以法治力量助推崇明世界級生態(tài)島建設

易宇

《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障崇明世界級生態(tài)島建設的決定》（以下簡稱決定），于6月23日經市十四屆人大常委會第三十八次會議表決通過，將于2017年7月1日起施行。對于進一步凝聚全社會共識，形成全市上下推動生態(tài)島建設的合力具有重要意義。

背景：落實國家相關戰(zhàn)略 強化生態(tài)法治

崇明是本市重要的生態(tài)屏障，崇明生態(tài)島的建設對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全具有重要的意義。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會又提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展成為時代主題。建設崇明世界級生態(tài)島是市委落實國家生態(tài)文明戰(zhàn)略和長江經濟帶國家發(fā)展戰(zhàn)略作出的重大決策部署。

去年年底，本市出臺《崇明世界級生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱崇明“十三五”規(guī)劃），明確提出率先加強生態(tài)文明法治建設，崇明生態(tài)島建設迎來了重要的發(fā)展機遇。在承前啟后的關鍵時期，市人大常委會就促進和保障崇明世界級生態(tài)島建設及時作出法律性問題決定顯得十分必要，有利于強化依法建設生態(tài)島的理念，為生態(tài)島建設提供堅實的法治保障。

特點：凝聚各方智慧 體現民意“最大公約數”

決定的最終出臺，經過了兩次常委會會議審議，其間反復修改完善，凝聚了各方智慧，整個立法過程體現出了幾個特點：

一是常委會高度重視，充分發(fā)揮了人大在立法中的主導作用。一審前，市人大常委會主任殷一璀等常委會領導及部分常委會組成人員聽取市政府及有關部門的專題匯報，并赴崇明區(qū)進行立法調研。在立法過程中，殷一璀主任兩次聽取市人大法制委員會、常委會法工委的專題匯報，對修改工作提出意見。市人大常委會副主任吳漢民參加了法制委員會、常委會法工委的相關調研活動，多次聽取法制委員會、常委會法工委修改工作的匯報，對修改工作提出明確要求。二審前，常委會法工委將決定草案修改情況兩次書面征求常委會全體組成人員的意見，得到積極回應，大部分反饋意見在決定草案修改過程中得到采納。

二是立法指導思想上，注意把握四個“體現”。即體現黨的十八大以來中央關于生態(tài)文明建設的新理念新思想新戰(zhàn)略；體現世界級生態(tài)島建設的核心要求和關鍵環(huán)節(jié)；體現舉全市之力共同推進崇明世界級生態(tài)島建設的精神；體現對崇明世界級生態(tài)島建設的法治保障。根據上述思路，決定總體突出了“引領、規(guī)范、動員、保障”四方面內容，以更加符合法律性問題決定的基本要求。

三是社會各界高度關注，立法過程同時也是匯集各方意見、形成共識的過程。一審后，常委會法工委將議案向社會公開征求意見，得到社會各界尤其是崇明居民的廣泛關注，為了更好地回應社會普遍關切，常委會法工委通過書面征求意見、召開座談會等形式，廣泛聽取了市政府有關部門、各區(qū)人大常委會和部分市人大代表、基層立法聯(lián)系點、專家學者的意見和建議，并專門赴崇明區(qū)聽取區(qū)委、區(qū)人大常委會、區(qū)政府及其相關工作部門、有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)和在崇明的部分市區(qū)人大代表的意見和建議。通過多方面、多渠道聽取各方意見，力求使決定體現民意的“最大公約數”。

內容：明確底線約束 構建綠色發(fā)展新格局

決定共十二條，主要內容包括以下幾個方面：

（一）關于生態(tài)島建設的指導思想、基本原則

根據黨的十八大以來中央關于加快推進生態(tài)文明建設的意見和精神，決定第一條明確了推進崇明生態(tài)島建設應當樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，推進綠色發(fā)展、弘揚生態(tài)文化、倡導綠色生活、實現永續(xù)發(fā)展等指導思想。根據中央的有關要求，結合崇明生態(tài)島建設的實際，決定第二條明確了生態(tài)立島作為基本原則，將節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先作為基本方針，將綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑，將深化改革和創(chuàng)新驅動發(fā)展作為基本動力。

（二）關于生態(tài)島建設的關鍵環(huán)節(jié)及其要求

在聚焦崇明“十三五”規(guī)劃有關內容的基礎上，決定第四條至第七條重點突出崇明生態(tài)島建設的四個重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。

一是關于優(yōu)化生態(tài)功能空間布局，重點體現了底線思維和生態(tài)安全。決定從底線約束的角度，明確規(guī)定嚴格控制常住人口總量、建設用地規(guī)模和建筑高度。為保障生態(tài)安全，提升生物多樣性，決定要求加強灘涂、濕地保護，推進野生動物保護區(qū)建設，依法劃定禁獵（漁）區(qū)，構建野生鳥類保護管理體系以及防止外來有害生物入侵的屏障體系。

二是關于提升生態(tài)環(huán)境品質，強化生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的保護力度。按照減量化、再利用、資源化的要求，決定明確要求推進各類廢棄物綜合利用，發(fā)展循環(huán)經濟。同時，對水、大氣、土壤污染等環(huán)境要素的綜合整治以及公共綠化空間布局等作出規(guī)定，著力營造良好的生態(tài)環(huán)境。

三是關于提升生態(tài)發(fā)展能級，重點聚焦綠色產業(yè)發(fā)展體系。結合長遠發(fā)展的要求，決定明確要求強化科技創(chuàng)新引領作用，對崇明生態(tài)島建設過程中的產業(yè)結構調整、產業(yè)綠色升級、重點產業(yè)領域等作出原則性規(guī)定，以構建更具活力的生態(tài)發(fā)展格局。

四是關于提高生態(tài)人居環(huán)境水平，重點關注生態(tài)惠民的實現路徑。生態(tài)島建設與崇明居民的福祉息息相關，為提升崇明居民的獲得感，決定明確規(guī)定構建綠色生產生活方式、綠色能源開發(fā)利用、綠色交通、綠色建筑、提高社會事業(yè)發(fā)展水平等方面內容。

（三）關于動員全社會參與生態(tài)島建設

推進崇明生態(tài)島建設，需要廣泛凝聚全社會共識，增強全社會的認同感和感受度，提升各方生態(tài)文明意識。為此，決定將有關內容單列一條，以進一步強調有關社會動員的內容，重在向全社會發(fā)出動員，鼓勵包括崇明居民在內的各方共同參與，形成公眾參與監(jiān)督、全社會共建共享的良好社會風尚。

（四）關于各級國家機關保障崇明生態(tài)島建設的要求

為體現舉全市之力建設崇明生態(tài)島的要求，決定從多個層面予以規(guī)范和保障，第九條至第十二條分別規(guī)定了與崇明生態(tài)島建設相關的機制保障、司法保障、法制保障和人大監(jiān)督等內容。

一是關于機制保障。崇明生態(tài)島建設需要主動融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮改革創(chuàng)新精神，通過健全完善各類政策機制，將制度優(yōu)勢轉化為各項工作持續(xù)推進的動力。因此，決定第九條明確了積極爭取國家支持、完善創(chuàng)新相關體制機制等方面的要求。

二是關于司法保障。決定第十條明確規(guī)定司法機關應當充分發(fā)揮司法職能，開展生態(tài)環(huán)境領域的公益訴訟，針對各類破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，重點加強生態(tài)環(huán)境領域的司法保護，為崇明生態(tài)島建設提供有力的司法保障。

三是關于法制保障。決定第十一條明確規(guī)定市人大常委會可以根據崇明生態(tài)島建設需要，制定、修改或者暫時調整、停止實施有關地方性法規(guī)；在遵循法制統(tǒng)一原則的前提下，市政府可以先行先試，就崇明生態(tài)島建設制定政府規(guī)章或者規(guī)范性文件；崇明區(qū)人大及其常委會可以就促進和保障崇明生態(tài)島建設工作作出相關決議、決定。

四是關于人大監(jiān)督。決定第十二條明確規(guī)定市人大常委會和崇明區(qū)人大常委會應當加強相關監(jiān)督工作，并發(fā)揮好人大代表的主體作用，充分反映人民群眾的意見和建議，督促社會各方面認真落實崇明生態(tài)島建設的有關工作。