職教發(fā)展定位中政府監(jiān)管問題研究

張軍　劉敏

摘要：我國職業(yè)教育發(fā)展定位中政府擔負著重要的監(jiān)管職責，政府監(jiān)管的質(zhì)量和水平對于確保職業(yè)教育發(fā)展定位的科學(xué)性、準確性有著重要影響。文章從監(jiān)管定位、監(jiān)管制度、經(jīng)費投入、監(jiān)管機制等方面透視了政府監(jiān)管存在的問題，并對產(chǎn)生這些問題的原因進行了分析，最后有針對性地提出了改善政府監(jiān)管的對策建議。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；發(fā)展定位；政府監(jiān)管；改善途徑

作者簡介：張軍（1973-），男，江蘇海安人，江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向為高校管理；劉敏（1977-），女，江蘇連云港人，南京郵電大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授，博士，研究方向為社會保障、行政管理。

基金項目：2015年江蘇省教育系統(tǒng)黨的建設(shè)研究會研究課題“高職院校中層干部‘德考核量化指標研究”（編號：2015JYDJ-YB0062），主持人：張軍。

在當前職業(yè)教育體制調(diào)整和深化改革的新形勢下，要促進職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展定位適當與否顯得十分重要。我國職業(yè)教育在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出了不同的發(fā)展定位，并且隨著職業(yè)教育的發(fā)展不斷地處于調(diào)整和變化之中，政府作為職業(yè)教育的監(jiān)管主體，對其發(fā)展定位具有重要的影響和監(jiān)管作用。

一、職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國職業(yè)教育在管理機制上實行由教育部負責統(tǒng)籌規(guī)劃、地方政府直接管理的方式，因此職業(yè)教育發(fā)展定位要受到國家教育行政機構(gòu)和各級地方政府的雙重指導(dǎo)和監(jiān)管。

（一）職業(yè)教育發(fā)展定位與政府監(jiān)管角色

《職業(yè)教育法》明確要求教育部作為國務(wù)院下轄的教育行政部門負責對職業(yè)教育進行宏觀管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃，黨中央、國務(wù)院、教育部以及其他部委出臺的相關(guān)文件。對職業(yè)教育的發(fā)展定位給予了明確的規(guī)定。即面向地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與需求，以服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，培養(yǎng)能夠從事生產(chǎn)、管理、服務(wù)等一線需要的具有較高實踐技能和操作能力的應(yīng)用型技能型人才。?？茖哟蔚穆殬I(yè)院校原則上不予升格或并人更高層次的本科教育，這就是國家對職業(yè)教育發(fā)展定位的總體要求。同時國家對政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中的監(jiān)管角色也給出明確的要求，即充當監(jiān)督指導(dǎo)和規(guī)范管理的角色。

（二）政府監(jiān)管角色的定位

為了貫徹落實國家的總體要求，促進職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，各級地方政府相繼制定和頒布了一系列的方針政策，自覺地對自身的監(jiān)管角色和職能給予了明確的規(guī)定和說明，充分發(fā)揮政府在構(gòu)建職業(yè)教育體系中的主導(dǎo)作用，增加政府對職業(yè)教育發(fā)展的投資力度，加強對職業(yè)教育發(fā)展的督導(dǎo)和統(tǒng)籌管理，通過對職業(yè)教育發(fā)展的評估與監(jiān)管，加強了政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中的作用。

（三）政府監(jiān)管職能的發(fā)揮

政府對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管的職能是通過宏觀層面的決策權(quán)和實施過程中的指導(dǎo)性政策方針而發(fā)揮作用的，此外職業(yè)教育發(fā)展定位的相關(guān)規(guī)章管理制度也多由政府制定和頒布。政府的財政部門、人社部門等對發(fā)展職業(yè)教育所需的資金、人事等具有管理權(quán)。特別是近年來各級政府加強了對職業(yè)教育發(fā)展的監(jiān)管力度，相繼對職業(yè)教育開展了人才培養(yǎng)水平評估、校企合作評估、工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式評估等，此外還組建了專業(yè)的指導(dǎo)委員會加強對職業(yè)教育的研究、指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)工作。

二、職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管定位不夠清晰

政府對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管，首先需要搞清楚自身的角色定位，政府應(yīng)該是規(guī)則、制度的制定者，而不應(yīng)該直接采用行政手段介入到職業(yè)院校的實際辦學(xué)中。

1.重建設(shè)、輕監(jiān)管。不少地方政府在履行高等教育管理與監(jiān)控職責中，對于本科以上教育層次的高校建設(shè)比較重視，而對職業(yè)教育的發(fā)展在監(jiān)管上力度不夠，或者存在輕視現(xiàn)象，造成了職業(yè)教育發(fā)展中相關(guān)的規(guī)劃與制度建設(shè)不完善，發(fā)展所需的資金投人沒有充分到位等問題，影響了職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展翻。

2.角色錯位、職責不清。職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管的角色和作用應(yīng)該體現(xiàn)為宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督協(xié)調(diào)。而不是從微觀層面上直接干預(yù)和介入職業(yè)教育自身或歸屬于社會的職責，角色錯位使得政府與職業(yè)院校的職責界限不清晰，不但防礙了政府監(jiān)管職能的發(fā)揮。而且影響了職業(yè)教育發(fā)展定位的科學(xué)性。

3.直接干預(yù)過多、影響辦學(xué)自主權(quán)。目前對職業(yè)教育的管理以政府主導(dǎo)為主，政府掌握著職業(yè)教育發(fā)展所需的主要資金來源，同時人事權(quán)也掌握在政府手中，這種情況使得政府對職業(yè)教育的發(fā)展產(chǎn)生了過多的直接干預(yù)。很大程度上抑制和縮減了職業(yè)教育獨立發(fā)展的空間和職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)，造成了職業(yè)教育發(fā)展過于依賴政府的不良狀況，因而不利于職業(yè)教育自身的發(fā)展定位。

（二）監(jiān)管制度不完善

《職業(yè)教育法》是職業(yè)教育發(fā)展的根本大法，但其規(guī)定對高等職業(yè)教育的涵蓋和篇幅相對較少，同時值得注意的是，該法雖然規(guī)定了政府在職業(yè)教育發(fā)展中應(yīng)該履行的職責和功能，但在操作層面上缺乏與之相配套的實施細則。此外對于政府的失責行為也沒有規(guī)定具體的追究辦法、程序，這種情況就為政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中有選擇地進行監(jiān)管埋下了隱患。比較突出的問題是職業(yè)教育發(fā)展的資金得不到保障，另外，部分立法者對職業(yè)教育的認識不夠全面，使《職業(yè)教育法》的立法內(nèi)容不夠細致，涉及范圍狹窄，缺乏實用性，相關(guān)部門按照法律政策實施時，不得不在管理經(jīng)驗中摸索，缺乏制度化管理。許多管理辦法甚至依靠專家意見仿照國外經(jīng)驗，使行政管理部門規(guī)章、政策與實際不相符。同時相關(guān)的監(jiān)管制度對于職業(yè)教育的特殊性也沒有進行有效的考慮。

（三）經(jīng)費投入不足

據(jù)教育統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2015年職業(yè)教育生均經(jīng)費為3388元，而同年中等師范院校、本科院校的生均經(jīng)費分別為3521元、7285元，由此可見，政府對職業(yè)教育的經(jīng)費投入不僅遠遠低于本科院校。甚至還低于中等師范類院校。事實上職業(yè)教育與其他層次的教育相比較。其辦學(xué)具有特殊性，面向社會培養(yǎng)應(yīng)用型技能型人才的人才培養(yǎng)目標，使得職業(yè)院校學(xué)生培養(yǎng)經(jīng)費應(yīng)該相對較高、投入較多，只有這樣才能滿足購買必要教學(xué)實驗設(shè)備、開展實習(xí)實訓(xùn)活動等的需要。在目前這種職業(yè)教育經(jīng)費投入不能有效滿足職業(yè)教育人才培養(yǎng)要求的情況下，不可避免地使得政府制定的相關(guān)職業(yè)教育政策落實存在一定的難度，最終影響了政府監(jiān)管的效果和職能的發(fā)揮。

（四）監(jiān)管機制不健全

從目前對職業(yè)教育的監(jiān)督和評估體系來看，普遍傾向于畢業(yè)生就業(yè)和教學(xué)質(zhì)量的提高，造成了相對單一的評估體系和監(jiān)督機制。同時政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管還存在很大的滯后性與不完整性。這種不健全的監(jiān)管機制使得政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中的監(jiān)管存在諸多問題，削弱了政府在職業(yè)教育發(fā)展科學(xué)定位中的影響力。

三、職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管存在問題的原因

（一）缺乏監(jiān)管經(jīng)驗

我國職業(yè)教育的發(fā)展歷程才不過30多年，直到1996年《職業(yè)教育法》的頒布，職業(yè)教育在教育體系結(jié)構(gòu)中的法律地位才得到了正式確認，2009年職業(yè)教育招生人數(shù)首次超過本科教育的招生人數(shù)。隨著職業(yè)教育招生規(guī)模的迅速擴大和急劇式發(fā)展，給政府對職業(yè)教育發(fā)展的管理和監(jiān)控帶來了挑戰(zhàn)，管理部門在專業(yè)、技能、知識結(jié)構(gòu)、經(jīng)驗等方面都不能有效地滿足職業(yè)教育快速發(fā)展的需求，同時職業(yè)教育與其他階段教育存在的差異性和特殊性，也使得管理部門以往的經(jīng)驗和管理方法、模式不適用或不適應(yīng)職業(yè)教育的要求。因而導(dǎo)致一系列問題，政府部門中沒有設(shè)置專門的職業(yè)教育監(jiān)管部門或?qū)I(yè)人員，而是將監(jiān)管職能簡單地劃歸為高等教育管理部門，擴大了其管理幅度，管理內(nèi)容的增加和復(fù)雜性，也造成了管理缺乏專業(yè)化和適用性，導(dǎo)致了多數(shù)情況下政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管流于形式。

（二）監(jiān)管存在較大的慣性

維持現(xiàn)狀、抵制創(chuàng)新是政府在職業(yè)教育監(jiān)管中存在慣性的突出表現(xiàn)，由于政府管理存在較強的集權(quán)性，出于維護自身權(quán)力的考慮，在職業(yè)教育發(fā)展管理中。習(xí)慣于擴大自己的監(jiān)管職能和監(jiān)管領(lǐng)域，過多地介入了原本不屬于政府監(jiān)管職能的領(lǐng)域，同時在監(jiān)管手段上多采取直接行政干預(yù)或微觀管理的方法。導(dǎo)致政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中存在較多的越位現(xiàn)象。

另一方面，由于政府對職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管內(nèi)容和領(lǐng)域的擴張，同時加上人才、資金等方面的限制，使得政府的監(jiān)管在多方面表現(xiàn)出了簡單化和形式主義的特點。事實上造成了政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的缺位。同時這種慣性還表現(xiàn)在政府長期的管理理念、模式造成了管理人員在遇到新問題時，不可避免地出現(xiàn)管理績效低下和不適應(yīng)問題。

（三）缺少監(jiān)管專業(yè)人才

人才是政府實現(xiàn)對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管的主體，政府對職業(yè)教育發(fā)展定位進行監(jiān)管的決策力和執(zhí)行力在很大程度上會受到政府管理人員專業(yè)素質(zhì)的影響。目前政府教育管理部門中低層次的工作人員相對冗余，而高層次的專業(yè)人才卻十分欠缺，熟悉職業(yè)教育、精通職業(yè)院校管理的人才不多，同時政府在相關(guān)人才的引進方面又表現(xiàn)出過于保守的特點和機制。這與快速發(fā)展的職業(yè)教育現(xiàn)狀與需求表現(xiàn)出了很大的不匹配性。在目前要快速改變這一態(tài)勢。需要通過有針對性的變革和調(diào)整招聘制度、方法、流程和機制。引進一大批熟悉職業(yè)教育發(fā)展并對之具有一定研究的人才。

四、改善職業(yè)教育發(fā)展定位中政府監(jiān)管的途徑

（一）創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化管理模式

1.強化政府服務(wù)和責任本位理念。政府行為是由其管理理念決定和指導(dǎo)的，目前政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的理念更多的體現(xiàn)為行政管制與權(quán)力本位，缺乏服務(wù)和責任本位意識，導(dǎo)致政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中經(jīng)常性的出現(xiàn)越位、缺位或錯位等問題，為了適應(yīng)職業(yè)教育發(fā)展定位新形勢，必須樹立和強化政府的服務(wù)和責任本位理念?，F(xiàn)代公共管理理論認為，向社會、公民提供服務(wù)是政府的基本職責，為此必須樹立責任本位理念，積極履行自己的職責與義務(wù)，主動、高效、靈活地監(jiān)督職業(yè)教育發(fā)展定位和健康發(fā)展。

2.構(gòu)建高效服務(wù)型政府管理模式。傳統(tǒng)的管理觀念和管理慣性在我國各級地方政府政府中都有很深的影響。嚴重地阻礙和制約了政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的作用、效果以及機制創(chuàng)新。為此政府在管理模式上應(yīng)該向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該明白其對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管主要體現(xiàn)在服務(wù)和監(jiān)督上，為此政府應(yīng)該基于專業(yè)和服務(wù)的原則對職業(yè)教育管理模式進行優(yōu)化以實現(xiàn)精簡、效能、統(tǒng)一、法治與服務(wù)；政府應(yīng)該充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理方法實現(xiàn)對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管，提高管理效率，借助信息平臺實現(xiàn)對職業(yè)教育招生情況、人才培養(yǎng)、畢業(yè)就業(yè)等情況實現(xiàn)快捷有效的監(jiān)管。

（二）健全完善職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)體系

1.參照發(fā)達國家教育立法的成熟經(jīng)驗，盡快修訂完善《職業(yè)教育法》，充實內(nèi)容，細化條款。同時，研究制定與之配套的單項法和地方性法規(guī)。如《農(nóng)村職業(yè)教育法》、《職業(yè)教育經(jīng)費法》和地方性的《職業(yè)教育條例》等，使之成為職業(yè)教育基本法的補充，從而形成完善的職業(yè)教育法律體系。真正對政府的行政管理行為、辦學(xué)機構(gòu)的辦學(xué)行為和行業(yè)企業(yè)及各職業(yè)教育參與者的職責和義務(wù)產(chǎn)生權(quán)威性的約束作用，使其各司其職。各行其道，從法律層面上減少政府內(nèi)部性尋租，防止政府越位和缺位。

2.開設(shè)相關(guān)管理監(jiān)督部門。為了方便解決職業(yè)教育管理中的問題，完善規(guī)章制度管理，進行職業(yè)教育體制改革，可考慮增設(shè)專業(yè)的教育執(zhí)法部門——教育司法部門來解決職業(yè)教育中的問題?；蛘?。協(xié)調(diào)職業(yè)教育部門、學(xué)校管理部門共同參與，設(shè)立統(tǒng)一的職業(yè)教育監(jiān)督部門，其任務(wù)是對辦學(xué)方向、教育政策執(zhí)行、學(xué)院招生管理等內(nèi)容，實行監(jiān)督。

（三）優(yōu)化監(jiān)管機制，明確監(jiān)管責權(quán)

1.發(fā)揮政府與院校的雙重控制作用。（1）轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式。目前政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中存在越位、缺位、職責不清等問題，使得監(jiān)管的有效性受到很大影響，政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)控在手段上以外部行政控制的形式為主，在政府的直接干預(yù)之下，職業(yè)教育很難獲得發(fā)展自主權(quán)，造成自身特色缺乏，喪失了競爭力和可持續(xù)發(fā)展的潛力，因此必須轉(zhuǎn)變政府的監(jiān)管方式，優(yōu)化政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管機制，將主要精力放在宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督上，最大程度上減少或避免對職業(yè)教育進行直接的行政干預(yù)和微觀管理。（2）提升院校自我控制能力。職業(yè)院校作為自我發(fā)展和自我定位的主體，在遵循國家和各級地方政府相關(guān)法律法規(guī)和政策的前提下，應(yīng)該能夠從本校發(fā)展的實際情況出發(fā)，尋找、制定、構(gòu)建有利于自身快速發(fā)展的管理體制與運行機制，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求，及時地調(diào)整人才培養(yǎng)目標、模式、專業(yè)結(jié)構(gòu)等，從而在動態(tài)變化中準確地實現(xiàn)發(fā)展定位。

2.構(gòu)建科學(xué)完善的質(zhì)量監(jiān)測和績效評價體系。由于政府在職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中的主要職責在于質(zhì)量監(jiān)測和績效評價，因此必須構(gòu)建科學(xué)完善的質(zhì)量監(jiān)測和績效評價體系，以此推動職業(yè)教育發(fā)展定位監(jiān)管中管理、辦學(xué)、評價三者的分離。政府進行宏觀管理。院校自主辦學(xué)，辦學(xué)質(zhì)量由社會進行評價，政府委托第三方專業(yè)機構(gòu)對職業(yè)教育的辦學(xué)情況進行動態(tài)調(diào)研、分析和了解，在此基礎(chǔ)上對其人才培養(yǎng)和發(fā)展定位進行評估。進而實現(xiàn)對其在社會服務(wù)、人才培養(yǎng)、文化傳承、科學(xué)研究等全方面的評估，提高職業(yè)教育的投入產(chǎn)出效益，發(fā)揮政府在職業(yè)教育資源優(yōu)化配置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面的效能，引導(dǎo)職業(yè)教育健康科學(xué)發(fā)展。

考慮到職業(yè)教育的特殊性。職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測體系如表1所示，政府監(jiān)管職業(yè)教育發(fā)展定位評價體系如表2所示。

（四）培養(yǎng)人才，提高監(jiān)管水平

1.加強政府管理人才建設(shè)。提高政府管理人才隊伍的素質(zhì)、加強隊伍建設(shè)是目前職業(yè)教育發(fā)展定位政府監(jiān)管中急需解決的問題，為此可以采取包括招聘、培訓(xùn)、調(diào)研、交流等多種方式，其中培訓(xùn)是最為有效、最為直接的方式，通過開辦培訓(xùn)班提升政府管理人才的業(yè)務(wù)能力、管理能力和理論素養(yǎng)，由于職業(yè)教育與一般高等教育比較具有自身的特點。這就要求政府管理人員必須了解和把握職業(yè)教育的實際情況和運行特征，為此培訓(xùn)中應(yīng)該結(jié)合對職業(yè)教育發(fā)展實踐的調(diào)研、存在問題的討論、職業(yè)教育發(fā)展定位中存在的問題以及政府監(jiān)管中存在的問題、原因等的深刻分析、研究，從而切實地提高政府管理人才培訓(xùn)效果。

2.提高監(jiān)管的決策水平和執(zhí)行力。雖然政府管理人員的知識水平和受教育程度都比較高，但是普遍存在著經(jīng)驗不足、決策水平不高的問題，為此政府在對職業(yè)教育發(fā)展定位實施監(jiān)管中，相關(guān)的管理人員應(yīng)該學(xué)習(xí)、了解和把握職業(yè)教育發(fā)展定位的相關(guān)理論、原則、依據(jù)等知識，并通過科學(xué)的調(diào)查研究獲得第一手的資料信息，為提高決策水平奠定基礎(chǔ)，同時綜合運用多種手段、多種資源提高監(jiān)管的執(zhí)行力。

在高等教育大眾化時代，職業(yè)教育的發(fā)展面臨著機遇與挑戰(zhàn)共存的境地，職業(yè)教育發(fā)展定位是否正確、科學(xué)，在很大程度上決定了職業(yè)教育能否在競爭激烈的高等教育體系中贏得生存和發(fā)展的空間，職業(yè)教育自身特色的養(yǎng)成、符合社會需求的高技能型人才的培養(yǎng)以及自身競爭優(yōu)勢的形成都有賴于正確、科學(xué)的自身定位。政府在職業(yè)教育發(fā)展定位中扮演的角色是否適當、自身監(jiān)管職能發(fā)揮的程度等都影響著職業(yè)教育的發(fā)展定位是否正確、科學(xué)。總體來說政府對職業(yè)教育發(fā)展定位的監(jiān)管應(yīng)該是宏觀指導(dǎo)、提供服務(wù)、機制引導(dǎo)，而不是直接干預(yù)、強制命令，只有這樣才能確保職業(yè)教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

責任編輯 劉揚軍