從社會(huì)保障到社會(huì)福利：由福利供需的角度理解社會(huì)福利變遷

房莉杰

★房莉杰：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所副研究員

在中國(guó)21世紀(jì)以前的傳統(tǒng)觀念中，所謂“社會(huì)福利”只是社會(huì)保障的一個(gè)組成部分，它只是針對(duì)經(jīng)濟(jì)有困難的老年人、殘疾人以及孤兒等特殊群體的一種“補(bǔ)缺型”的福利服務(wù)（鄭功成，2000）。這跟國(guó)際公認(rèn)的“社會(huì)福利”（Social Welfare）的概念是完全不同的，后者關(guān)注的是“人們活得好不好”（迪安，2009）。福利是能使人生活幸福的各種條件（錢寧，2006），它是一個(gè)非常廣義的概念。正如葛延風(fēng)在一次學(xué)術(shù)研討會(huì)上所言，社會(huì)福利可以分為社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)以及社會(huì)管理（或者說(shuō)社會(huì)治理）三大部分。目前無(wú)論學(xué)界、政策制定者還是社會(huì)大眾，都在越來(lái)越多地從廣義的角度理解“社會(huì)福利”。這反映了隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一方面，人們對(duì)于生活水平的預(yù)期提高，福利不再只是保障最低限度的生存，而是追求一定水平的生活質(zhì)量；另一方面，也反映了普遍的福利權(quán)意識(shí)的出現(xiàn)。

與這種現(xiàn)實(shí)需求相關(guān)，進(jìn)入21世紀(jì)，在政策實(shí)踐領(lǐng)域，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，“社會(huì)建設(shè)”、“民生事業(yè)”、“社會(huì)福利”等詞匯出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高。本文主要結(jié)合相關(guān)理論、福利國(guó)家的改革趨勢(shì)以及一些國(guó)際組織的主要戰(zhàn)略等，對(duì)我國(guó)未來(lái)的福利體系進(jìn)行理論和模式的探討。

一、從供需的角度看西方福利模式變遷

福利需要是福利制度存在的基礎(chǔ)，人的需要是多元的和分層次的，既有生物性，亦有社會(huì)性。正因如此，景天魁（2010）曾將福利從低到高分為三個(gè)層次：獲得基本物質(zhì)生活資料、提高全體成員的生活質(zhì)量以及在前兩者基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的幸福與滿足。而彭華民（2008：8）對(duì)這些福利需要理論進(jìn)行了綜述，認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不同，社會(huì)福利研究的前提是“社會(huì)人”假設(shè)。個(gè)人的行為是嵌入在社會(huì)環(huán)境中的，所以人們的需要被具體的環(huán)境形塑，而且其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)隨環(huán)境的變化而變化。盡管個(gè)體的需要都有主觀性的成分，但是“在個(gè)體社會(huì)成員的需要聚集成為一種同一社會(huì)文化背景的社會(huì)群體成員具有的需要時(shí)，個(gè)體的需要就變成了社會(huì)的需要?！?（彭華民，2009：32）所以社會(huì)人的需要在不同的社會(huì)發(fā)展階段上、在不同的文化背景中、在不同的地域和社會(huì)人自身扮演的角色上都會(huì)有不同的表現(xiàn)方式（周健林、王卓祺，1999）。因此，這種在特定的歷史條件和文化背景下，以“社會(huì)性”和“客觀性”為特征的宏觀的社會(huì)需要結(jié)構(gòu)是社會(huì)福利制度的出發(fā)點(diǎn)。正是因?yàn)楦＠枰乔度朐谏鐣?huì)環(huán)境中的，因此在不同的社會(huì)發(fā)展階段，表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)需要結(jié)構(gòu)必然不同，所以福利制度的具體內(nèi)容也不同，表現(xiàn)為隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的福利變遷。

有需要自然就有供給，政府和市場(chǎng)是福利供給的兩個(gè)主體，福利供給同樣是嵌入在社會(huì)環(huán)境中的。自資本主義國(guó)家建立以來(lái)，福利提供一直搖擺在政府和市場(chǎng)的彼此消長(zhǎng)中。由于各國(guó)歷史文化不同，因此發(fā)展出不同的福利體制，埃斯平-安德森（2010a）將其歸納為自由主義、保守主義、社會(huì)民主主義三種體制，而分類的基礎(chǔ)即是國(guó)家與個(gè)人、政府與市場(chǎng)的二元關(guān)系。

然而福利提供主體并不只有政府和市場(chǎng)，羅斯（1986）最早提出了“福利三角”的理論，他認(rèn)為福利的提供不僅僅來(lái)源于政府，而應(yīng)該是政府、市場(chǎng)、家庭三方的總和。在此基礎(chǔ)上，約翰遜（1987）加入了“志愿組織”，形成了政府、商業(yè)部門、志愿組織、非正規(guī)部門共同提供社會(huì)福利的“多元主義”觀點(diǎn)。由于這類理論是對(duì)西方1970年以來(lái)的福利國(guó)家困境的一種回應(yīng)，因此受到學(xué)界的重視和發(fā)展，很多相關(guān)理論應(yīng)運(yùn)而生。而不同的福利理論有不同的福利多元組合內(nèi)容，或者在福利多元組合中對(duì)不同的部門予以強(qiáng)調(diào)。比如伊瓦思（1988）在羅斯的“福利三角”理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析指出，市場(chǎng)的價(jià)值是選擇和自主，國(guó)家的價(jià)值是平等和保障，家庭的價(jià)值是團(tuán)結(jié)和共有。進(jìn)一步理解伊瓦思的觀點(diǎn)，首先，福利提供者各自的特點(diǎn)不同，因此在福利提供中承擔(dān)不同的角色。其次，福利提供者的發(fā)展情況不僅直接導(dǎo)向福利需要的滿足，還間接影響社會(huì)發(fā)展，如自由、平等、團(tuán)結(jié)。

福利需要和多元供給構(gòu)成了福利制度的供需兩個(gè)方面，而這兩者都是嵌入在經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中的，因此通過(guò)西方社會(huì)福利制度的變遷可以看到“經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境—社會(huì)福利需要和多元供給—社會(huì)福利模式”之間的互動(dòng)。

盡管福利國(guó)家有不同體制，但是縱觀西方發(fā)展歷史，福利國(guó)家的發(fā)展階段是類似的，迄今為止可以分為下述三個(gè)發(fā)展階段。

一是19世紀(jì)下半期到第二次世界大戰(zhàn)以前，是國(guó)家責(zé)任初步介入的 “勞動(dòng)保障”階段。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，社會(huì)分工并不發(fā)達(dá)，個(gè)人面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能力較弱，因此主要靠家庭內(nèi)部的合作抵御風(fēng)險(xiǎn)。然而，工業(yè)化的到來(lái)伴隨著生存風(fēng)險(xiǎn)的增加和家庭保障能力的削弱。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)工人成為主要社會(huì)階級(jí)之一，形成統(tǒng)一的階級(jí)意識(shí)，但是全民性的“社會(huì)權(quán)”意識(shí)尚未形成，因此這時(shí)候表現(xiàn)出來(lái)的福利需要主要是低水平的生存保障和產(chǎn)業(yè)工人的勞動(dòng)保障。為應(yīng)對(duì)這些需要，19世紀(jì)70年代，德國(guó)俾斯麥政府率先推出面向產(chǎn)業(yè)工人的社會(huì)保險(xiǎn)制度，之后其他歐洲國(guó)家紛紛效仿，到20世紀(jì)初，勞動(dòng)保障覆蓋整個(gè)歐洲。在福利提供方面，受自由主義思潮的影響，市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)力量在迅速增強(qiáng)。與此相伴隨的是家庭、社區(qū)等傳統(tǒng)社會(huì)支持的衰落。同時(shí)，政府開(kāi)始提供福利，但是其主要目的在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因此只是被動(dòng)地從屬于市場(chǎng)，而并未從社會(huì)平等的角度規(guī)劃社會(huì)福利。因此，這一階段社會(huì)福利關(guān)注的“主要不是人類福祉的提升，而是工業(yè)資本主義的需求”（迪安，2009）。

二是二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代，是以“社會(huì)保障”為核心的“國(guó)家福利階段”。20世紀(jì)30年代以后，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和二戰(zhàn)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)停滯、大量失業(yè)人口以及社會(huì)動(dòng)蕩，權(quán)利運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步高漲。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人們對(duì)社會(huì)福利的需要內(nèi)容改變，需要層次提高。在國(guó)家政策層面，“凱恩斯主義”成為主流觀點(diǎn)，認(rèn)為社會(huì)福利的支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用，因此擴(kuò)大社會(huì)福利支出成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“社會(huì)需要”。第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)著名的《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》就是在這一背景下出現(xiàn)的，報(bào)告規(guī)劃了覆蓋全民的全面的社會(huì)保障制度，這被認(rèn)為是歐洲“福利國(guó)家”建設(shè)的開(kāi)端。這一階段的特點(diǎn)是以“社會(huì)保障”為核心內(nèi)容的“國(guó)家福利”由濟(jì)貧和“勞動(dòng)保障”上升為全面的保障，由面向少數(shù)群體擴(kuò)大到面向全體社會(huì)成員，福利水平由生存保障上升到維持一定質(zhì)量的生活水準(zhǔn)。政府的角色得到極大強(qiáng)化，社會(huì)成員的平等性大大提高。與此同時(shí)，市場(chǎng)和社會(huì)的作用在福利領(lǐng)域相應(yīng)削弱。

三是20世紀(jì)70年代至今，以“整合服務(wù)”和“多元福利”為核心的反思。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家陷入福利危機(jī)，最直觀的表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)停滯，財(cái)政無(wú)法支持日益增加的福利支出。因此福利國(guó)家普遍向“右”轉(zhuǎn)，壓縮政府提供的福利，但是這又進(jìn)一步導(dǎo)致了貧富分化和民眾的不滿，福利國(guó)家因此陷入兩難困境。除了財(cái)政的不可持續(xù)外，從滿足福利需要的角度看福利國(guó)家的危機(jī)，吉登斯（2009）認(rèn)為，后工業(yè)社會(huì)的全球化、信息化等特征使得福利需求的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本性變化，形成于工業(yè)社會(huì)的福利模式已經(jīng)不再適用，因此應(yīng)該從根本上進(jìn)行反思。這一時(shí)期出現(xiàn)的福利多元主義、投資型福利（埃斯平-安德森，2010；吉登斯，2000）、積極福利（吉登斯，2000）、發(fā)展型社會(huì)福利（米奇利，2009）等都包含了對(duì)這一問(wèn)題的回應(yīng)。從政策實(shí)踐看，歐盟提出的“社會(huì)投資型國(guó)家”戰(zhàn)略、世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”政策框架等正是對(duì)上述積極社會(huì)政策理念的實(shí)踐（詳見(jiàn)表1）。

上述變遷如表1所示。

表1 西方國(guó)家的社會(huì)福利變遷

綜上所言，在西方，從工業(yè)社會(huì)初期到成熟期，再到后工業(yè)社會(huì)時(shí)期，福利需要的內(nèi)容和層次也經(jīng)歷著變化——從單純的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)需要向包括心理和社會(huì)需要在內(nèi)的綜合需要轉(zhuǎn)變。從最基本的生活保障，轉(zhuǎn)向維持一定水平的生活質(zhì)量，最終追求幸福與自我發(fā)展。這些變化直接導(dǎo)向核心福利內(nèi)容的變遷——從勞動(dòng)保障到社會(huì)保障，再到社會(huì)服務(wù)。由于政府、市場(chǎng)、社會(huì)等福利提供主體的特點(diǎn)和作用不同，因此在不同的福利內(nèi)容下，各自的地位不同——?jiǎng)趧?dòng)保障以市場(chǎng)作為福利提供的主要方式，政府從屬于市場(chǎng)。社會(huì)保障強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)平等，因此政府居于主導(dǎo)性地位。但是在社會(huì)服務(wù)提供方面，政府和公立機(jī)構(gòu)顯然存在效率低下等劣勢(shì)，而市場(chǎng)和社會(huì)則有各自優(yōu)勢(shì)。

盡管迄今為止，任何一個(gè)福利國(guó)家、任何一種福利理論都沒(méi)有找到走出福利困境的有效方案，但是福利多元主義、投資型福利國(guó)家等理論流派也達(dá)成了高度一致的共識(shí)，那就是，適用于工業(yè)社會(huì)的“國(guó)家被動(dòng)保障”模式已經(jīng)不適合后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，單純依靠國(guó)家無(wú)法滿足福利需要，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)福利體系的可持續(xù)發(fā)展，多元部門的合作是必然的。應(yīng)該積極提升福利對(duì)象的能力，福利資源應(yīng)該發(fā)揮“投資”作用。也就是說(shuō)，在后工業(yè)社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)下，福利內(nèi)容應(yīng)該是“積極”的，福利的提供與參與應(yīng)該是“多元”的?；蛘哒f(shuō)，從理念和視角轉(zhuǎn)換來(lái)看，積極社會(huì)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系中找到了一個(gè)使二者相結(jié)合的支點(diǎn)（林閩鋼，2016）。

從供需的角度理解福利國(guó)家的變遷可以看出，一個(gè)特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境決定了當(dāng)時(shí)的福利需求和供給，進(jìn)而形塑了特定的福利模式。而中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的情況亦可用上述福利供需的視角進(jìn)行理解。

二、從供需的角度理解我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)福利變遷

福利國(guó)家過(guò)去一百多年的發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的緩慢過(guò)程，社會(huì)福利需要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變化，依次經(jīng)歷勞動(dòng)保障、普惠式的國(guó)家保障、社會(huì)服務(wù)與能力建設(shè)。從我國(guó)的發(fā)展情況來(lái)看，福利模式也經(jīng)歷了較大變化，這些變化與發(fā)達(dá)國(guó)家相比既有共性也有個(gè)性。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著“單位”和“集體”的瓦解，原有的福利也就逐漸消解。在2000年以前，我國(guó)實(shí)行的是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展自發(fā)帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展，從而改善社會(huì)成員生活。一方面，由于傳統(tǒng)福利制度的消解是一個(gè)過(guò)程，并不是在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)迅速瓦解；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，社會(huì)各個(gè)階層成員的收入都有明顯提高，對(duì)于福利消解的主觀感受并不強(qiáng)烈。這種情況持續(xù)到90年代中期，隨著國(guó)有企業(yè)改革的全面展開(kāi)，城市勞動(dòng)者面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加大，因此面對(duì)城市職工的失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)型養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)逐步建立。但是農(nóng)村的福利制度和面向全民的社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)等并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。①盡管“城市最低生活保障制度”從1994年開(kāi)始實(shí)施，但在1994年到2002年之間發(fā)展有限。因此，這個(gè)時(shí)期可以被認(rèn)為類似于發(fā)達(dá)國(guó)家的“勞動(dòng)保障”階段。

2002年以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的深入，由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)向各個(gè)領(lǐng)域滲透，最為顯著的一個(gè)標(biāo)志是，教育、醫(yī)療、住房被認(rèn)為是已經(jīng)威脅社會(huì)成員生存的新的“三座大山”，而單純面向城市職工的“勞動(dòng)保障”顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)這種全民性的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，用于“改善民生”的財(cái)政支出被認(rèn)為是擴(kuò)大內(nèi)需的有效手段（類似于凱恩斯主義指導(dǎo)下的福利國(guó)家實(shí)踐）。因此，無(wú)論從社會(huì)成員的個(gè)體需求出發(fā)，還是從社會(huì)發(fā)展的整體需求出發(fā)，建立“普惠”式的社會(huì)保障都獲得了較高的共識(shí)。隨著“和諧社會(huì)”的提出，社會(huì)保障由針對(duì)城市職工擴(kuò)大到農(nóng)村居民和城市普通居民，民政部也在2006年前后提出了“適度普惠型社會(huì)福利”的概念，這意味著國(guó)家開(kāi)始建設(shè)覆蓋全民的社會(huì)福利體系。主要的制度標(biāo)志是2002年最低生活保障實(shí)現(xiàn)城市全覆蓋，隨后農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始推行，最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。2003年開(kāi)始試點(diǎn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2006年開(kāi)始試點(diǎn)城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)，2008年覆蓋全民的醫(yī)療保障制度框架建立，2009年開(kāi)始實(shí)施覆蓋全部農(nóng)村人口的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。也就是說(shuō)從2002年到2009年間，由政府承擔(dān)主要籌資責(zé)任、覆蓋全民的社會(huì)保障制度得到很大發(fā)展，盡管保障水平跟發(fā)達(dá)國(guó)家相比有很大差距，但是從性質(zhì)上看，我國(guó)已經(jīng)從“勞動(dòng)保障”模式向“國(guó)家保障”模式發(fā)展。

伴隨著社會(huì)保障和社會(huì)福利體系的完善，縱觀過(guò)去十五年，尤其是最近十年，我們可以看到社會(huì)領(lǐng)域的一些新的變化趨勢(shì)：

首先，隨著我國(guó)老齡化程度的加劇，單純的經(jīng)濟(jì)保障已經(jīng)不足以滿足人們的福利需要，而如何將資金轉(zhuǎn)化為有效的服務(wù)，尤其是滿足養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)需求，才是福利體系的核心。因此，社會(huì)福利的關(guān)注點(diǎn)正在從經(jīng)濟(jì)保障向社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)服務(wù)正在受到越來(lái)越多重視。

其次，對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求和關(guān)注度的提高，又進(jìn)一步與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合在一起。在過(guò)去十年間，服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，相應(yīng)的，社會(huì)服務(wù)資源大幅增長(zhǎng)。特別是過(guò)去幾年都有重要文件強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本發(fā)展醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，各類專業(yè)型社會(huì)組織得到很大發(fā)展，投入服務(wù)業(yè)的社會(huì)資本也在迅速上升。與此同時(shí)，政府也在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任，既包括服務(wù)籌資，也包括通過(guò)公立機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)，更包括對(duì)服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管。因此，“多元服務(wù)”的格局開(kāi)始呈現(xiàn)。

最后，恰是因?yàn)閷?duì)社會(huì)服務(wù)的重視，以及多元服務(wù)格局的出現(xiàn)，福利不再是一個(gè)被動(dòng)保障的概念，而跟社會(huì)治理密切結(jié)合在一起。公共資源和社會(huì)福利資源如何分配，本身就是社會(huì)治理的核心問(wèn)題之一。在多元服務(wù)的格局下，如何提高服務(wù)效率，監(jiān)管服務(wù)市場(chǎng)，也是社會(huì)治理的重要內(nèi)容。因此在很多地區(qū)，我們既看到各種服務(wù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，也看到將福利資源下沉到社區(qū)，推動(dòng)社區(qū)自我管理和自我服務(wù)相結(jié)合的實(shí)踐。

表2 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的社會(huì)福利發(fā)展

上述幾個(gè)趨勢(shì)是密切聯(lián)系在一起的，這里面雖然有政府推動(dòng)的因素，更多的則是植根于中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的自發(fā)趨勢(shì)。這些趨勢(shì)在過(guò)去幾年間已經(jīng)清晰展現(xiàn)出來(lái)，很多情況跟十年前相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化，這背后隱含著福利理念的變化。

三、對(duì)我國(guó)福利模式的理論探討

中國(guó)究竟采用什么樣的社會(huì)福利模式，是最近幾年中國(guó)社會(huì)政策研究界關(guān)注和討論的一個(gè)重大議題。社會(huì)福利模式直接觸及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分享這一核心問(wèn)題。中央在這個(gè)問(wèn)題上的態(tài)度是相當(dāng)明確的，那就是讓全社會(huì)分享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

民政部早在2006年就提出，中國(guó)將推進(jìn)社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變，加快社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展。關(guān)于“適度普惠型”福利模式的內(nèi)涵，不同的學(xué)者從各個(gè)方面進(jìn)行了解讀。彭華民（2011）認(rèn)為，社會(huì)福利有兩對(duì)重要的理念類型：補(bǔ)缺型和制度型，選擇型和普惠型。前者以社會(huì)福利的政府責(zé)任為劃分原則，后者以社會(huì)福利提供方式為劃分原則，中國(guó)社會(huì)福利不是簡(jiǎn)單地從“補(bǔ)缺型”轉(zhuǎn)型到“普惠型”，因此她提出了“組合式普惠型社會(huì)福利”這一新概念，即以普惠型福利為主，選擇型福利為輔，適度普惠。熊躍根（2010）主要從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和我國(guó)現(xiàn)階段的特點(diǎn)入手，認(rèn)為在新形勢(shì)下建立和發(fā)展適度普惠型社會(huì)福利體制, 可以從三個(gè)方面來(lái)思考重塑社會(huì)基礎(chǔ)的問(wèn)題: 第一, 建立和發(fā)展新型福利體制的責(zé)任共擔(dān)的模式；第二, 通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理確立國(guó)家、非營(yíng)利部門與家庭的福利三角關(guān)系； 第三, 建立和發(fā)展新型社會(huì)契約下的公民權(quán)利保障機(jī)制。

景天魁在提出“底線公平”的福利觀后，一直在持續(xù)發(fā)展和完善這一思路。景天魁和畢天云（2011）將社會(huì)福利背后的“社會(huì)公正”的價(jià)值觀具體化為“底線公平”，他們認(rèn)為，所謂“底線”是指社會(huì)成員基本需要中的“基礎(chǔ)性需求”，主要包括解決溫飽的需求(生存需求)、基礎(chǔ)教育的需求(發(fā)展需求)和公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的需求(健康需求)，“底線”劃分了社會(huì)成員權(quán)利的一致性和差異性，所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利一致性就是“底線公平”。景天魁（2012）認(rèn)為“底線公平”的福利模式具有四個(gè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì): 教育為基，勞動(dòng)為本，服務(wù)為重，健康為要。它充分發(fā)揮中國(guó)優(yōu)秀文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，把發(fā)展性要素內(nèi)置于福利模式之中，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的內(nèi)外平衡，為社會(huì)安全奠定基礎(chǔ)，因此是適合我國(guó)國(guó)情的福利模式。

景天魁等（2011）還提出了“大福利”構(gòu)想。所謂“大福利”就是覆蓋范圍更大、內(nèi)容更豐富、主體更加多元、方式更加多樣的福利制度，除了“小福利”的被動(dòng)保障功能外，它具有更強(qiáng)的防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的功能。它可以具體化為“大就業(yè)”、“大教育”、“大保障”、“大服務(wù)”、“大金融”五大部分。景天魁認(rèn)為（2010），“大福利”可以形成社會(huì)團(tuán)結(jié)的廣泛基礎(chǔ)，有助于建立東方型福利模式，以此作為亞洲崛起的社會(huì)基礎(chǔ)。

彭華民（2010）從西方的福利需要理論出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)在從國(guó)家重建、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、“文化大革命”到改革開(kāi)放階段均以國(guó)家為本作為社會(huì)福利的目標(biāo)定位，形成了補(bǔ)缺型社會(huì)福利。在中國(guó)轉(zhuǎn)型到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展并重的過(guò)程中，社會(huì)福利目標(biāo)定位應(yīng)該從國(guó)家為本轉(zhuǎn)向“需要為本”。

錢寧和陳立周（2011）梳理了從吉登斯（Anthony Giddens）的“第三條道路”到米奇利（James Midgley）的“發(fā)展型社會(huì)政策”，再到謝諾登（Michael Sherraden）的“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”，認(rèn)為20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，國(guó)際社會(huì)政策研究的重要變化是“發(fā)展型社會(huì)政策”作為一種新的社會(huì)政策范式受到理論界和實(shí)務(wù)界的重視，引發(fā)社會(huì)政策研究的“范式革命”。這一新范式的主要貢獻(xiàn)是將社會(huì)政策從一種社會(huì)再分配的手段發(fā)展成為一種社會(huì)投資，從而徹底改變了經(jīng)濟(jì)政策唱主角、社會(huì)政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)觀念，在價(jià)值理念、實(shí)施策略及社會(huì)目標(biāo)三方面完成對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。

同樣針對(duì)“第三條道路”等理論以及福利國(guó)家的改革實(shí)踐，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞“福利國(guó)家”和“福利社會(huì)”兩個(gè)概念展開(kāi)了討論。林卡（2010）認(rèn)為，福利社會(huì)可以理解為人們追求的一種理想的社會(huì)狀態(tài)目標(biāo)，從社會(huì)政策模式的角度講，它將目標(biāo)設(shè)定在如何提升市民社會(huì)組織的自我運(yùn)作、自我依靠、自我保障能力上。林卡認(rèn)為如果作為價(jià)值理念來(lái)倡導(dǎo)“福利社會(huì)”,從而形成一種關(guān)注福利事務(wù)、注重解決民生問(wèn)題的意識(shí)導(dǎo)向和氣氛，將有助于我們把以往追求經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向更為廣泛的民生問(wèn)題上。但如果作為政策模式，在缺乏國(guó)家或政府推動(dòng)力的作用下，“福利社會(huì)”這一模式是很難有大的成效的。因此，作為政策模式，中國(guó)應(yīng)慎用“福利社會(huì)”這一理念。而關(guān)信平（2010）認(rèn)為“福利國(guó)家”和“福利社會(huì)”并不矛盾，后者是建構(gòu)社會(huì)福利體系的目標(biāo)和基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)組織的參與，但也并沒(méi)有排斥國(guó)家的主體責(zé)任。前者強(qiáng)調(diào)國(guó)家在構(gòu)建福利社會(huì)中的主導(dǎo)作用，是實(shí)現(xiàn)福利社會(huì)目標(biāo)的重要方式。因此關(guān)信平提出了“新福利國(guó)家”的概念，以強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)福利發(fā)展中的責(zé)任，而它與傳統(tǒng)的“福利國(guó)家”概念的區(qū)別在于更強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)參與。韓克慶（2012）認(rèn)為，“福利國(guó)家”與“福利社會(huì)”的概念大同小異，“福利社會(huì)”的概念更多強(qiáng)調(diào)在社會(huì)福利中國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的多元參與，而“福利國(guó)家”概念則更多強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該建立一個(gè)“有活力的福利社會(huì)”。從三者的論述中可以看出，他們彼此之間并不矛盾，都認(rèn)為“福利社會(huì)”是一種理想的社會(huì)狀態(tài)，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一定是以政府的支持甚至主導(dǎo)為基礎(chǔ)的，否則很容易走向新自由主義市場(chǎng)國(guó)家的變體。

從上述學(xué)者對(duì)于我國(guó)福利理念的論述中可以看出，這些論述基本上可以劃分為兩條路徑：一是在傳統(tǒng)的主流領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)普惠、公正以及對(duì)基本權(quán)利的維護(hù)；二是面對(duì)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)需求，主張采取更加多元和積極的戰(zhàn)略。這實(shí)際上反映的是我國(guó)處于迅速變遷的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中的情況——我國(guó)過(guò)去三十多年經(jīng)歷的是福利國(guó)家近兩百年經(jīng)歷的歷程，在我國(guó)“社會(huì)保障”體系尚未健全的情況下，與西方國(guó)家目前類似的后工業(yè)化社會(huì)的需求亦凸顯，目前的福利需求既有完善社會(huì)保障制度、提高社會(huì)保障水平在內(nèi)的工業(yè)社會(huì)的需求，同時(shí)又有增加服務(wù)供給、提高服務(wù)效率等后工業(yè)社會(huì)的需求，因此我國(guó)的福利體系建設(shè)需要在這兩方面同時(shí)努力。

四、總結(jié)：我國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展方向

與西方的發(fā)展歷程進(jìn)行對(duì)比可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，中國(guó)正在經(jīng)歷西方國(guó)家近兩個(gè)世紀(jì)的福利發(fā)展歷程，而這個(gè)歷程給我們的應(yīng)對(duì)時(shí)間卻不到三十年。這是因?yàn)楸M管我國(guó)各地情況差異很大，各地福利需要的具體內(nèi)容會(huì)有很大不同，但是從全國(guó)范圍來(lái)看，各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景有一些共性：一是計(jì)生政策的實(shí)施和人均壽命的提高使得所有地區(qū)都進(jìn)入老齡化社會(huì)，且老齡化程度快速加深，這不僅使得養(yǎng)老和醫(yī)療保障的需求激增，對(duì)于服務(wù)的需求同樣快速增加。因此面臨如何提供符合需求的服務(wù)，以及如何同時(shí)節(jié)約資源的雙重壓力。這就要求多元角色參與服務(wù)，以提高服務(wù)效率。并且注重失能和疾病的預(yù)防，而不是單純強(qiáng)調(diào)事后的治療和保障；二是盡管各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，但都處于快速轉(zhuǎn)型期，多個(gè)社會(huì)形態(tài)同時(shí)存在；三是面臨共同的全球化和信息化背景，即或多或少都受到后工業(yè)化的影響。

由此可以判斷，福利需要的復(fù)雜性是各地的共性。也就是說(shuō)，盡管目前階段我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，但是面臨的老齡化、全球化、信息化、人口大規(guī)模流動(dòng)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境卻是高度相似的，這就決定了單純靠“國(guó)家保障”的完善并不足以滿足社會(huì)需求。因此結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的福利理論和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)在目前完善“國(guó)家保障”制度框架的同時(shí)，也應(yīng)該將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“社會(huì)服務(wù)和能力建設(shè)”。

綜合上述，對(duì)于我國(guó)福利模式的討論可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的對(duì)于社會(huì)福利的討論聚焦于被動(dòng)的保障，強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任，主要關(guān)注社會(huì)公平和需要的滿足這些傳統(tǒng)的社會(huì)政策議題，比如景天魁的“底線公平”和彭華民對(duì)于普惠型社會(huì)福利的解讀和“需求為本”的社會(huì)福利等，而“適度普惠型福利”也是在之前“補(bǔ)缺型”福利的背景下提出的。正如上文所述，這些屬于“國(guó)家保障”范疇之內(nèi)的社會(huì)保障制度在過(guò)去十年間已有很大發(fā)展，覆蓋全民的社會(huì)保障制度框架已經(jīng)初步建立。而針對(duì)過(guò)去十年來(lái)出現(xiàn)的趨勢(shì)，學(xué)界的討論也在“與時(shí)俱進(jìn)”，越來(lái)越多的研究者結(jié)合國(guó)際社會(huì)的理論前沿和政策實(shí)踐，將社會(huì)福利的內(nèi)涵擴(kuò)大。綜合錢寧等的“發(fā)展型社會(huì)福利”、景天魁等的“大福利”構(gòu)想、林卡的“福利社會(huì)”、關(guān)信平的“新福利國(guó)家”、熊躍根的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)管理”等觀點(diǎn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管這些分析的切入視角和分析邏輯不盡相同，但是已經(jīng)在三個(gè)方面達(dá)成共識(shí)：一是福利不只是從屬于經(jīng)濟(jì)政策的被動(dòng)保障，還應(yīng)該具備積極的防范風(fēng)險(xiǎn)的功能，同時(shí)也是積極的社會(huì)投資；二是福利不應(yīng)只是國(guó)家責(zé)任，而應(yīng)該是家庭、社會(huì)組織、居民、社會(huì)多方參與的，尤其應(yīng)該強(qiáng)調(diào)福利對(duì)象的權(quán)利和主體性、能動(dòng)性；三是盡管強(qiáng)調(diào)積極和多元，但是其前提是“政府主導(dǎo)”，即政府從過(guò)去被動(dòng)保障者的角色變?yōu)橹С终吆捅O(jiān)督者。