中國預(yù)算公開現(xiàn)狀與改革

顧劍波

[提要] 預(yù)算公開是預(yù)算民主的基礎(chǔ)，沒有公開，何來民主？近年來，隨著公民自我權(quán)利意識(shí)的逐漸覺醒，伴著新《預(yù)算法》的正式實(shí)施，預(yù)算公開制度改革成為大眾熱議的話題。預(yù)算公開意味著政府需要定期公布預(yù)算信息，這是對(duì)納稅人應(yīng)盡的責(zé)任，也是中國公民監(jiān)督政府邁出的重要一步。本文梳理我國新《預(yù)算法》出臺(tái)背景，重點(diǎn)分析現(xiàn)行預(yù)算公開制度存在的一些不足，并結(jié)合理性主義等預(yù)算理念和借鑒其他國家和地區(qū)的預(yù)算公開制度，提出完善我國預(yù)算公開制度的合理建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算公開；新《預(yù)算法》；預(yù)算理念；口徑細(xì)化；媒體監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年4月22日

政府預(yù)算公開指的是政府機(jī)構(gòu)部門在一定時(shí)期內(nèi)以必要的形式向社會(huì)大眾公布本部門下一年度的財(cái)政收支計(jì)劃。國際人權(quán)組織的安·布萊博格指出：“預(yù)算是政府為所有人實(shí)現(xiàn)一個(gè)更好生活的執(zhí)行方案，它規(guī)定了人們應(yīng)該繳納多少稅收，政府如何花錢，要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)。因此，它是所有政府政策的概括?！笨梢?，預(yù)算是國家理財(cái)?shù)囊环N方式，而政府是代為人民理財(cái)?shù)膱?zhí)行者，我們作為所有者理應(yīng)知曉資金的運(yùn)營(yíng)明細(xì)，監(jiān)督與約束政府的權(quán)力。因此，預(yù)算的公開無論是對(duì)公民的權(quán)利還是政府資金的使用效益都有很大的意義。

一、新《預(yù)算法》實(shí)施背景

我國自1994年首次頒布《預(yù)算法》后，直到2014年9月財(cái)政部公布經(jīng)全國人大常委會(huì)審議通過的《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》，這才標(biāo)志著我國完成對(duì)《預(yù)算法》的首次大修。經(jīng)過10年之久的修改，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實(shí)行。

漫長(zhǎng)的修改歷程不僅彰顯了改革的力度之大，也表明我國之前的預(yù)算制度存在種種弊病。自2008年我國推進(jìn)預(yù)算公開以來，其主要的法律依據(jù)是2008年5月1日正式頒布實(shí)施的《中華人民共和國政府信息條例》，而該條例明顯存在立法層次偏低、規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題，其僅從原則角度要求，沒有對(duì)具體的公開內(nèi)容、公開時(shí)間、公開方式做出規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。而這些法律漏洞導(dǎo)致了預(yù)算公開出現(xiàn)披露不及時(shí)、法制體系不完整、公開內(nèi)容不完整等問題。

而新《預(yù)算法》較之前變動(dòng)很大，新《預(yù)算法》條文共101條，其中新增條文28條及3款內(nèi)容，刪除5個(gè)原有條文和1款內(nèi)容，改動(dòng)條文82處，更重要的是新《預(yù)算法》也體現(xiàn)著我國預(yù)算工作正由“政府控制型”向“人大主導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變。新《預(yù)算法》將第一條修改為：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”這無疑是本次修訂的亮點(diǎn)之一，因?yàn)楝F(xiàn)代化預(yù)算的本質(zhì)特征就是公開透明，新《預(yù)算法》在探討如何積極有效落實(shí)預(yù)算公開上踏出了可貴的一步。新增的第四條：“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”取消了預(yù)算外收支，強(qiáng)化了對(duì)預(yù)算的約束，規(guī)范了政府行為。第十四條：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。……各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開。”明確了預(yù)算公開的具體時(shí)限和內(nèi)容，極大提高了預(yù)算公開的力度，為解決預(yù)算公開的披露不及時(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

二、現(xiàn)行預(yù)算公開存在的問題

盡管新《預(yù)算法》的頒布給預(yù)算公開打了一劑強(qiáng)心針，但實(shí)施兩年多后預(yù)算公開仍然存在著很多問題。

（一）預(yù)算公開法律意識(shí)不強(qiáng)。亞里士多德說過：“法治應(yīng)該包括兩重含義：已經(jīng)成立的法律得到普遍的服從；而大家服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律?！毙隆额A(yù)算法》的實(shí)施給預(yù)算公開奠定了良好的法律基石，使其有法可依，緩解了預(yù)算公開法律基礎(chǔ)薄弱的問題。然而，我國政府對(duì)于預(yù)算公開的法律意識(shí)并沒有顯著的提高，還是停留在較低的水平，筆者就財(cái)政透明度而言展開討論。首先，我國在國際預(yù)算公開中的表現(xiàn)一直居于末流。國際預(yù)算合作組織（IBP）是當(dāng)前最有國際影響力的民間組織，該組織的目標(biāo)是鼓勵(lì)民間社團(tuán)參與預(yù)算，提升預(yù)算系統(tǒng)的透明度和公信力，滿足低收入者和貧困者的需要。其根據(jù)在整個(gè)預(yù)算期間收集的關(guān)于各國預(yù)算公開的信息，相應(yīng)地給每個(gè)國家打分，統(tǒng)計(jì)得到開放預(yù)算指數(shù)（OBI），見表1。從表1數(shù)據(jù)顯示，我國的OBI得分從未超過15分，與最高分的差距也是十分懸殊，穩(wěn)定在75分附近。而排位自然也是屬于最低層次，一直居于倒數(shù)15%之列。接近十年來，我國在參評(píng)國家數(shù)將近100個(gè)的情況下居然保持著穩(wěn)定的末流分?jǐn)?shù)和排位，這不僅說明我國預(yù)算公開在國際上的表現(xiàn)慘不忍睹，也說明了我國政府對(duì)開放預(yù)算指數(shù)熟視無睹，沒有積極想辦法改進(jìn)；其次，根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公布的2011～2016年的《中國省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估》，見表2、圖1，我國省級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)無論從最低分還是均分都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，我們可以預(yù)測(cè)未來的財(cái)政透明度指數(shù)仍然會(huì)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，這是加快預(yù)算公開一個(gè)很好的趨勢(shì)。然而仔細(xì)探究下來，財(cái)政透明度指數(shù)平均分從未及格，2016年取得的新高不過42.25分，大多數(shù)年份的最高分都未及格。而且各個(gè)省份的得分波動(dòng)較大，毫無規(guī)律可言，寧夏2015得分僅25.29，2016躍升至65.53成為最高分實(shí)屬逆襲，海南2013得分77.7，2016年則降至40.88，這樣的例子比比皆是，各個(gè)省份的得分貌似受到人為操縱因素的影響，在高與低之間尋求平衡。通過表格我們也可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明度與GDP沒有直接的關(guān)系，作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的江蘇省財(cái)政透明度連續(xù)三年在低水平線上徘徊，2014～2016年的透明度得分分別為18.77分、22.82分和23.71分，2016年還是最低分，這可能會(huì)給其他省份樹立一個(gè)不好的榜樣。（表1、表2、圖1）

綜上，我國政府對(duì)預(yù)算公開的積極性不高、法律意識(shí)不強(qiáng)，而這也暗示了公共選擇理論和民主共和財(cái)政思想的缺失。

（二）預(yù)算公開內(nèi)容仍需完善。新《預(yù)算法》對(duì)于預(yù)算口徑、預(yù)算公開內(nèi)容、時(shí)間、解釋說明等進(jìn)行了全面細(xì)化，例如第五條的規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！闭\然，這是我國預(yù)算公開取得的很大進(jìn)步，但其沒有對(duì)預(yù)算公開的詳細(xì)內(nèi)容做明確規(guī)定，使得政府在預(yù)算公開方面有了巨大的自由裁量權(quán)。

新《預(yù)算法》規(guī)定政府在編制各級(jí)政府和各部門（單位）在按功能分類編制預(yù)算基礎(chǔ)上，同時(shí)還要按支出經(jīng)濟(jì)分類編制預(yù)算，力求做到反映支出的來龍去脈。功能分類主要反映出政府的各項(xiàng)職能活動(dòng)，表明政府的錢干了什么，起到了什么樣的社會(huì)作用，分為類、款、項(xiàng)三級(jí)。經(jīng)濟(jì)分類反映的是政府對(duì)公共資金如何使用的，是針對(duì)各項(xiàng)支出的具體用途，是更為詳細(xì)具體的信息，包括類、款兩級(jí)。然而實(shí)施兩年來，在現(xiàn)實(shí)主義預(yù)算理念的影響下，現(xiàn)行支出經(jīng)濟(jì)分類科目的局限性也逐漸顯現(xiàn)出來，主要是政府預(yù)算和部門（單位）預(yù)算共用一套支出經(jīng)濟(jì)分類科目，沒有完整體現(xiàn)政府預(yù)算管理特點(diǎn)和核算要求。報(bào)表部分內(nèi)容籠統(tǒng)與粗略，“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算公開偏多，欠缺更多具體項(xiàng)目和支出用途的細(xì)節(jié)，尤其是一些投入大的項(xiàng)目缺乏細(xì)致的支出公開，不便于公眾監(jiān)督。其次，預(yù)算報(bào)表缺乏匯總平衡專欄和完善的預(yù)算情況說明，大量的項(xiàng)目和數(shù)字令人眼花繚亂，不能清晰地反映和其他報(bào)表的關(guān)聯(lián)也不易于公民讀懂預(yù)算。

從報(bào)表具體科目來看，預(yù)算法并沒有對(duì)支出作出具體的口徑標(biāo)準(zhǔn)?！叭苯?jīng)費(fèi)、其他支出、工資福利等一些預(yù)算資金的去向直接涉及部門人數(shù)，但針對(duì)人數(shù)口徑卻不同。曾有媒體報(bào)道稱北京某街道辦事處人均年薪20多萬元，該街道隨即解釋公示的工資福利支出為總數(shù)，但公示的在職人數(shù)僅為公務(wù)員和事業(yè)單位人數(shù)，不包括也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)的社工和協(xié)管員人數(shù)，導(dǎo)致誤讀。此外，公務(wù)接待費(fèi)用的人均標(biāo)準(zhǔn)有多高，行政經(jīng)費(fèi)的人均水平多高等公眾關(guān)心的問題，公開單位也沒有公開更有針對(duì)性的口徑。由于政府高度壟斷預(yù)算信息，口徑的模糊使政府可以較為隨意的控制公布的預(yù)算數(shù)額，那么“三公”經(jīng)費(fèi)這個(gè)科目還有必要存在么？“三公”經(jīng)費(fèi)是指財(cái)政撥款支出安排的出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。由于這三項(xiàng)費(fèi)用的濫用涉及中華人民共和國黨政機(jī)關(guān)的公費(fèi)旅游、公車消費(fèi)、公款吃喝等不良行為，故為社會(huì)普遍關(guān)注。雖然近年來“三公”經(jīng)費(fèi)的數(shù)額和比例逐漸下降，但由于口徑的模糊，其具體支出項(xiàng)目很容易與一般公共服務(wù)等其他科目的重合。比如政府購置車輛可以算作“三公”經(jīng)費(fèi)，也可以作為保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持各機(jī)關(guān)單位履行職能的一般公共支出或者是很容易隱藏“灰色收入”的其他支出，所以這個(gè)科目的存在很容易滋生腐敗，沒有必要設(shè)置。

（三）地方政府預(yù)算公開難以到位

1、預(yù)算公開的時(shí)間不及時(shí)。雖然《預(yù)算法》規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算等報(bào)告或報(bào)表，經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的部門預(yù)算，都應(yīng)當(dāng)于批準(zhǔn)后二十日之內(nèi)向社會(huì)公開。”但是我國全國人大通常在3月初召開，省級(jí)人大通常1月底到2月初召開，而預(yù)算年度從當(dāng)年1月1日就開始了，這個(gè)法律空當(dāng)使得政府在前幾個(gè)月沒有得到批準(zhǔn)就已經(jīng)執(zhí)行預(yù)算了。這不僅影響了人代會(huì)預(yù)算審批的權(quán)威性，也使預(yù)算的約束力打了折扣。此外，多數(shù)地方政府并沒有做到公開的及時(shí)性，比如湖南省湘潭縣于2016年4月27日才公布2016年部門預(yù)算草案，湖北省信陽市甚至于2016年9月才陸陸續(xù)續(xù)的公開各部門的預(yù)算，遼寧省通遼市財(cái)政局在2016年11月23日才公布2015年的財(cái)政局決算信息，而這時(shí)的預(yù)決算信息早已成為毫無價(jià)值或價(jià)值衰減的信息。

2、公開的渠道不暢通。首先，公眾查找預(yù)算信息一般都是去政府或財(cái)政部門的門戶網(wǎng)站，但很多政府或部門的網(wǎng)站都疏于管理維護(hù)，經(jīng)常出現(xiàn)打不開網(wǎng)站或網(wǎng)站更新太慢的情況，比如黑龍江伊春市以及齊齊哈爾等市財(cái)政局官網(wǎng)無法訪問。也有部分財(cái)政局網(wǎng)站多項(xiàng)功能失效或者查找關(guān)鍵信息如大海撈針給群眾帶來不便，比如黑龍江省財(cái)政局的“搜索”和“重置”等按鈕失靈，部分附件失效，選擇信息按時(shí)間排序卻并沒有嚴(yán)格遵守正序或倒序；其次，大部分政府或者財(cái)政部門網(wǎng)站的預(yù)算公開都設(shè)置在信息公開里面，需要打開三級(jí)甚至更多標(biāo)簽，有時(shí)要借助信息公開指南，也有些設(shè)置在周邊的滾動(dòng)窗口中，不仔細(xì)看很難找到。以上這些問題都使得廣大群眾無法順利地獲取政府預(yù)算信息，有效的實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)，公眾參與預(yù)算的積極性自然就大打折扣，政府預(yù)算也就缺少來自社會(huì)的監(jiān)督，正如列寧所說：“沒有公開性而奢談民主監(jiān)督是十分可笑的”。這不僅會(huì)降低政府公信力，也不利于建立陽光政府和財(cái)政資金與社會(huì)資源的合理分配及有效使用。

3、縣級(jí)政府缺乏有效監(jiān)督。盡管預(yù)算法對(duì)于中央和地方的法律約束都是一視同仁的，但由于法律沒辦法做到面面俱到，這個(gè)約束力會(huì)隨著政府級(jí)別的降低而削弱。對(duì)于公眾關(guān)注度較高的中央或者省級(jí)政府乃至市級(jí)政府，都有許多明確具體的法律約束，不小心謹(jǐn)慎很容易被推上風(fēng)口浪尖，而對(duì)于知名度相對(duì)較低的縣級(jí)政府的約束規(guī)范卻很模糊，其不規(guī)范的地方更容易掩人耳目。很少有縣級(jí)政府在預(yù)算公開方面的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，而且其官網(wǎng)更容易出現(xiàn)上述兩類問題，例如河南省西華縣政府官網(wǎng)的搜索功能失效，筆者輸入任意關(guān)鍵詞都只能獲得0條結(jié)果，最后在政務(wù)公開的財(cái)政信息專欄才找到了預(yù)算的信息。由此專欄，筆者發(fā)現(xiàn)政府從2015年10月31日起才開始公布財(cái)政信息，之前的信息無從獲取，2015年11月至2016年10月9日沒有公布任何財(cái)政信息，在2016年10月10日才公布2015年西華縣總決算和2016年總預(yù)算。筆者隨意下載了一份部門預(yù)算的壓縮文件，發(fā)現(xiàn)大部分預(yù)算信息都是通過拍攝的照片公布的，看起來十分費(fèi)力，可見政府并沒有認(rèn)真對(duì)待此事。筆者認(rèn)為監(jiān)督縣級(jí)政府預(yù)算公開最有力的“武器”就是當(dāng)?shù)毓瘢欢h級(jí)政府的預(yù)算公開工作不到位，群眾無法獲取信息，加上群眾素質(zhì)相對(duì)省市級(jí)較低，對(duì)預(yù)算公開并不熱衷，使政府缺乏有效的監(jiān)督，由此形成惡性循環(huán)，2015年12月爆料的東北多地GDP和預(yù)算造假就是有效監(jiān)督缺位很好的例證。

三、對(duì)我國預(yù)算公開改革的建議

（一）調(diào)動(dòng)政府預(yù)算公開的積極性

1、轉(zhuǎn)變預(yù)算理念。調(diào)動(dòng)政府預(yù)算公開的積極性首先應(yīng)從思想上開始，傳統(tǒng)的保密觀念和現(xiàn)實(shí)主義使得政府部門對(duì)預(yù)算公開持有消極態(tài)度，制約著預(yù)算公開的推進(jìn)。公共預(yù)算本身是國家以法律形式對(duì)政府所掌握的公共資源進(jìn)行分配的過程，向納稅人公開其用途和去向是政府的義務(wù)和責(zé)任。因此，政府要改變傳統(tǒng)的預(yù)算理念，引入理性主義觀念，在預(yù)算編制中充分考慮公眾的利益，在預(yù)算執(zhí)行中考慮財(cái)政資金的支出使用效率，在預(yù)算決策過程中通過磋商和連續(xù)計(jì)算考慮各種政策方案的效能與效率，并作出“理性抉擇”，對(duì)有限資源進(jìn)行最優(yōu)化的配置，強(qiáng)化績(jī)效管理水平。這也意味著政府必須認(rèn)識(shí)到公眾需要怎樣的預(yù)算分配或怎樣的預(yù)算分配將被廣泛接受，以及這樣的預(yù)算安排最終將對(duì)公眾產(chǎn)生怎樣的影響。

2、制定細(xì)化的預(yù)算公開法律法規(guī)。調(diào)動(dòng)政府預(yù)算公開的積極性不僅要從轉(zhuǎn)變觀念出發(fā)，更要從法律角度強(qiáng)制的規(guī)范預(yù)算公開，這一點(diǎn)我國可以從日本汲取經(jīng)驗(yàn)。日本1988年頒布《個(gè)人信息保護(hù)法》、1993年頒布《行政程序法》，并于1999年5月7日正式通過《信息公開法》，在國家的層面上正式建立起了行政信息的公開制度，使日本政府在“建立對(duì)國民開放的和值得信賴的行政”方面的努力更加趨于現(xiàn)實(shí)化。此外，日本各個(gè)地方公共團(tuán)體（都道府縣和市村町）在各自的自治范圍之內(nèi)也都相繼制定了有關(guān)行政信息公開的地方性法規(guī)。在司法活動(dòng)中，各級(jí)法院包括日本最高法院也已就信息公開方面的法律問題作出了許多判決。因此，我國也應(yīng)該盡快出臺(tái)相關(guān)法律，將預(yù)算公開設(shè)為預(yù)算一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，以法律的約束力規(guī)范各級(jí)政府預(yù)算公開，這將不僅有利于民主建設(shè)，還能健全我國的法律制度。

3、建立健全預(yù)算公開的問責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。新《預(yù)算法》對(duì)于預(yù)算公開法律責(zé)任的規(guī)定并不詳細(xì)，預(yù)算法第九十二條規(guī)定：“各級(jí)政府及有關(guān)部門有下列行為之一的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任：……（三）未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”。怎樣算作是負(fù)有直接責(zé)任，具體的行政責(zé)任是什么都沒有更細(xì)致的規(guī)定，而且并沒有涉及到經(jīng)濟(jì)性懲罰，這使得相關(guān)人員對(duì)于違法成本沒有直觀的概念，法律約束力度自然不夠。因此，建立問責(zé)機(jī)制，對(duì)違規(guī)行政人員給予更嚴(yán)厲、具體的懲罰，是防止政府違規(guī)操作的重要手段。為了強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制的作用，應(yīng)提供配套的法律保障，保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與單純的追責(zé)機(jī)制相比，賞罰分明更能調(diào)動(dòng)政府預(yù)算公開的積極性，所以要對(duì)預(yù)算公開良好的政府適當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，可以采取給政府榮譽(yù)稱號(hào)和定向給部門人員獎(jiǎng)金相結(jié)合的方式。

（二）完善預(yù)算公開內(nèi)容與渠道

1、精細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容。在確保數(shù)據(jù)真實(shí)情況下，政府要公布國家規(guī)定的完整的預(yù)算信息，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算。不管是一級(jí)政府的預(yù)算還是部門預(yù)算，在公開時(shí)應(yīng)當(dāng)把上一年度預(yù)算及執(zhí)行的信息也一并公布，方便公民進(jìn)行對(duì)比更好的理解信息。

在采用功能性分類和經(jīng)濟(jì)性分類的同時(shí)，還要統(tǒng)一口徑，建議財(cái)政部抓緊研究出臺(tái)細(xì)化的政府預(yù)算和部門預(yù)算信息的統(tǒng)計(jì)口徑，盡量對(duì)所有界定模糊的科目作出較為具體的規(guī)定，并且刪減不必要的科目。

現(xiàn)行的預(yù)算公開格式雖然看上去比較統(tǒng)一、規(guī)范，但是政府和部門的情況不同，共用一個(gè)范本顯然是不科學(xué)的，不能完整體現(xiàn)政府和部門預(yù)算管理特點(diǎn)和核算要求，所以必須開發(fā)合適的預(yù)算公開范本。在預(yù)算公開過程中，要尊重部門以及地方之間的差異性，各地的各部門可以根據(jù)具體情況作調(diào)整，這樣可以使預(yù)算公開更加的“因地制宜”，公開內(nèi)容更明確、科學(xué)。

2、增強(qiáng)預(yù)算公開信息的可讀性。為了確保公眾一目了然的看懂預(yù)算信息，積極參與預(yù)算公開，加強(qiáng)預(yù)算信息的可讀性是必不可少的。英國地方政府部門的預(yù)算報(bào)告中既包含了分類清晰的圖表，也包括了詳盡的文字解釋部分，使預(yù)算報(bào)告能輕松的被普通大眾看懂。此外，部門預(yù)算公開的內(nèi)容也較為豐富，涵蓋面也較為廣泛。政府專門建立了“數(shù)據(jù)英國”網(wǎng)站，該網(wǎng)站搜集整理了英國政府49個(gè)部門的各類預(yù)算開支信息、財(cái)務(wù)報(bào)告等，并請(qǐng)專家對(duì)這些收支項(xiàng)目作出解釋評(píng)論。我國也可以效仿英國，制作精細(xì)的預(yù)算情況說明，利用生動(dòng)形象的圖表和通俗易懂的專有名詞解釋，改變預(yù)算信息枯燥乏味的面貌，避免出現(xiàn)“內(nèi)行說不清，外行看不懂”的現(xiàn)象。

3、提高信息獲取的便利性。預(yù)算信息傳播渠道的暢通是公眾順利獲取信息的重要保障，也是確保信息價(jià)值有效性的重要基礎(chǔ)。隨著信息化及移動(dòng)通信技術(shù)的發(fā)展，越來越多的人習(xí)慣于通過移動(dòng)通信設(shè)備獲取信息，所以政府可以與時(shí)俱進(jìn)的通過微博、微信等普及率較高的新媒體推動(dòng)信息公開。根據(jù)筆者調(diào)查，巴彥淖爾、南昌、揚(yáng)中等市的財(cái)政局都建立了自己的公眾號(hào)，平均每篇推送的閱讀量接近100人次；廣州、天津、鄭州等市的財(cái)政局也有自己的官方微博，粉絲均已過萬，這些財(cái)政局信息更新速度很快，與群眾的互動(dòng)也明顯更積極。其次，建議各級(jí)政府、財(cái)政局加強(qiáng)對(duì)其門戶網(wǎng)站的維護(hù)與建設(shè)，確保網(wǎng)站能被順利訪問、各項(xiàng)功能和附件有效以及預(yù)算公開有較為醒目的專設(shè)鏈接。預(yù)算公開附件的形式可以多樣化，但一定要以便捷大眾為前提，如果是數(shù)據(jù)文件，盡量用EXECL表格以及word圖表代替純文字說明；如果是照片形式，一定要上傳像素高、信息全面的照片，并同時(shí)提PDF文件和配套閱讀軟件的下載。網(wǎng)站上還應(yīng)該設(shè)公共論壇，便于群眾互動(dòng)討論以及向政府提問。

此外，政府還應(yīng)開辟其他預(yù)算公開途徑，充分利用報(bào)紙、電視、廣播、社區(qū)布告欄等與公眾日常生活息息相關(guān)的媒介。雖然這些媒介公布的信息有限，但是可以公布主要信息，潛移默化地提高公眾對(duì)預(yù)算的關(guān)注，同時(shí)留下相關(guān)部門聯(lián)系方式以供公眾進(jìn)一步咨詢及獲取詳細(xì)資料。政府還可考慮效仿香港的做法，每年人大會(huì)開會(huì)期間，向公眾免費(fèi)發(fā)放紙質(zhì)版政府預(yù)算及其宣傳資料，主動(dòng)將預(yù)算信息送達(dá)到公眾手中。

（三）完善預(yù)算監(jiān)督體制

1、加強(qiáng)人大的監(jiān)督。由于我國全國人大召開時(shí)間一般為3月初，省級(jí)人大為1月末至2月初，與預(yù)算年度的1月1日錯(cuò)開，導(dǎo)致政府在前幾個(gè)月沒有正式預(yù)算，所以建議政府在新預(yù)算年度開始前幾個(gè)月編制好下一年度的“臨時(shí)預(yù)算”，并且提交給各級(jí)人大常委會(huì)審議直至通過，經(jīng)過審批的“臨時(shí)預(yù)算”具有與正式預(yù)算一樣的法律效力，并在新預(yù)算年度開始后予以執(zhí)行，用以規(guī)范和監(jiān)督政府在“空檔期”的財(cái)政收支行為，待正式預(yù)算草案在3月份前后獲得各級(jí)人大會(huì)議審議通過后，“臨時(shí)預(yù)算”便自動(dòng)失效。其次，時(shí)間不足是影響人大預(yù)算監(jiān)督的重要因素，延長(zhǎng)人大審議的時(shí)間使人大代表有充分的時(shí)間看懂預(yù)算，這是人大預(yù)算監(jiān)督保質(zhì)保量的基礎(chǔ)。一方面應(yīng)規(guī)定政府向人大提交預(yù)算草案以及送達(dá)人大代表的時(shí)間不能太晚；另一方面應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)人大會(huì)期，增加人大審議政府預(yù)算的實(shí)際時(shí)間。

2、發(fā)揮媒體監(jiān)督的力量。媒體監(jiān)督，是指報(bào)紙、刊物、廣播、電視等大眾傳媒對(duì)各種違法違紀(jì)行為的違法犯罪、瀆職腐敗行為所進(jìn)行的揭露、報(bào)道、評(píng)論或抨擊。作為“第四權(quán)力”的媒體能夠發(fā)揮信息中介作用，緩解政府與其利益相關(guān)者之間的信息不對(duì)稱，因此媒體對(duì)預(yù)算公開監(jiān)督的作用不容小窺。首先，媒體的迅猛發(fā)展使得其在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用都有無窮的可能性，根據(jù)中國科協(xié)公布的2015年公民獲取科技信息的渠道及比例，電視高達(dá)93.4%，而報(bào)紙也有38.5%，可見媒體已成為公眾獲取信息的重要途徑；其次，媒體報(bào)道新聞需要有敏銳的雙眼來挖掘素材以博人眼球，如果引導(dǎo)媒體將目光投入預(yù)算公開領(lǐng)域，政府的違規(guī)操作會(huì)更容易被曝光。

3、號(hào)召青少年行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)公共選擇理論，合理地把各級(jí)政府及相關(guān)組織以及企事業(yè)單位、公民都看成是有一定利益的“經(jīng)濟(jì)人”，則可以想象他們工作中必有一定程度上為本地方、本單位、甚至為自己謀利益的動(dòng)機(jī)。如果國家財(cái)政體制缺乏有效的監(jiān)督，就如同國庫的大門洞開，光靠官員的自覺性是難以避免一些弊病的。所以，充分發(fā)揮社會(huì)公眾在預(yù)算監(jiān)督中的作用不僅是民主財(cái)政的要求，也是防止財(cái)政體制被蛀蝕的良藥。但是。將公民按年齡劃分就會(huì)發(fā)現(xiàn)不是所有年齡段的都適合參與預(yù)算公開的監(jiān)督。首先，年輕或者中年的上班族忙于工作，生活壓力相對(duì)較大；其次，老年人閑暇時(shí)間較多但可能接受新事物能力較弱，不一定能看懂預(yù)算，而處于學(xué)齡的青少年既有較多的時(shí)間又有很強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，是行使監(jiān)督權(quán)極佳的人選。建議學(xué)校方面在平時(shí)的課程中給學(xué)生普及關(guān)于預(yù)算公開的知識(shí)，可以通過布置課后作業(yè)的方式使他們參與進(jìn)來，培養(yǎng)學(xué)生探究預(yù)算信息的興趣以及幫助他們更深刻地了解國家財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)。

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