預(yù)算執(zhí)行效益審計探討

李世仁

[提要] 經(jīng)濟責(zé)任審計是黨中央、國務(wù)院賦予審計機關(guān)的一項新任務(wù)，也是審計工作不斷深化的結(jié)果。隨著這項工作的逐步深入，經(jīng)濟責(zé)任審計越來越顯示出其他審計不可替代的作用，在社會上引起極大反響。近幾年來，各級審計機關(guān)在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計過程中發(fā)現(xiàn)：有關(guān)部門單位存在私設(shè)“小金庫”、挪用公款、“白條”抵庫、“白條”結(jié)算、偷漏稅金、?？畈粚Ｓ玫葐栴}。如何加強和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，已成為審計機關(guān)的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：審計；領(lǐng)導(dǎo)干部；經(jīng)濟責(zé)任；概念；界定與評價；強化和規(guī)范

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年5月25日

預(yù)算執(zhí)行審計是國家審計永恒不變的主題。當(dāng)前，我國審計工作已進(jìn)入了一個總結(jié)經(jīng)驗、開拓創(chuàng)新、不斷深化、尋求進(jìn)一步發(fā)展的新階段，開展效益審計是預(yù)算執(zhí)行審計的必然方向。本文試圖從理論上對預(yù)算執(zhí)行效益審計的模式即內(nèi)容、衡量標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)方法等進(jìn)行研究，為開展預(yù)算執(zhí)行效益審計提供參考。我國現(xiàn)行對政府部門的審計監(jiān)督主要模式為預(yù)算執(zhí)行情況審計，其審計目標(biāo)是查錯糾弊。但隨著財政體制改革進(jìn)一步深化，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和收支兩條線等措施得到進(jìn)一步加強，一些改革措施已經(jīng)改變了財政資金流動的路徑，僅僅對預(yù)算“執(zhí)行”進(jìn)行審計就會出現(xiàn)審計內(nèi)容空殼化的趨勢；不僅如此，財政資金是否被依法使用固然重要，但更重要的是政府使用財政資金效益如何？很顯然，傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計無法對其進(jìn)行判斷，已經(jīng)滯后于實際的需求。

一、傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計模式的局限性分析

長期以來，全國各級審計機關(guān)為解決財政支出中存在的問題做出不懈努力，但仍沒有從根本上扭轉(zhuǎn)公共資金使用效益低下的狀況，以至走入了“屢查屢犯”和“屢犯屢查”的怪圈。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面有財政管理體制甚至政治體制等方面的原因，但也與審計人員沒有找到“真正”的問題有關(guān)系。突出表現(xiàn)在審計人員習(xí)慣于將工作集中在對預(yù)算資金運行本身的關(guān)注上，還沒有和配置資源的過程和結(jié)果聯(lián)系起來，而這點正是由傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計固有的局限性所決定的。

（一）判斷標(biāo)準(zhǔn)的不同使預(yù)算執(zhí)行效益審計偏離本身存在的價值。傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計重在查處違法違規(guī)問題，以合法性為主要的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，這不僅沒有全面反映政府行為應(yīng)有的價值觀，還可能具有誤導(dǎo)性。它將“審計”視為審計機關(guān)的任務(wù)而不是完成任務(wù)的手段，表現(xiàn)為圍繞“發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的違法違規(guī)問題”，而不是圍繞“推動預(yù)算執(zhí)行部門切實履行職能，并在其職能范圍內(nèi)有效開展工作”來開展工作。與此相比，審計中的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)是“法律法規(guī)”，即收支事項的合法性；而不是效率和效果，即資金使用是否有效率并能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。事實上，作為社會公共利益的維護(hù)者，政府及其部門處于社會公共資源配置的中心，它的行為不僅需要用合法性衡量，更重要的是資源配置要有效率和效果。傳統(tǒng)的政府審計將“合法性”視為主要的價值標(biāo)準(zhǔn)，本身就與作為被審計對象的政府及其部門的行為標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，可能會使被審計單位放棄更高的價值標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致審計工作偏離了預(yù)算執(zhí)行審計本身的存在價值。

（二）審計目標(biāo)決定審計技術(shù)方法與措施。傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計的目標(biāo)是查處預(yù)算執(zhí)行中存在的違法違規(guī)問題，相應(yīng)的技術(shù)方法主要圍繞“查賬”而展開。不僅在審計對象上排除了非財務(wù)機構(gòu)，并且在管理的責(zé)任上將決策（該不該支出）、監(jiān)管（誰為經(jīng)濟事項的真實性負(fù)責(zé)）及會計管理（賬務(wù)處理）混為一談。這一點正是為什么“屢查屢犯”成為難以克服的頑癥的根本原因。所以，從根本上突破傳統(tǒng)審計理念與手段上的局限是預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展的內(nèi)在需求——審計結(jié)果不僅要作為改進(jìn)項目執(zhí)行的依據(jù)，而且要作為決策者做出決策時的參考。面對我國財政資源使用領(lǐng)域里業(yè)已存在的、以使用效益低下為特征的主要問題，傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計無能為力，其根源就在于傳統(tǒng)審計是以短期資金管理為重點的審計。因此，有必要為預(yù)算執(zhí)行審計加入新的內(nèi)容。這種新的內(nèi)容體現(xiàn)為由對短期資金管理本身的關(guān)注轉(zhuǎn)向長期的控制，不僅要體現(xiàn)在對政府配置財政資源的行為上（做了什么和沒做什么），還要體現(xiàn)在結(jié)果上（最終結(jié)果如何），即重點檢查政府對公共資源的管理和使用能否實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。這客觀上要求預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)當(dāng)對政府支配公共資源的整個過程和結(jié)果進(jìn)行全面檢查，并將這種檢查制度化。這種檢查，不僅可以為未來的改革創(chuàng)新和生產(chǎn)能力創(chuàng)新提供方向，還可向有關(guān)方面?zhèn)鬟f政府使用資源的主要信息，以降低社會公眾的監(jiān)督成本。

二、西方政府效益審計實踐經(jīng)驗

從世界范圍來看，20世紀(jì)40年代后，各國政府審計已進(jìn)入以政府效益審計為中心的發(fā)展階段。目前，我國已經(jīng)開始了傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計向預(yù)算執(zhí)行效益審計過渡的探索。要建立起具有中國特色的預(yù)算執(zhí)行效益審計制度，向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)是一個重要途徑。

（一）關(guān)于西方政府效益審計基本實踐特點的總結(jié)——以美國為例。美國的政府效益審計由General Accounting Office（政府責(zé)任辦公室）負(fù)責(zé)實施，大體上經(jīng)過了兩個發(fā)展階段，即起步階段（1946～1966年）、項目評估和政策評估階段（1967～2004年）。目前，美國的政府效益審計已進(jìn)入了第三個發(fā)展階段，即對政府責(zé)任的全面關(guān)注階段。2004年聯(lián)邦審計總署更名為政府責(zé)任辦公室預(yù)示了這一階段的開始。考察其現(xiàn)狀，美國的政府效益審計呈如下特征：

1、完善的法律及審計準(zhǔn)則體系是政府效益審計的依據(jù)。在獨立戰(zhàn)爭期間已經(jīng)把對國家財政的審計監(jiān)督提上了議事日程；建國以后，更是遵循以法治國的理念，在第一部憲法中確立的“三權(quán)分離”的立憲政體和“自由、民主、平等”的基本思想，為政府審計奠定了基礎(chǔ)。在此后的200多年里，美國聯(lián)邦通過了一系列涉及審計的法案，有力地促進(jìn)了不同時期政府審計的發(fā)展。除法律授權(quán)外，政府審計準(zhǔn)則問題同樣得到了高度重視。為規(guī)范、指導(dǎo)審計人員的行為，1972年GAO發(fā)布了GAS（政府會計準(zhǔn)則公告）。此準(zhǔn)則經(jīng)多次修訂，被美國各級審計機構(gòu)和會計理論界所公認(rèn)，一直沿用至今。

2、經(jīng)濟性和效率性審計、項目效果審計構(gòu)成政府效益審計。根據(jù)立法所賦予的權(quán)限，GAS規(guī)定，政府效益審計由兩部分構(gòu)成，即經(jīng)濟性和效率性審計、項目效果審計。兩種類型的政府效益審計，審計內(nèi)容各有側(cè)重，評價標(biāo)準(zhǔn)也不同。在經(jīng)濟性和效率性審計中，GAO主要關(guān)注機構(gòu)使用資源的合法性、經(jīng)濟性和效率性，而在效果審計中，則主要關(guān)注是否達(dá)到了立法部門或其他權(quán)威機構(gòu)要求達(dá)到的成果或收益。從審計內(nèi)容看來，聯(lián)邦審計總署在政府效益審計中所采用的價值標(biāo)準(zhǔn)也是明確的，分別是合法性、經(jīng)濟性、效率性和效果性。

3、審計流程規(guī)范，責(zé)任明確。聯(lián)邦審計總署的審計程序大體上分為三個階段，分別是制定工作計劃、實施審計和報告審計結(jié)果。在每個階段，有哪些具體任務(wù)、由誰來完成等都非常明確。

4、廣泛地運用分析技術(shù)。在審計中，審計人員用采訪、觀察、調(diào)查和查閱文件等方法來收集數(shù)據(jù)，獲取所需要的信息；然后用比較分析、成本——效益分析、統(tǒng)計的定性和定量分析及回歸分析等方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。在內(nèi)部信息不充分的情況下，還要聘請專家顧問幫助完成工作。

（二）西方政府效益審計借鑒及啟示。在過去的50年里，盡管西方各國政府效益審計各具特色，但在逐步演變過程中也產(chǎn)生了較為系統(tǒng)的審計對象、內(nèi)容、程序和技術(shù)方法，并得到了實踐者的廣泛贊同，成為西方政府效益審計理論體系的重要組成部分，為世界各國所借鑒。

1、審計目的具有唯一性，而審計目標(biāo)具有雙重性。傳統(tǒng)的政府審計目的在于查錯防弊，落腳點是政府行為的合法性，而政府效益審計的目的則是評價被審計部門或機構(gòu)有效利用公共資源的情況，落腳點是政府的責(zé)任上，并借此尋找進(jìn)一步提高政府部門運行效益的途徑。與目的相適應(yīng)，政府效益審計的目標(biāo)具有雙重性：一方面要向立法機構(gòu)提供政府行政管理部門效益的保證；另一方面要促進(jìn)政府部門改進(jìn)管理，以提高效益水平。

2、審計對象以管理活動為主。政府效益審計關(guān)心各類效益問題，以及這些問題與資源管理、使用之間的關(guān)系；關(guān)心各類管理活動的具體內(nèi)容；不僅關(guān)心決策者或執(zhí)行者做了些什么，也關(guān)心沒有做什么，即對一項資源的輸入及其使用過程感興趣。

3、經(jīng)濟性、效率性和效果性是審計人員通行的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。它的意義不僅在于界定了審計內(nèi)容，更在于引導(dǎo)審計人員走向更高層次的審計目標(biāo)——使管理者、決策者、立法者和社會公眾所利用的政府部門管理和使用公共資源的信息質(zhì)量得到提高，以最終提高政府的責(zé)任。

4、規(guī)范化的三段式審計作業(yè)流程。政府效益審計的工作程序呈現(xiàn)規(guī)范性的特點，都按既定的程序進(jìn)行，這些程序可以概括為以下三個階段：計劃、實施（包括執(zhí)行和報告）和后續(xù)檢查。在計劃階段，最重要的是選擇審計項目；在實施階段，集中于信息的收集、整理與分析，報告則把審計機關(guān)與有關(guān)方面的溝通結(jié)果以及在審計機關(guān)內(nèi)部對報告進(jìn)行不同層次的技術(shù)性檢查結(jié)合起來，以有效地保證審計報告的質(zhì)量；后續(xù)檢查則不是簡單重復(fù)，而是以上次審計建議為依據(jù)，再結(jié)合形勢、法律及技術(shù)變化等因素，對被審計單位或有關(guān)事項再進(jìn)行嚴(yán)格審計。

5、審計技術(shù)靈活。由于政府效益審計關(guān)注的是政府行為的有效性，這與傳統(tǒng)審計關(guān)注合規(guī)性相比有很大不同。為達(dá)到這樣的目標(biāo)，技術(shù)方法事關(guān)政府效益審計項目的成敗。但由于政府效益審計的內(nèi)容和重點均不固定，因而在技術(shù)上不可能是固定的、單一的。所以，在技術(shù)方法上政府效益審計具有跨學(xué)科的特性，它要依靠社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科的知識才能實現(xiàn)。

三、中西方政府效益審計環(huán)境差異分析

審計環(huán)境由不同的具體環(huán)境因素所組成，既包括審計賴以生存的和發(fā)展的有利因素，也包括制約和抵制審計活動的不利因素。

（一）社會需求上的不同。就社會需求來看，西方發(fā)達(dá)國家對政府效益審計的社會需求強勁，中國則社會需求明顯不足。社會需求是開展政府效益審計的第一個因素，西方國家政府效益審計的發(fā)展歷程也證明了這一點，如美國的政府效益審計基本源于立法機關(guān)的需要。美國國會所通過的1946年立法重組法，要求審計長對政府行政系統(tǒng)（包括國有公司）的每一個機構(gòu)進(jìn)行費用分析，并指出以審計長的觀點開展的這種分析，有助于國會決定公共資金是否被經(jīng)濟地和效率地管理和使用。由此可見，西方發(fā)達(dá)國家的立法機構(gòu)及社會公眾持續(xù)企盼政府效益審計對政府管理產(chǎn)生影響的社會張力，是政府效益審計產(chǎn)生和發(fā)展的原動力。考察中國的政府效益審計，其動力源于最高審計機關(guān)自身對審計模式的拓展，是審計機關(guān)自身為適應(yīng)我國的社會政治經(jīng)濟及世界范圍內(nèi)政府審計發(fā)展的潮流而作出的內(nèi)部調(diào)整。從開始這種調(diào)整到激發(fā)出廣泛的社會需求尚需時日。就審計機關(guān)外部來說，在短期內(nèi)，信息不對稱的限制使得上至立法機關(guān)，下至普通的社會公眾，都不可能向?qū)徲嫏C關(guān)提出項目建議；作為被審計單位的政府部門也不會主動邀請審計機關(guān)實施審計。就審計機關(guān)內(nèi)部來說，回應(yīng)社會需求的能力也有一個逐步提高的過程。所以，中國的政府效益審計的原動力比較弱，更需要結(jié)合中國的國情來開展審計，從而激發(fā)社會需求，而不能全盤照搬西方的經(jīng)驗。

（二）經(jīng)濟基礎(chǔ)的不同。從經(jīng)濟基礎(chǔ)來看，西方發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)，中國僅處于社會主義市場經(jīng)濟的初期。社會經(jīng)濟狀況或發(fā)展水平是決定一國或地區(qū)的審計模式的最重要的依據(jù)。一個國家的社會經(jīng)濟條件如何，處于何種發(fā)展階段上，是一國審計模式得以實施所必須首先考慮的。要想設(shè)計出合理的審計模式，并使它取得預(yù)期效果，首要的和根本的一條就是從本國的實際情況尤其是社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)。任何超越或落后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的審計模式注定是要失敗的。

四、預(yù)算執(zhí)行效益審計內(nèi)容設(shè)計

（一）行為審計內(nèi)容設(shè)計

1、審計內(nèi)容設(shè)計。投入審計是，GAS將其定義為“審計人員對為獲取一定的產(chǎn)出和影響所花費或占用的資源（包括人力、物力和財力等方面）所進(jìn)行的檢查”。就作為審計客體的政府的“投入”而言，其反映載體就是財政預(yù)算中的支出預(yù)算，它是分配給項目活動和任務(wù)資源的一個系統(tǒng)核算。投入審計的核心問題是政府決策的質(zhì)量問題，其對象載體是政府預(yù)算。在審計過程中，審計人員可以很容易知道政府部門在這個預(yù)算年度內(nèi)安排了什么活動，相應(yīng)活動需（所）花費的資源是什么。在中國傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計中，財政部門批復(fù)的部門預(yù)算就是審計工作的起點，但在效益審計中，審計人員不僅應(yīng)當(dāng)知道誰是既定的投資對象，準(zhǔn)備花費多少資源，更重要的是要知道這個投資對象及這些資源是經(jīng)過何種程序、如何測度出來的。換言之，在政府效益審計中，投入審計的核心問題就是支出決策的質(zhì)量問題。預(yù)算是政府決策的載體，理論界認(rèn)為，預(yù)算管理是現(xiàn)代公共管理的核心和關(guān)鍵性問題，它在本質(zhì)上是工具性的，是實現(xiàn)公共政策目標(biāo)最重要的手段，而預(yù)算編制則是預(yù)算管理過程中最重要的一個組成部分。西方學(xué)者認(rèn)為，“作為一種管理手段的現(xiàn)代公共預(yù)算編制在演化過程中重新出現(xiàn)了兩個問題——對誰負(fù)責(zé)，以及為了什么目的?！?

2、過程審計內(nèi)容審計。過程審計要檢查投入向結(jié)果轉(zhuǎn)化的過程。它可以定義為“審計人員對促使投入向結(jié)果轉(zhuǎn)化的一切有關(guān)管理的、組織的活動所實施的檢查”。過程審計的關(guān)鍵問題是分析實現(xiàn)目標(biāo)手段或機制是否最佳。盡管投入是決定項目實現(xiàn)的一個方面，但科學(xué)合理的項目選擇和一定的資源投入不一定能保證既定目標(biāo)的實現(xiàn)。在現(xiàn)實生活中，預(yù)算得不到貫徹實施的情況時有發(fā)生。開展過程審計，不僅可以幫助審計人員判斷預(yù)算中擬定的工作有沒有實施，而且有些審計成果對于下一輪預(yù)算編制也是非常重要的。為了保證既定的投入目標(biāo)的實現(xiàn)，有必要對投入向產(chǎn)出和影響轉(zhuǎn)化的過程進(jìn)行監(jiān)督和控制，即實施過程審計。

3、審計人員應(yīng)關(guān)注幾種信息。（1）被審計部門內(nèi)部是否建立并執(zhí)行了靈活的內(nèi)部控制制度；（2）公共產(chǎn)品及服務(wù)是如何提供的；（3）資金運用是否公開、透明；（4）過程中的合法性。

過程審計的優(yōu)勢在于解開了投入向產(chǎn)出轉(zhuǎn)化過程中的“黑箱”，其不足是不能反映最終結(jié)果的質(zhì)量問題。開展過程審計有其現(xiàn)實意義和實踐意義，但其缺陷也是明顯的：“過程”就是“過程”，它始終沒有體現(xiàn)配置資源的“結(jié)果”。

（二）結(jié)果審計內(nèi)容設(shè)計。從結(jié)果角度對政府活動發(fā)表意見，將是真正對傳統(tǒng)審計范圍的突破。政府活動流程說明，結(jié)果包括產(chǎn)出和影響兩個方面。因此，在審計實踐中，審計人員必須區(qū)分這兩類結(jié)果，實施產(chǎn)出審計和影響審計。

1、產(chǎn)出審計內(nèi)容設(shè)計。產(chǎn)出審計可以定義為“審計人員對政府耗費公共資源所生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的服務(wù)所進(jìn)行的檢查”。具體說來，就是通過將項目的最終產(chǎn)出與已事先預(yù)期的目標(biāo)相比較，來分析評價該項目的既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度。產(chǎn)出有有形和無形之分。在預(yù)算執(zhí)行效益審計中，產(chǎn)出審計是重要的，其意義就在于對于活動或項目的產(chǎn)出進(jìn)行考察可以衡量這一項目的效益。產(chǎn)出審計的審計內(nèi)容主要是分析活動或項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度。在產(chǎn)出審計中，審計人員的關(guān)注應(yīng)集中在四個方面：（1）產(chǎn)出是什么。這個問題包含兩層意思，一是有無產(chǎn)出，二是產(chǎn)出的表現(xiàn)形式。在審計實踐中，審計人員既可用描述性語言來回答，也可用能夠證明實物資料的其他資料來說明，如對政府投資建造的一座大橋來說，簡單的說明并輔之以照片便可很好地證明產(chǎn)出的存在；（2）項目的目標(biāo)在多大程度上得到實現(xiàn)。在產(chǎn)出審計中，審計人員所做的第二項重要工作就是分析項目的預(yù)期目標(biāo)是否已實現(xiàn)，或在多大程度上得到實現(xiàn)，即產(chǎn)出與項目目標(biāo)是否一致；（3）所實現(xiàn)產(chǎn)出與項目本身的關(guān)聯(lián)程度如何。在產(chǎn)出審計中，審計人員僅對目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行分析是不夠的，還必須確定產(chǎn)出是不是由項目本身所造成的。回答這個問題的意義在于對審計人員可能出現(xiàn)的偏差做出糾正。倘若審計人員能夠證明所觀察到的或被審計單位強調(diào)的“產(chǎn)出”與項目本身不存在必然的聯(lián)系，那么這樣的“產(chǎn)出”就應(yīng)從所謂的產(chǎn)出中剔除；（4）如何提高管理機構(gòu)的能力。任何項目產(chǎn)出都是在被審計單位管理機構(gòu)的管理中實現(xiàn)的。偶然的審計并不能解決根本的問題，更不代表管理。所以，著眼于長期控制的預(yù)算執(zhí)行效益審計實踐，應(yīng)落實到提高被審計單位管理機構(gòu)的管理能力上。

2、影響審計內(nèi)容設(shè)計。影響審計是對目標(biāo)群體行為和態(tài)度方面的變化所做的分析，它關(guān)注的是項目產(chǎn)出所帶來的影響，即項目的最終效果。那么，什么才是“有效果”呢？在影響審計中，審計人員可以認(rèn)為，“當(dāng)一項政府的服務(wù)已經(jīng)對人、制度和環(huán)境產(chǎn)生了良好的影響，就產(chǎn)生了效果”。影響審計的審計內(nèi)容重點在于分析項目的安排及其產(chǎn)出是否符合目標(biāo)群體的要求。審計人員在實踐中可以通過回答以下三個問題來分析項目產(chǎn)出是否能使目標(biāo)群體的關(guān)心、需要和期望得到滿足：（1）項目的安排是否考慮了目標(biāo)群體的關(guān)心。在這里，審計人員需要確定的是兩個問題，一是目標(biāo)群體實際上關(guān)心的是什么，二是項目安排的初衷是什么，并將兩者結(jié)合起來分析兩者的吻合程度；（2）項目的產(chǎn)出能否滿足目標(biāo)群體的期望。審計人員首先要調(diào)查目標(biāo)群體對項目本身有什么期望，然后確定這種期望是否通過項目得以滿足，從而確定是否存在明顯差距，并說明這些差距的表現(xiàn)形式，為下一步的分析做好準(zhǔn)備；（3）做哪些方面的改進(jìn)能更好地滿足目標(biāo)群體的期望。預(yù)算執(zhí)行效益審計的作用最終體現(xiàn)在為被審計部門或項目的下一步行動指明方向。所以，審計人員有必要在前面工作基礎(chǔ)上做進(jìn)深入分析，向有關(guān)方面提出改進(jìn)的建議。

五、預(yù)算執(zhí)行效益審計方法探討

新時期，傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行審計模式已不適應(yīng)形勢的需要，必須通過改變傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容和方法，從提高政府活動效益的角度，向各有關(guān)方面提供政府配置公共資源行為及其結(jié)果方面存在問題的相關(guān)信息，作為進(jìn)一步加強管理和優(yōu)化決策時的參考。

（一）轉(zhuǎn)變審計思路。按照預(yù)算執(zhí)行審計的總體目標(biāo)要求，結(jié)合本地實際情況，預(yù)算執(zhí)行審計由注重對財政資金的管理和使用，促進(jìn)提高財政資金使用效益轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M(jìn)規(guī)范預(yù)算管理、提高財政資金使用效益、建立社會主義公共財政制度為目標(biāo)，促進(jìn)政府部門依法理財、依法行政，規(guī)范財政財務(wù)管理，完善公共財政制度。圍繞中央和地方宏觀政策措施的貫徹落實、建設(shè)新農(nóng)村構(gòu)建和諧社會及地方人大監(jiān)督審查預(yù)算的內(nèi)容確定審計重點，確保審計的重點為國家經(jīng)濟生活中的熱點難點問題，用科學(xué)的發(fā)展觀來指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行審計工作。

（二）轉(zhuǎn)變審計范圍。審計范圍由傳統(tǒng)的一般性預(yù)算資金審計向完整的政府性財政資金審計轉(zhuǎn)變，除繼續(xù)加強對財政資金分配、使用和管理情況的監(jiān)督外，進(jìn)一步加大對收取、籌集和安排預(yù)算資金的重點部門、重點專項資金和重點項目的審計力度，特別是對資金量大、來源渠道多、有預(yù)算資金分配權(quán)的部門實施重點監(jiān)督，并繼續(xù)延伸審計二三級單位。

（三）轉(zhuǎn)變審計內(nèi)容。將預(yù)算執(zhí)行審計由注重評價財政財務(wù)收支的真實、合法上，轉(zhuǎn)變到重點評價財政資金的效益上。以專項審計調(diào)查為主要方式，把專項審計調(diào)查作為一種特殊的效益審計方式進(jìn)行實踐；以政府性資金為主要對象，把重點揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題作為效益審計的重點；以提高財政資金的使用效益和管理水平為出發(fā)點，把政府性資金投資建設(shè)項目和財政專項資金作為效益審計的突破口，將效益性審計和真實性、合法性審計有機地結(jié)合起來。本著遵循追蹤問效的原則，加大延伸審計力度，延伸到具體使用資金的單位、項目，檢查財政資金是否達(dá)到預(yù)期效果。通過審計，正面反映財政資金所發(fā)揮出的社會效益和經(jīng)濟效益，同時揭露因管理不善、決策失誤等所造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，預(yù)警重大經(jīng)濟隱患，從體制上提出審計機關(guān)的改進(jìn)建議。

（四）轉(zhuǎn)變審計重點。將本級預(yù)算執(zhí)行審計注重由收支審并重向支出審計為主轉(zhuǎn)變，由主要審計縣本級支出向?qū)徲嫳炯壖把a助下級支出并重轉(zhuǎn)變，把提高財政資金使用效益，轉(zhuǎn)移支付資金的管理使用和政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況作為審計重點方面。

（五）轉(zhuǎn)變審計意識。審計意識由經(jīng)濟監(jiān)督向為宏觀決策服務(wù)轉(zhuǎn)變。預(yù)算執(zhí)行審計報告站在宏觀的角度用嚴(yán)謹(jǐn)求實的態(tài)度進(jìn)行分析和提煉，進(jìn)一步提升了審計成果的利用層次，逐步建立的包括政府預(yù)決算報告在內(nèi)的信息披露制度，提高預(yù)算管理的公開性和透明度，能更好地為宏觀決策服務(wù)?！?