時，不宜搞一刀切，實際執(zhí)行中，地方各級人大、政府可以根據(jù)因地制宜的原則自主確定。人大審查預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)注意“重點支出”和“重大投資項目”安排的合法性、合理性、可持續(xù)性、安全性以及與保障民生的關(guān)系。關(guān)于“重大財政政策”，財政部制定的部門規(guī)章多次使用，但也未對此進行明確界定。本市實踐中，重大財政政策一般是政府在工作中涉及的社會關(guān)注高、與民生密切相關(guān)，由市、區(qū)政府制定發(fā)布的財政政策。

法制委意見：

考慮到本市各區(qū)以及各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)不同，確定的重點支出以及重大投資項目也有差異，在開展預(yù)算審查監(jiān)督時，各級人大和政府可以根據(jù)實際情況確定。關(guān)于重大財政政策和重大財政收支政策，本市實踐中，重大財政政策一般由市、區(qū)政府制定發(fā)布，重大財政收支政策由市、區(qū)財政部門制定發(fā)布?？紤]到國家和本市目前對重大財政政策和重大財政收支政策沒有明確界定，有待進一步探索，為此，建議本條例對此不作具體規(guī)范。

3、要不要將預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督寫入條例

●各方意見：

在一審審議時，有的委員提出，全國人大已經(jīng)明確提出推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，建議在條例中予以明確，進一步推進本市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

●背景鏈接：

近年來，廣東等省市已經(jīng)建立人大與財政的預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，人大對政府財政預(yù)算支出的監(jiān)督已由事前、事后監(jiān)督，升級為實時在線全程監(jiān)督，取得了良好的效果。今年，全國人大對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和階段性目標(biāo)，爭取用三年時間，逐步實現(xiàn)橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，2017年的階段性目標(biāo)是在省級人大建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，首先實現(xiàn)省級人大常委會預(yù)算工委等與政府財政國庫集中支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，以便監(jiān)督查詢。可以說，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度呼之欲出。

法制委意見：

推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，有利于提高預(yù)算審查監(jiān)督的有效性和針對性，全國人大已經(jīng)對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和要求，為此，建議在本條例相關(guān)條款中對本市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作予以規(guī)定，以利于推進本市相關(guān)工作的開展。

4、要不要對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)進行監(jiān)督作出規(guī)定

●各方意見：

在基層調(diào)研時有的同志提出，本市鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)規(guī)模龐大，建議條例對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)進行監(jiān)督予以明確。

●背景鏈接：

根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算的“四本賬”包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于“四本賬”范圍。

法制委意見：

根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于政府預(yù)算范圍，不宜納入本條例進行規(guī)范。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會可以根據(jù)地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會職權(quán)的規(guī)定，依法開展對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)的監(jiān)督。