亳州市農(nóng)村土地制度改革思考

王伯銘

摘要 當(dāng)前我國開展的農(nóng)地改革主要是推進農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離改革，這有利于盤活農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。該研究從亳州市農(nóng)地改革情況出發(fā)，剖析改革中存在的問題，有針對性地提出完善性建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地制度；改革；亳州市

Reflections on the Reform of Rural Land System in Bozhou City

WANG Bo-ming

（College of Biosystems Engineering and Food Science，Zhejiang University，Hangzhou，Zhejiang 310012）

Abstract At present，the agricultural land reform in China is mainly to promote the rural land ownership， contracting rights， the right to operate separation of three powers，which is conducive to revitalize the rural land resources， promote the scale of agricultural management， promote the development of modern agriculture.Started from the situation of agricultural land reform in Bozhou City，I analyzed the existing problems in the reform，and put forward the proposal of perfectness.

Key words Rural；Land system；Reform；Bozhou City

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，農(nóng)村土地制度是土地問題的總根源，我國實行農(nóng)村土地集體所有制，歷經(jīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社、家庭承包經(jīng)營等漸進式改革，推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革是指對擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶所承包土地進行確權(quán)登記，同時按照有償自愿的原則推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶和經(jīng)濟組織，實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。2013年中央一號文件提出：“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”[1]。2014年中央決定在山東、四川、安徽3省開展整省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作。為了解農(nóng)村土地制度改革情況，筆者對亳州市農(nóng)村土地制度改革情況進行了調(diào)查。

1 亳州市農(nóng)村土地制度改革基本情況

亳州市位于安徽省西北部，轄渦陽、蒙城、利辛3縣和譙城區(qū)，土地面積8 374 km2，耕地面積近60萬hm2，是全國著名的商品糧、商品油、商品棉、商品用材林生產(chǎn)基地，糧食總產(chǎn)量48億kg，約占安徽省總量的1/7，是典型的農(nóng)業(yè)大市。改革開放以來，該市堅持農(nóng)村土地集體所有制，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，有效調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但是隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，

越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，亳州市650萬總?cè)丝谥杏?80萬長年在外務(wù)工，土地閑置、撂荒現(xiàn)象一定程度存在。2007年以來，該市探索實行土地流轉(zhuǎn)制度改革，引導(dǎo)土地向大戶集中，一定程度上緩解了土地閑置現(xiàn)象，但是農(nóng)業(yè)種植比較效益低、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，流轉(zhuǎn)戶擔(dān)心收不回土地等多重問題制約著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展困難重重，急需推進新一輪的農(nóng)村土地制度改革[2]。

2014年中央決定開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點后，亳州市高度重視，迅速制定出臺了《亳州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作實施方案》，建立了工作機制，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、土地三權(quán)分置制度改革工作。

1.1 農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點進展順利

2014年該市在渦陽縣啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣試點。2015年，蒙城縣、利辛縣、譙城區(qū)全面啟動試點工作。在試點工作中，該市嚴(yán)格做到“三個不變”（即承包戶、承包期、承包地塊不變）、 “四個嚴(yán)禁”（即嚴(yán)禁借機違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地，嚴(yán)禁將確權(quán)登記實際測量后多出原承包地的面積收歸集體，嚴(yán)禁暗箱操作或采取欺騙手段將村民小組或村集體土地登記到個人頭上，嚴(yán)禁借機增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)），把好“三關(guān)”（即把好摸底關(guān)、測繪關(guān)、簽字關(guān)）。同時，蒙城縣把農(nóng)村土地確權(quán)登記試點與農(nóng)村“一塊田”試點結(jié)合起來，實行“先并塊，再確權(quán)”，即按照“以原村民組為單位不變、以農(nóng)村二輪承包人口不變、土地的農(nóng)業(yè)用途不變”的原則，將農(nóng)戶零星分散的承包地調(diào)整合并為一塊地。調(diào)并為一塊地后，農(nóng)村土地確權(quán)勘測只需測量一次即可，既提高了登記效率，又降低了工作成本，更為以后的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營奠定了堅實基礎(chǔ)。截至2016年底，該市86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 252個村應(yīng)確權(quán)農(nóng)戶總數(shù)107.6萬戶，已確權(quán)106.9萬戶，占99.3%。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，全市耕地面積59.913萬hm2，應(yīng)確權(quán)面積為56.37萬hm2，已確權(quán)56.332萬hm2，占99.9%，順利完成改革試點任務(wù)。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速推進

當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革是在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對所承包土地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新，推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營[3]。截至2016年底，該市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積26.44萬hm2，比2013年底新增12.64萬hm2，增加91.6%。同時，該市積極引導(dǎo)農(nóng)戶將所承包土地向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以及專業(yè)大戶進行流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。目前，該市農(nóng)民合作社13 989家，其中市級以上示范合作社351家；家庭農(nóng)場4 233家，其中市級以上示范農(nóng)場169家；市級以上龍頭企業(yè)（組織）513家，其中省級龍頭企業(yè)甲級隊12家、省示范現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體19家。

1.3 產(chǎn)權(quán)交易穩(wěn)步推進

市屬各縣區(qū)農(nóng)委和公共資源交易局聯(lián)合設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供平臺和服務(wù)，激活農(nóng)村土地交易市場。目前，各縣區(qū)交易平臺軟、硬件設(shè)施齊備，均已開展交易[4]。如蒙城縣岳坊鎮(zhèn)岳東社區(qū)和馮廟村的土地流轉(zhuǎn)項目，通過產(chǎn)權(quán)交易中心平臺流轉(zhuǎn)土地164.33 hm2，涉及農(nóng)戶268戶，交易價格11 250元/（hm2·a）；漆園辦事處淝河村通過平臺流轉(zhuǎn)土地100 hm2，涉及102戶，交易價格12 000元/（hm2·a）。

1.4 土地流轉(zhuǎn)融資實現(xiàn)破冰

針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難問題，積極探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款新模式。農(nóng)村土地制度改革讓土地作為抵押物進行貸款成為可能，渦陽縣在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)后，積極開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，加快土地確權(quán)成果運用。目前，渦陽縣已為6 155戶農(nóng)戶辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款2.8億元。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這個在農(nóng)民手中“沉睡多年”的土地資產(chǎn)被激活，成為可隨時抵押，用于生產(chǎn)、經(jīng)營、消費的“活資本”。

1.5 成效達到“三個滿意”

一是群眾滿意。土地確權(quán)頒證讓農(nóng)民吃下了定心丸，土地可以自由流轉(zhuǎn)，并可以作為生產(chǎn)要素入股企業(yè)進行分紅，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民提供了新的社會生活保障渠道。二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體滿意。提高了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性，在政策紅利的推動下，農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，實力不斷增強。三是政府滿意。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，廣大農(nóng)村青壯勞動力進城務(wù)工增多，土地撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生，空心村不斷出現(xiàn)。農(nóng)村土地制度改革將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，打消了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的顧慮，激發(fā)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)要素的活力，適應(yīng)了當(dāng)下農(nóng)村社會的發(fā)展需要，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展提供了新動能，促進了“三農(nóng)”問題的有效解決。

2 農(nóng)村土地制度改革中存在的問題

2.1 土地確權(quán)遺留問題難解決

有些村組間、農(nóng)戶間存在歷史遺留的土地承包糾紛，時間跨度長，情況復(fù)雜，調(diào)解處理難度大，按照上級關(guān)于土地確權(quán)的政策精神，糾紛不解決不予確權(quán)，這在很大程度上增加了基層工作難度；而且土地確權(quán)登記程序較多，手續(xù)繁雜，很多都需要農(nóng)戶當(dāng)場簽字，但相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶長年外出打工，這也增加了工作難度[5]。

2.2 產(chǎn)權(quán)交易市場功能不完善

縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)交易中心還處于初級階段，土地流轉(zhuǎn)的市場機制、監(jiān)管機制尚未建立完善，致使為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、供求登記、疑難質(zhì)詢、落實契約、跟蹤服務(wù)、調(diào)節(jié)糾紛、協(xié)調(diào)供求關(guān)系、辦理合同簽證手續(xù)、維護各方合法權(quán)益保障等一系列配套服務(wù)不到位，服務(wù)能力和服務(wù)水平亟待提升。

2.3 土地承包經(jīng)營權(quán)融資有困難

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為一種農(nóng)村普惠金融措施，對創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、緩解農(nóng)戶和企業(yè)融資抵押擔(dān)保難的問題都具有深遠影響。但在實際操作過程中，還存在經(jīng)營權(quán)抵押價值難確定、專業(yè)土地經(jīng)營權(quán)評估機構(gòu)缺乏、違約處置難度大等問題，這直接影響了金融機構(gòu)開展抵押貸款的積極性[6]。

3 對策與建議

3.1 盡快固化土地確權(quán)成果

加快土地確權(quán)數(shù)據(jù)成果應(yīng)用，完善土地確權(quán)登記信息，建立縣級土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和土地經(jīng)營權(quán)擬上市信息庫，將數(shù)據(jù)信息直接上網(wǎng)，做到交易信息一張圖顯示，打破交易區(qū)域位置的局限性，提高交易成功率，吸引外來資金、技術(shù)、人才，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.2 積極推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

堅持并完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，切實保障農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)利，按照依法自愿有償原則，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，允許多種經(jīng)營方式、多種所有制形式、多種投入主體、多種實踐路經(jīng)并存。在土地流轉(zhuǎn)中，要切實落實土地流轉(zhuǎn)管理的合同制、備案制，加強流轉(zhuǎn)登記、檔案資料的信息化管理，建立健全調(diào)解、仲裁、司法等土地流轉(zhuǎn)調(diào)處糾紛機制，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性。同時，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域情況，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價，建立價格自然增長機制，不斷提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地的積極性[7]。

3.3 建立完善土地經(jīng)營權(quán)交易市場

加快土地經(jīng)營權(quán)交易平臺建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)信息化系統(tǒng)，加強交易平臺的硬件、軟件建設(shè)，搭建“農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)”交易平臺，涵蓋土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記管理、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理等三大系統(tǒng)以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)等板塊，實現(xiàn)供求信息發(fā)布、登記備案、抵押登記、流轉(zhuǎn)交易、合同鑒證等一站式服務(wù)。研究制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開市場交易規(guī)則，制定印發(fā)交易項目意向申請書、招（投）標(biāo)文件、經(jīng)營者承諾書、經(jīng)營資格評分表等相關(guān)文書，并在交易過程中逐步修改完善。

3.4 持續(xù)完善土地經(jīng)營權(quán)信貸機制

盡快制訂農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估機制，完善價值評估管理辦法，培育專業(yè)中介機構(gòu)和專業(yè)人才，開展對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值的準(zhǔn)確評估。加強對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記管理，將權(quán)利落實到農(nóng)戶、落實到地塊，為金融機構(gòu)實施金融制度和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新、推行抵押貸款提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保障機制，探索建立政府對金融機構(gòu)貸款損失的風(fēng)險補償機制，提高金融機構(gòu)開展貸款的積極性。

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